水利工程招標投標工作失范的個案研究

吳方曉

(樂清市水利局，浙江樂清 325600)

招標投標是國際上廣泛采用的建設(shè)工程交易方式，推行招標承包制是我國建設(shè)市場經(jīng)濟體制改革的一項重要內(nèi)容，是保證建設(shè)工程項目順利進行的主要手段[1］.樂清市水利工程項目招投標制度已實施多年，對充分發(fā)揮市場競爭機制，控制項目投資成本，擇優(yōu)錄取投標企業(yè)，確保工程質(zhì)量，提高投資效益具有十分重要意義.但受社會環(huán)境及客觀現(xiàn)實因素制約，還存在一些有待完善地方.

1 樂清市水利工程施工招投標概況

樂清市位于浙東沿海，背山臨水，河流匯短流急，海岸漫長，同時受亞熱帶季風(fēng)影響明顯，是臺風(fēng)、洪澇、干旱等自然災(zāi)害多發(fā)地區(qū).為消除水患，改善生存環(huán)境，近些年進行了聲勢浩大的水利工程建設(shè).其中，現(xiàn)代意義上的水利工程項目招投標工作，樂清市從2000年開始施行，按工程分級管理及相關(guān)規(guī)定，應(yīng)進入樂清市公共資源交易中心公開招標的項目(部分規(guī)模較大的屬省級交易中心受理)，全部納入中心交易，招標方式基本上為公開招標，資格審查為后審，評標辦法重點項目采用綜合評分法、一般項目采用合理低價法.在招投標過程中，做到過程有序、監(jiān)管規(guī)范、信息公開，并通過嚴厲打擊違法違規(guī)行為，有效維護了招標人、投標人等各方的合法權(quán)益.僅去年，在樂清市公共資源交易中心開標的項目計42項，單項合同價累計5億多元，招標投標主要涉及項目施工、勘察設(shè)計、建設(shè)監(jiān)理發(fā)包，其中項目施工招標投標占有絕大部分.本文也主要從水利工程施工招標投標情況展開說明.

2 樂清市水利工程施工招標投標工作中存在的問題

樂清市水利工程招標投標總體上開展較順利，但仍存在不少問題，影響了招標投標的公正性，甚至一定程度上違背了招投標制度實施的初衷.其主要表現(xiàn)在:

2.1 掛靠投標、圍標串標等違法投標現(xiàn)象普遍存在

所謂掛靠投標，指單位或個人利用其它單位的資質(zhì)和名義，從事投標活動，并向被掛靠方繳納一定費用的行為.由于掛靠投標存在，直接導(dǎo)致圍標串標現(xiàn)象增加.掛靠人往往掛靠多家公司從事同一項目投標，并通過組合報價策略，增大了中標的可能性.掛靠投標、圍標串標在實踐中出現(xiàn)較多的違法行為，且具有很大的隱蔽性，監(jiān)管部門很難從現(xiàn)象中查證，即以合法外衣掩蓋了大量違法實質(zhì)[2］.所謂“一級企業(yè)中標，二級企業(yè)管理，三級企業(yè)施工”為掛靠投標后果的形象寫照，其嚴重違反了國家對工程承包企業(yè)資質(zhì)管理的有關(guān)規(guī)定，破壞了工程承包企業(yè)依法承接工程業(yè)務(wù)的正常秩序，更為此后工程施工中質(zhì)量、安全生產(chǎn)埋下極大的隱患[3］.

2.2 項目潛在投標人參加投標積極性不高造成流標時有發(fā)生

根據(jù)樂清市相關(guān)文件規(guī)定，單項合同估算價高于50萬施工項目一律進入市公共資源交易中心招標，其招投標行為即受相關(guān)法律法規(guī)約束.另一方面，繼中央一號文件把水利作為國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域及中央水利工作會議強調(diào)加快水利改革發(fā)展后，各地大大加快了水利設(shè)施建設(shè)，而水利建設(shè)市場培育跟不上形勢發(fā)展需要，部分施工條件差、規(guī)模小的項目經(jīng)常出現(xiàn)無單位參加投標的窘?jīng)r.其不僅增加建設(shè)單位的招標費用，也延誤了項目開工時機.

