浙江省山塘管護(hù)模式與對(duì)策研究

馬福君，方守湖

(浙江水利水電學(xué)院，浙江 杭州 310018)

水利工程是重要的民生設(shè)施.浙江有著悠久的治水歷史，史傳大禹治水“大會(huì)諸候于會(huì)稽”，紹興市建有的“大禹陵”，已成為治水歷史、治水精神的光輝見證.建國以來，全省人民發(fā)揚(yáng)自力更生、艱苦奮斗的精神，在防洪治澇、農(nóng)業(yè)灌溉、城鄉(xiāng)供水等方面，投入了巨大的人力物力，先后建成水庫3500多座，山塘(1～10萬m2)近2萬座，為保障防洪安全、提高糧食生產(chǎn)能力，發(fā)揮了重要作用.進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人民群眾物質(zhì)文化需求的進(jìn)一步提高，對(duì)浙江省水利事業(yè)的發(fā)展提出了更高的要求，目前正實(shí)現(xiàn)從“工程水利”向“資源水利”、“民生水利”、“生態(tài)水利”的轉(zhuǎn)變.浙江省先后實(shí)施“千庫保安工程”、“千萬農(nóng)民飲用水工程”等項(xiàng)目，使浙江省水利面貌發(fā)生了翻天覆地的變化.無論是在古代還是在當(dāng)今，浙江水利始終給我國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)產(chǎn)生了較大的影響.十二五期間，浙江作為全國水利改革試點(diǎn)省，正在全面推進(jìn)“加快水利工程建設(shè)和管理體制改革”、“建立健全基層水利服務(wù)體系”等兩項(xiàng)改革.力爭到2013年底，基本建成制度健全、集約高效、市場規(guī)范、監(jiān)管全面、責(zé)任落實(shí)的水利工程建設(shè)管理體系;建立權(quán)責(zé)明確、管理長效、經(jīng)費(fèi)落實(shí)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的水利工程運(yùn)行管理機(jī)制;完善職能明確、布局合理、隊(duì)伍精干、服務(wù)到位的基層水利服務(wù)體系.

1 山塘管護(hù)的基本現(xiàn)狀

山塘承擔(dān)著農(nóng)業(yè)灌溉、農(nóng)民飲水、農(nóng)村環(huán)境、農(nóng)居消防等綜合功能，是山區(qū)農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ).全省現(xiàn)有1～10萬m2山塘總數(shù)為2萬余座，主要分布在金華、杭州、紹興、衢州等地，湖州、溫州、舟山相對(duì)較少，嘉興市基本無山塘分布.從壩型方面看，絕大多數(shù)山塘為土石壩，占總數(shù)的97.85%，其余為砌石壩、混凝土壩等.絕大多數(shù)山塘的功能仍以灌溉為主，占總數(shù)的88.89%，其余為飲用水、養(yǎng)殖等.多數(shù)山塘建成于20世紀(jì)五、六十年代，建成年份早于1970年(含建國前)的有1.2萬余座，占總數(shù)的2/3.從管理方面看，由于多數(shù)山塘位于山區(qū)，受農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)較低等因素影響，山塘的運(yùn)行管理一直以來未能受到充分重視，功能無法得到充分發(fā)揮;長期以來，由于含糊不清的“集體建設(shè)、集體所有、集體管理”觀念，工程產(chǎn)權(quán)不明晰，維護(hù)管理責(zé)任主體不落實(shí)，導(dǎo)致工程管理缺失，不僅縮短了工程使用壽命，并且造成山塘水庫出險(xiǎn)、堤防坍塌、河流淤塞、渠道滲漏、閘站盜損、飲用水設(shè)施癱瘓等問題.

目前，浙江省山塘管護(hù)主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)來負(fù)責(zé)實(shí)施，技術(shù)力量薄弱.管護(hù)人員主要由所在村村民擔(dān)任，存在著年齡偏大，素質(zhì)整體偏低，管理意識(shí)差，專業(yè)技術(shù)能力弱現(xiàn)象，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村小型水利工程的管理水平提高［1］;近幾年，浙江省的經(jīng)濟(jì)得到較好的發(fā)展，縣級(jí)財(cái)政狀況運(yùn)行平穩(wěn)，但對(duì)小型水利工程特別是對(duì)山塘的管護(hù)經(jīng)費(fèi)投入不足等問題十分突出.浙江省山塘的現(xiàn)狀可概括為“一弱二多一少”，即:管理弱、數(shù)量多、隱患多、投入少.山塘因?yàn)樨?zé)任主體不清而管理缺失，因?yàn)榈靥庌r(nóng)村而被輕視，因?yàn)椤靶　倍缓鲆暎驗(yàn)椤岸唷倍鴽]有精力顧及，山塘管理成為當(dāng)前浙江省防汛抗臺(tái)和新農(nóng)村建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié).

