修志違法行為的認定與處罰

徐 萍

修志違法行為是指在修志過程中，違反現(xiàn)行法律規(guī)定，給修志工作造成影響和損害，有過錯的（行政）行為。修志法律行為屬于行政行為，它的主體是縣級以上地方人民政府負責(zé)地方志工作的機構(gòu)，即各級地方志辦公室；客體是修志行為。針對修志違法行為，本文將從編纂單位的修志違法行為和修志編纂人員的違法行為的認定與處罰兩方面進行剖析，以期實現(xiàn)依法修志、依法治志的新格局。

一、編纂單位的修志違法行為的認定與處罰

（一）無修志編纂權(quán)的違法行為

無修志編纂權(quán)的違法行為是指無修志編纂權(quán)的組織和個人，擅自編纂、出版以縣級以上行政區(qū)域名稱冠名的地方志書、地方綜合年鑒的行為。《地方志工作條例》第八條規(guī)定，其他組織和個人不得編纂以縣級以上行政區(qū)域名稱冠名的地方志書、地方綜合年鑒，此類志書和年鑒只能由本級人民政府負責(zé)地方志工作的機構(gòu)按照規(guī)劃組織編纂。

地方志書是“官修”的地情書、國情書。編纂地方志書、地方綜合年鑒是行政行為，行政主體是有編纂權(quán)利的單位，即人民政府負責(zé)地方志工作的機構(gòu)——地方志辦公室或承編單位，編纂的人員為地方志工作人員或承編單位的編纂人員。擅自編纂行為既沒有科學(xué)、系統(tǒng)、規(guī)范的修志方案，也沒有經(jīng)過評審驗收程序，這種行為違背了相關(guān)法律和《地方志工作條例》的規(guī)定，屬于違法行為，其質(zhì)量無從保證，必將擾亂正常的修志秩序。

由此可見，如果有無修志編纂權(quán)的違法行為的發(fā)生，可根據(jù)《地方志工作條例》第十八條規(guī)定，對擅自編纂出版以縣級以上行政區(qū)域名稱冠名的地方志書、地方綜合年鑒的組織和個人，可由地方志辦公室提請本級人民政府出版行政部門依法查處。出版行政部門有協(xié)同地方志部門查處該行為的執(zhí)法權(quán)，出版行政部門對該行為可根據(jù)《出版管理條例》第四十五條規(guī)定進行處罰，即未經(jīng)縣級以上人民政府批準，擅自編纂、出版以縣級以上行政區(qū)域名稱冠名的地方志書、地方綜合年鑒的，予以取締，沒收出版物以及違法所得，并處違法所得2倍以上10倍以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

（二）不履行修志編纂權(quán)的違法行為

修志編纂權(quán)是指縣級以上人民政府負責(zé)地方志工作的機構(gòu)享有對地方志書編纂的權(quán)利。修志編纂權(quán)的主體是地方志辦公室和承編單位，客體是國家賦予的修志行為。不履行修志編纂權(quán)不僅對整個修志工作造成影響，也漠視了國家賦予的權(quán)利，違反了《行政法》，屬于不作為行為。

地方志乃文化事業(yè)，是利國利民的大事。十八大提出，文化實力和競爭力是國家富強、民族振興的重要標志，要扎實推進社會主義文化強國建設(shè),推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮。各級人民政府必須重視修志工作，各個承編單位也要認真完成國家賦予的修志權(quán)利。拒絕承擔(dān)修志編纂任務(wù)，就是破壞整個修志工作，制約地方志事業(yè)的進程，影響文化事業(yè)的快速發(fā)展。由此可見，不履行修志編纂權(quán)行為是嚴重的違法行為。因此，如果地方志辦公室不履行修志編纂權(quán)的，本級人民政府或上級地方志工作機構(gòu)對其不作為的行為應(yīng)當(dāng)提出通告批評或警告，拒不改正的、對修志工作造成影響的追究其單位的法律責(zé)任；如果承編單位出現(xiàn)拒絕承擔(dān)編纂地方志書任務(wù)的行為，本級地方志工作機構(gòu)可以對承編單位進行約談；約談無效或拒不改正的，本級地方志工作機構(gòu)對其不作為的行為有權(quán)提出警告；對修志工作造成嚴重影響的追究其單位的法律責(zé)任。

（三）履行修志編纂權(quán)有瑕疵的違法行為

1.未按時啟動地方志書編纂任務(wù)。地方志書每20年左右編修一次，明確了修志工作的規(guī)律和時限。如果地方志辦公室或承編單位未按時啟動地方志書編纂任務(wù)，則屬于不作為行為，本級人民政府或主管本行政區(qū)域地方志工作機構(gòu)對其不作為的行為應(yīng)當(dāng)提出警告，拒不啟動的、影響地方志工作的單位追究其法律責(zé)任。