2.3 中標單位投標承諾常經(jīng)常不能充分兌現(xiàn)，標后管理難度大

投標單位投標時，為了中標都編制了各項保證措施，并慷慨承諾相關(guān)人員、設(shè)備等按規(guī)定到位.但在實施中，中標單位為增加經(jīng)濟效益，最大限度節(jié)少開支，加上掛靠投標、從業(yè)人員緊缺等因素，相關(guān)擬定的措施和承諾變成了一紙空文.對此，招標人(項目業(yè)主)、監(jiān)理人很難有效通過合同約束中標單位行為規(guī)范;政府部門因項目眾多，監(jiān)管也往往心有余力不足.招標人擇優(yōu)選擇的投標單位，達不到招標預(yù)定目的，且嚴重影響工程施工質(zhì)量、進度和生產(chǎn)安全.

3 對策與措施

為確保工程質(zhì)量，降低工程造價，保證公平竟爭，維護水利市場秩序，更規(guī)范開展我市水利工程招投標工作，據(jù)我從事招投標監(jiān)管工作實踐，現(xiàn)從以下幾方面展開探討.

3.1 從實際出發(fā)，進一完善招標投標法律體系

《招標投標法》是我國專門規(guī)范招標投標活動的基本法律，其實施標志著我國投標投標事業(yè)步入法制化軌道.但現(xiàn)建設(shè)市場與當年情況已發(fā)生深刻變化，另外各地區(qū)社會發(fā)展差異性也很大，從實際出發(fā)，對《招標投標法》進行適當補充、細化是很有必要的.但一些地方、部門出于地方和行業(yè)保護目的，其制定的有關(guān)規(guī)章和規(guī)范性文件與《招標投標法》不一致，甚至相沖突情況也不在少數(shù)，讓在招投標活動從業(yè)人員往往無所適從.盡管在國務(wù)院直接要求下進行了多次專項清理工作，但相關(guān)規(guī)定仍過雜過亂[3］.《招標投標法實施條例》出臺后，國務(wù)院再次要求相關(guān)涉及招投標的規(guī)章和規(guī)范性文件，全部納入清理范圍.個人認為，按“誰制定，誰清理”原則，凡是有限制或排斥潛在投標人，增加審批環(huán)節(jié)、干預(yù)當事人自主權(quán)、增加企業(yè)負擔(dān)等違反《招標投標法》《招標投標法實施條例》的內(nèi)容，及不同規(guī)定間相互矛盾的內(nèi)容，均要全面清理.清理意見包括保留、廢止、宣布失效或予以修改，并予以向社會公布.

如2010年9月份樂清市委市政府頒發(fā)了《關(guān)于進一步整治規(guī)范建設(shè)工程招標投標市場的若干規(guī)定》，該規(guī)定大部分內(nèi)容針對性強、措施到位，已對我市水利工程招投標工作產(chǎn)生積極影響;但同時也規(guī)定了必須公開招標的工程規(guī)模起點為合同估算價50萬可能與社會實際相脫節(jié)，增加了建設(shè)單位招標費用和時間，也分散了政府監(jiān)管部門工作精力，應(yīng)考慮予以修正.

3.2 強化監(jiān)管，嚴厲打擊違法違規(guī)行為

“法貴在行”，嚴格執(zhí)法是法律有效實施的重要保證.為維護招投投標活動的公正、公平，維護市場的秩序，離不開政府部門的有力監(jiān)管.按照《招標投標法》第七條規(guī)定，對招標投標活動的行政監(jiān)督必須依法進行，有關(guān)部門監(jiān)督管理的職權(quán)必須符合法律、行政法規(guī)和國務(wù)院的規(guī)定，對濫用職權(quán)或監(jiān)管不到位的工作人員均應(yīng)依法追究其法律責(zé)任[1］.