2 山塘的管護(hù)模式及分析

山塘建后的運(yùn)行管護(hù)是鞏固山塘建設(shè)成果，提高山塘建設(shè)投資效益的重要措施，是山塘建設(shè)管理工作中的重要組成部分.目前浙江省山塘存在的主要問題，很大程度上與管護(hù)機(jī)制尚未健全息息相關(guān)，而關(guān)鍵在于山塘的管護(hù)主體責(zé)任不明確，有人用、無人管的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，就當(dāng)前浙江省山塘的管護(hù)模式有以下幾種.

2.1 由縣(市、區(qū))水行政主管部門統(tǒng)一管理

縣(市、區(qū))水行政主管部門下設(shè)區(qū)域或流域水利站，實(shí)行“條塊結(jié)合、以條為主”的管理體制，即山塘管護(hù)的人、財(cái)、物由水行政主管部門統(tǒng)一管理.其優(yōu)點(diǎn)在于能夠充分保證用于水利的各種資源的統(tǒng)一配置，防止水利資源資產(chǎn)的流失，也可以充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展水利事業(yè)的積極性和主動(dòng)性，另外還可以使山塘管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)基本統(tǒng)一，管護(hù)人員更專業(yè)，管護(hù)技術(shù)力量較強(qiáng)，專業(yè)化程度較高，經(jīng)費(fèi)可以得到基本保障;其缺點(diǎn)在于管護(hù)、使用主體不一致，容易造成主體責(zé)任不明確，增大了管護(hù)難度.這類方式不適合于山塘數(shù)量多、分布廣的地區(qū).

2.2 由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)具體管理

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道辦事處)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)所有山塘，實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，下設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站，主要負(fù)責(zé)抗旱、防汛、除澇、堤防維修加固養(yǎng)護(hù)、農(nóng)田灌溉、農(nóng)田基本建設(shè)和山區(qū)小流域治理等水利水土管理工作，縣(市、區(qū))水行政主管部門主要負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo).其優(yōu)點(diǎn)在于主體責(zé)任明確，而且充分發(fā)揮了縣(市、區(qū))水行政主管部門職能的延伸作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利員能夠立足于水利，扎根于農(nóng)村，工作在一線，直接與農(nóng)民打交道，擔(dān)負(fù)起本區(qū)域小農(nóng)田水利工程的建后管護(hù);其缺點(diǎn)在于管理體制不順，水利站在行政上受當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)，水行政主管部門只是在技術(shù)上作業(yè)務(wù)指導(dǎo)，建設(shè)和整治與管護(hù)主體不一致，容易造成管理脫節(jié)，另外技術(shù)力量薄弱，管護(hù)人員專業(yè)技術(shù)素養(yǎng)等問題較為突出.

2.3 由所在轄區(qū)村委會(huì)直接負(fù)責(zé)

山塘所在村委會(huì)負(fù)責(zé)村域范圍內(nèi)的山塘管護(hù)工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)山塘管護(hù)的監(jiān)督工作，水行政主管部門提供技術(shù)上的業(yè)務(wù)指導(dǎo).山塘實(shí)行承包管護(hù)，本著“誰受益，誰負(fù)責(zé)”［2］、“以山塘養(yǎng)山塘”的原則，走自我積累，自我完善的道路，由受益農(nóng)戶、村組集體或聯(lián)戶組建用水戶協(xié)會(huì)，負(fù)責(zé)受益范圍內(nèi)的山塘管護(hù)工作，管護(hù)人員由本人申請(qǐng)或群眾推薦，村委會(huì)初審，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審定并報(bào)縣級(jí)水行政主管部門備案.其優(yōu)點(diǎn)在于山塘的管護(hù)直接與當(dāng)?shù)卮迕窭鎾煦^，提高管護(hù)人員的積極性;缺點(diǎn)在于管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)不一致，管護(hù)人員素質(zhì)整體偏低，專業(yè)技術(shù)力量薄弱，管護(hù)經(jīng)費(fèi)投入不足，造成許多山塘被非法侵占，或有人用、無人管的現(xiàn)象頻發(fā).這類方式主要存在于區(qū)域山塘數(shù)量眾多的地區(qū).

3 主要對(duì)策與建議

山塘作為當(dāng)前農(nóng)村小型水利工程的管護(hù)難點(diǎn)，各地必須積極探索適合本地特點(diǎn)的管理模式，在體制機(jī)制上大膽創(chuàng)新.

(1)山塘管理要樹立公益性理念

山塘的開發(fā)利用價(jià)值雖然低，但放任不管是各地普遍不認(rèn)同的看法，因此，政府水行政主管部門應(yīng)加強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，提供公益性服務(wù)，重視條件保障，實(shí)施公益性管理，理清各主體間的關(guān)系，保持公益設(shè)施投入的持續(xù)性.同時(shí)，主動(dòng)探索管理體制機(jī)制，主動(dòng)引入和培育市場行為.