2.未按時完成地方志書編纂任務(wù)。各級地方志辦公室或承編單位都應(yīng)該按照本輪續(xù)修地方志書編纂方案進行。如果出現(xiàn)未按時完成地方志書編纂任務(wù)的行為，本級人民政府對其不作為的行為應(yīng)當(dāng)提出警告；對整個修志工作造成嚴重影響的追究其法律責(zé)任。

3.不協(xié)助地方志部門提供資料或者提供虛假資料?？h級以上地方人民政府負責(zé)地方志工作的機構(gòu)有權(quán)向社會征集資料，機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位、其他組織以及個人有義務(wù)向地方志辦公室和承編單位提供編修地方志書的相關(guān)資料，并主動配合地方志辦公室和承編單位查找和提供有關(guān)資料。如有不協(xié)助地方志部門提供資料的機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位、其他組織的情況，視為不作為行為，本級人民政府可以督促其提供支持；拒不提供資料的，并對地方志工作造成影響的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。

地方志書的編纂行為是由人民政府負責(zé)地方志工作的機構(gòu)進行編纂的，是各級政府的職責(zé)，屬于行政行為。地方志書是地方資料性文獻，決不允許有虛假內(nèi)容的存在。因此，地方志資料所有人或持有人不得故意提供虛假資料。如有故意提供虛假資料的行為，地方志工作機構(gòu)針對情節(jié)，有權(quán)追究其法律責(zé)任。

4.未經(jīng)評議審查驗收出版地方志書。地方志書的評議審查驗收必須按照《地方志工作條例》和相關(guān)規(guī)定嚴格進行。目前，大多數(shù)省份都按照“一評三審”的制度進行評議審查驗收，以確保志書質(zhì)量?！兜胤街竟ぷ鳁l例》第十二條規(guī)定：“以縣級以上行政區(qū)域名稱冠名、列入規(guī)劃的地方志書經(jīng)審查驗收，方可以公開出版?！币虼耍唇?jīng)評議審查驗收出版地方志書的單位應(yīng)當(dāng)停止出版行為，由上級人民政府或者本級人民政府責(zé)令采取相應(yīng)措施予以糾正，按照規(guī)定程序?qū)χ靖暹M行評議、審查、驗收，并由負責(zé)審查驗收的上級政府或者地方志部門同意后，方可出版發(fā)行。未經(jīng)評議審查驗收出版地方志書的行為，視情節(jié)追究相關(guān)單位和個人的責(zé)任；造成嚴重后果的，應(yīng)當(dāng)依法追究其責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

5.經(jīng)評議審查后，未按照評審意見進行修改地方志書出版發(fā)行的或經(jīng)審批后擅自修改內(nèi)容出版發(fā)行。地方志書的評審驗收過程必須客觀、公正，并組織有關(guān)保密、檔案、歷史、法律、經(jīng)濟、軍事等方面的專家學(xué)者參加，重點審查地方志書的內(nèi)容是否符合憲法和保密、檔案等法律、法規(guī)的規(guī)定，是否全面、客觀地反映本行政區(qū)域自然、政治、經(jīng)濟、文化和社會的歷史與現(xiàn)狀。針對專家學(xué)者做出的評審意見，承編單位應(yīng)當(dāng)總結(jié)、歸納、吸收評審意見，認真修改志稿中存在的問題，對專家學(xué)者的修改意見如有異議，可以與評審委員會進行溝通、交流。定稿后，則不能擅自修改、增加和刪減其志稿內(nèi)容。因此，經(jīng)評議審查后，未按照評審意見進行修改地方志書出版發(fā)行的或經(jīng)審批后擅自修改內(nèi)容出版發(fā)行的行為，屬于違規(guī)行為，應(yīng)當(dāng)停止出版，按照評審意見進行重新修改，并由負責(zé)審查驗收的上級地方志工作機構(gòu)同意后，方可出版發(fā)行。應(yīng)視情節(jié)追究相關(guān)單位和個人的責(zé)任；造成嚴重后果的，應(yīng)當(dāng)依法追究其責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

6.未按規(guī)定對地方志書進行備案。地方志書備案是為了便于各級政府及主管部門掌握、檢查和督促地方志工作，推動地方志工作規(guī)范有序開展。地方志應(yīng)當(dāng)在出版后3個月內(nèi)報送上級人民政府負責(zé)地方志工作的機構(gòu)備案。中國地方志指導(dǎo)小組發(fā)布了《中國地方志指導(dǎo)小組關(guān)于建立地方志書編纂規(guī)劃備案制度的規(guī)定》，對備案的內(nèi)容作了規(guī)定，每輪修志工作啟動前，必須制定地方志書編纂規(guī)劃，填報《地方志書編纂規(guī)劃匯總表》，編纂規(guī)劃如有調(diào)整，應(yīng)當(dāng)及時將調(diào)整情況上報備案。一些單位并不重視志書備案工作，然而在修志用志過程中一旦出現(xiàn)爭議，則可以通過備案記錄尋根溯源。可見，地方志書備案是非常重要的工作。因此，未按規(guī)定對地方志書進行備案的，由上級地方志工作機構(gòu)責(zé)令其限期改正，并視情節(jié)對負責(zé)人和其他直接責(zé)任人依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