具體監(jiān)管內(nèi)容主要包括審查招標人招標條件，核準招標方案，審查招標文件，監(jiān)督專家委員會組建，派員參加監(jiān)督開標、評標、定標，受理并查處相關(guān)投斥和舉報.在監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)及時指出，并責(zé)令整改，對整改不到位的依法采取強制措施于以糾正.嚴肅查處招投標活動中的違法行為，對出借資質(zhì)掛靠投標、圍標串標、弄虛作假騙取中標等違行行為，除責(zé)令整改外，依法給以罰款、沒收違法所得、取消資格、責(zé)令停業(yè)、吊綃營業(yè)執(zhí)照等行政外罰，直至通過司法機關(guān)追究相關(guān)人員刑事責(zé)任.建議各地建立招投標違法違紀案件查處工作聯(lián)席會議制度，聯(lián)席會議可由當?shù)匕l(fā)改、公安、檢察、工商、監(jiān)察、法制等機關(guān)組成，對招投標違法違紀案件查處部門認為案件復(fù)雜、難以處理的，提交聯(lián)席會議討論研究，以增加處理的正確性和增大處罰力度.近些年，通過舉報線索及主動調(diào)查，我市水行政主管部門依法對多家違法違規(guī)、擾亂招投標市場秩序的投標單位進行不良行為記錄并公示或取消中標侯選人資格等處理.通過有力監(jiān)管，有效扼制違法行為的發(fā)生頻率，一定程度上維護了招投標市場的正常秩序.

3.3 推行資格后審辦法，一定程度上能有效防范圍標串標發(fā)生

資格審查分為資格預(yù)審和資格后審兩種方法.資格預(yù)審是在投標前對潛在的投標人的資格進行審查，在招投標過程中剔除資格條件不適合承擔(dān)或履行合同的潛在投標人;資格后審，即在開標后對投標人的投標資格按照招標文件規(guī)定的資格條件和標準進行審查，進行資格預(yù)審的，一般不再進行資格后審，但招標文件另有規(guī)定的除外[4］.對技術(shù)不是特別復(fù)雜或有特殊技術(shù)要求的施工項目，均可采用資格后審的審查辦法.同時取消投標報名和招標人組織現(xiàn)場踏勘環(huán)節(jié)，推行網(wǎng)絡(luò)上下載招標文件和網(wǎng)上答疑.投標人只要在規(guī)定時間前將投標保證金存入指定銀行，并在截止時間前將投標書送達指定場所即可參加投標.為減輕評標委員會工作量，對一般項目，招標人可在招標文件中設(shè)置先開商務(wù)標，取投標報價在有效范圍內(nèi)最低的5名投標人，依次進行資格審查和技術(shù)標、商務(wù)標評審，若因評標過程中廢除的再從底到高補足.如此，投標人事前彼此不知投標單位名稱和數(shù)量，最大限度避免相互串通，結(jié)成利益團伙，通過提高或減低報價等手段，有意讓事先約定的中標者中標，從中謀取非法利益.

3.4 加強市場主體培育，確保競爭充分

新中國成立以來，黨和中央始終高度重視水利建設(shè)，并取得舉世矚目的巨大成就，但水利設(shè)施的薄弱仍是國家基礎(chǔ)設(shè)施的明顯短板.隨著黨和政府日益重視水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全國各地水利工程建設(shè)進入了高速發(fā)展時期，短時間內(nèi)工程項目數(shù)量不斷增加、建設(shè)規(guī)模不斷增大.但各類水利施工企業(yè)數(shù)量及其從業(yè)人員并沒有跟上市場發(fā)展而發(fā)展，橫向相對房建、市政行業(yè)差距很大，也遠不能滿足實際需求，水利企業(yè)及從業(yè)人員短缺問題非常突出.結(jié)果是受企業(yè)人員制約，潛在投標人只得放棄部分項目投標，或中標后施工項目部關(guān)鍵崗位管理人員不能按合同規(guī)定到位.培育水利工程建設(shè)市場實施主體到了刻不能緩程度.