(2)強(qiáng)化山塘管護(hù)人員的技術(shù)培訓(xùn)

要實(shí)現(xiàn)從“工程水利”向“資源水利”、“民生水利”、“生態(tài)水利”的轉(zhuǎn)變，加快推進(jìn)我省水利改革試點(diǎn)，首先要加強(qiáng)基礎(chǔ)水利工作隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級(jí)基層水利人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，縣級(jí)水行政主管部門要每年制定培訓(xùn)計(jì)劃，分期分批開展培訓(xùn)，確保每位管護(hù)人員至少有一次以上的培訓(xùn)機(jī)會(huì)，加強(qiáng)應(yīng)急能力的預(yù)演，進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)我省山塘管護(hù)工作，提高山塘管護(hù)人員的綜合素質(zhì).同時(shí)，縣級(jí)水行政主管部門重視規(guī)范從業(yè)人員的資格條件，盡快實(shí)現(xiàn)持證上崗.

(3)實(shí)行區(qū)域化集中管理的模式

隨著基層水利服務(wù)體系改革的不斷推進(jìn)，應(yīng)在“條塊結(jié)合、以條為主”管理體制的基礎(chǔ)上，積極探索“以大帶小、小小聯(lián)合”區(qū)域化集中管理的模式.按照位置就近原則，將一部分臨近小型及以上水庫的山塘由水庫管理單位負(fù)責(zé)管理;按照區(qū)域或流域設(shè)立水利站，將量多、面廣的山塘分別由不同的區(qū)域或流域水利站集中管理，逐步推進(jìn)山塘規(guī)范化、專業(yè)化管理.同時(shí)全面落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)山塘管護(hù)主體，健全工程管護(hù)規(guī)章制度，明確安全管理和運(yùn)行管理責(zé)任，配備必要的專職管護(hù)人員，建立山塘的長效管護(hù)機(jī)制.

(4)培育水利工程物業(yè)服務(wù)市場

在探索實(shí)行區(qū)域化集中管理的同時(shí)，積極培育水利工程物業(yè)服務(wù)市場，完善水利工程維修養(yǎng)護(hù)資質(zhì)，組建小型水利工程管護(hù)單位，實(shí)行公開招投標(biāo)的方式，將山塘的檢查觀測(cè)和維修養(yǎng)護(hù)工作委托給有水利工程管護(hù)資質(zhì)的管護(hù)單位.由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每年與專業(yè)管護(hù)單位簽訂服務(wù)合同，約定雙方的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，包括服務(wù)內(nèi)容、經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)間要求、考核估算、兌現(xiàn)辦法等事項(xiàng)，在年末經(jīng)縣水行政主管部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一評(píng)估后，按照得分情況進(jìn)行經(jīng)費(fèi)兌現(xiàn)，逐步推進(jìn)社會(huì)化、物業(yè)化、專業(yè)化管理.

(5)加大資金投入，強(qiáng)化政策保障

山塘屬于基本的公共設(shè)施，應(yīng)該發(fā)揮政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，加大對(duì)山塘運(yùn)行維護(hù)的資金補(bǔ)助力度，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，建立健全公共財(cái)政對(duì)農(nóng)田水利投入的穩(wěn)定增長機(jī)制，積極引導(dǎo)社會(huì)各類資金和力量投入水利建設(shè)［3］.山塘管護(hù)經(jīng)費(fèi)必須納入縣級(jí)財(cái)政年度正常預(yù)算.同時(shí)，切實(shí)落實(shí)中央有關(guān)土地出讓收益中提取10%定向用于農(nóng)田水利建設(shè)的政策，嚴(yán)格執(zhí)行浙江省明確的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)中用于農(nóng)田水利建設(shè)和保護(hù)支出不低于20%的政策，明確農(nóng)田水利專項(xiàng)資金使用范圍，規(guī)范農(nóng)田水利建設(shè)資金支出管理.通過社會(huì)有關(guān)部門來加強(qiáng)對(duì)水利投入的督查，確保增加投入的政策取得實(shí)效.

總之，通過政府重視、改革創(chuàng)新、政策保障，建立起山塘可持續(xù)發(fā)展的長效良性機(jī)制，確保浙江省小農(nóng)田水利設(shè)施建得成、管得好、用得起、長受益，為全國的小型農(nóng)田水利工程管理提供有效的管理模式示范.

［1］張世旭，李文曉，許凌云.探索小型農(nóng)田水利管護(hù)機(jī)制新思路——基于湖北省51個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的調(diào)查［J］.當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2013(4):32－34.

［2］邢偉濟(jì)，張瑞鋒.浙江省文成縣小型農(nóng)田水利工程建后管護(hù)的問題與思考［J］.水利發(fā)展研究，2009(7):62 －64.

［3］吳加寧，呂天偉.小型農(nóng)田水利建設(shè)主體及相關(guān)問題的探討［J］.中國農(nóng)村水利水電，2008(9):5 －7.