二、修志編纂人員的違法行為的認定與處罰

（一）故意損毀地方志書、地方綜合年鑒書籍和資料的，把編纂資料據(jù)為己有的或者出租、出讓、轉(zhuǎn)借資料的法律責(zé)任的認定與處罰

地方志書具有獨特的歷史文化學(xué)術(shù)價值，地方志書籍和資料都是十分珍貴的，有些資料是獨一無二的，有些資料是涉及保密的?？梢?，在地方志編纂過程中，收集到的文字資料、圖表、照片、音像資料、實物等以及形成的地方志文稿，都是非常有價值的，應(yīng)當(dāng)由本級人民政府負責(zé)地方志工作的機構(gòu)指定專職人員集中統(tǒng)一管理，妥善保存。地方志書、地方綜合年鑒書籍和資料是禁止損毀、據(jù)為己有、出租、出讓、轉(zhuǎn)借的。因此，如果出現(xiàn)故意損毀地方志書、地方綜合年鑒書籍和資料的，把編纂資料據(jù)為己有的或者出租、出讓、轉(zhuǎn)借資料的行為，視情節(jié)對單位和當(dāng)事人依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

（二）參與編纂地方志書的編纂人員未被署名的法律責(zé)任的認定和處罰

在繁重的修志過程中，參與編纂地方志書的人員眾多，難免會發(fā)生糾紛，其中署名權(quán)糾紛就是其中之一?！兜胤街竟ぷ鳁l例》第十五條規(guī)定：“以縣級以上行政區(qū)域名稱冠名的地方志書、地方綜合年鑒為職務(wù)作品，依照《中華人民共和國著作權(quán)法》第十六條第二款的規(guī)定，其著作權(quán)由組織編纂的負責(zé)地方志工作的機構(gòu)享有，參與編纂的人員享有署名權(quán)?！币虼?，參與編纂地方志書的編纂人員未被署名的，當(dāng)事人可通過法律訴訟程序，請求民事補償，恢復(fù)署名權(quán)。

（三）地方志工作人員泄密的法律責(zé)任與處罰

地方志書是地方文獻，涉及的內(nèi)容和信息量非常大，稍有不慎就會涉及到保密和敏感問題，關(guān)系到黨和國家的重大利益。在修志過程中，涉及保密內(nèi)容的工作有資料的收集和保存、編纂過程、評議審查驗收等環(huán)節(jié)。地方志工作人員要強化保密意識，了解保密范圍，對涉密資料嚴格把關(guān)，避免出現(xiàn)泄密問題。因此，一旦出現(xiàn)泄密問題，發(fā)生泄密事件的單位和責(zé)任人應(yīng)當(dāng)迅速查明被泄露的國家秘密的內(nèi)容和密級，造成或者可能造成危害的范圍和嚴重程度、事件的主要情節(jié)和有關(guān)責(zé)任者，及時采取補救措施，并報告有關(guān)保密工作部門和上級機關(guān)。泄露國家秘密尚不夠刑事處罰的，由本級人民政府或上級地方志工作機構(gòu)依照規(guī)定并根據(jù)被泄露事項的密級和行為的具體情節(jié)，給予行政處分。情節(jié)嚴重的，按照相關(guān)法律規(guī)定處理。

（四）公開出版的地方志書內(nèi)容出錯導(dǎo)致直接參與修志人員的法律責(zé)任與處罰

地方志書具有國家的權(quán)威性，必須做到觀點正確、體例嚴謹、內(nèi)容全面、資料翔實。如果公開出版的地方志書出現(xiàn)質(zhì)量問題和錯誤內(nèi)容的，這是對國家、社會和人民極度不負責(zé)任的行為。公開出版的地方志書內(nèi)容出錯的情況，究其原因是，一是編纂人員對資料真?zhèn)螞]有認真鑒別；二是評議委員會在評審驗收時沒有及時糾錯；三是編輯核稿時疏忽大意。公開出版的地方志書內(nèi)容出錯涉及到的人員有編纂人員、評議委員會人員、編輯等。因此，如果公開出版的地方志書內(nèi)容出錯，證明是參與修志人員導(dǎo)致的，根據(jù)情節(jié)輕重，由縣級以上地方人民政府或上級地方志辦公室依法追糾其行政責(zé)任，并對錯誤內(nèi)容進行修正。

總之，依法修志、依法治志是地方志工作順利開展的基礎(chǔ)。運用法律規(guī)定來嚴格規(guī)范修志，是促進地方志事業(yè)健康發(fā)展的制度基礎(chǔ)。將依法修志、依法治志落到實處，才能真正促進了地方志事業(yè)的科學(xué)快速發(fā)展。