為有效破解這一矛盾，首先，各大專院校根據(jù)社會實際需要，擴大對水利專業(yè)學(xué)生招生規(guī)模，培養(yǎng)更多具有高水準的水利畢業(yè)生，為順利進行水利工程實施做好人才儲備.其次，有審批水利企業(yè)資格的部門及時調(diào)整審批條件，扶植水利企業(yè)，審批出更多的符合要求的相關(guān)企業(yè)從事水利工程建設(shè).再次，各地水行政主管部門要積極創(chuàng)新，探索使現(xiàn)有社會資源利用最大化路子，比如以鎮(zhèn)為單位水利工程打捆聯(lián)合發(fā)包實施.最后，就樂清區(qū)域而言，要創(chuàng)造良好的水利工程施工氛圍，擴大宣傳，吸引外來施工企業(yè)進樂參加投標的積極性.只有這樣才能保證招投標市場竟爭的充分性，更好保障招標人利益.

3.5 建立統(tǒng)一的水利工程投標單位誠信體系

著力構(gòu)建招投標企業(yè)誠信管理體系，并在各自職能范圍內(nèi)運用好誠信評價結(jié)果，形成工作合力，共同維護工程領(lǐng)域招投標市場秩序.建議以省為單位，建立統(tǒng)一的水利工程投標單位誠信體系.對企業(yè)及其從業(yè)人員建立誠信數(shù)據(jù)庫，并及時更新，動態(tài)管理[5］.具體信息采用以企業(yè)自己申報，各級水行政主管部門收集記錄，省級水行政主部門匯總，評定各企業(yè)年度誠信等級，進行網(wǎng)上公開.并實行對守信企業(yè)激勵、失信懲戒的機制，與行業(yè)監(jiān)管、銀業(yè)授信、市場準入等掛鉤，限制上不良行為記錄并在公示期內(nèi)等信譽特別差的投標單位參加投標.這樣，促使各投標單位為了更好生存和拓展業(yè)務(wù)，而收斂不恰當行為舉置，有利于招標人選擇到信譽好、實力強的投標單位，同時適應(yīng)市場經(jīng)濟的優(yōu)勝劣汰規(guī)律.

4 結(jié)語

招標投標活動在樂清市水利建設(shè)行業(yè)施行中，存在一系列有背公開、公平、公正和誠實信用的違法違規(guī)行為.通過進一步完善法規(guī)體系建設(shè)、強化行政監(jiān)管、著力投標單位誠信體系建設(shè)、加強市場主體培育等途徑予以積極破解，招投標法市場必將更趨規(guī)范，為水利建設(shè)做出更大貢獻.

[1]劉伊生，謝瀚華，郭婧娟，等.建設(shè)工程招投標合同管理[M］.北京:機械工業(yè)出版社，2011.

[2]莊千艷.溫州市水利工程招標投標工作分析和思考[EB/OL］.2009 －06 －16[2013 －02 －20］.http://www.wzsl.gov.cn/system/2008/06/16/01.

[3]劉 亭，錢建鑫，湯達金，等.浙江省招標投標條列釋義與應(yīng)用[M］.北京:中國計劃出版社，2011.

[4]國家發(fā)展和改革委員會法規(guī)司.《中華人民共和國招標投標法實施條例》釋義[EB/OL］.2009－06－16[2013－03－05］.http://wenku.baidu.com/view/04b320d3195f312b3169a5b0.html.

[5]蘇 容，王麗君.關(guān)于進一步規(guī)范溫州利建設(shè)工程招投標市場與評標辦法的初步探討[EB/OL］.2010－05－05[2013－02－20］.http://www.wzsl.gov.cn/system/2010/05/05/01.