當前政府改革：目標與路徑

□本刊記者

■特邀嘉賓 汪錦軍 浙江行政學院副教授，公共管理學博士馮濤 浙江財經(jīng)大學財政與公共管理學院教師，管理學博士

政府改革作為政治改革的一項重要內(nèi)容，一直受到社會各界的廣泛關注。如何建設責任、高效的政府？如何塑造政府新的治理模式？這些問題，對當下中國政府而言，不僅具有重要的理論價值，而且具有重要的現(xiàn)實意義。

新聞背景：

中共十八大報告提出，“深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變?！?013年3月全國“兩會”上，國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案中明確提出，這次改革，重在向市場、社會放權(quán)，減少對微觀事務的干預，同時改善和加強宏觀管理，嚴格事后監(jiān)管。2013年5月13日召開的國務院機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動員電視電話會議上，李克強總理進一步指出，這次改革的特點是改革方案把機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變有機結(jié)合起來。通過簡政放權(quán)，進一步發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，激發(fā)市場主體的創(chuàng)造活力，增強經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力。

界定政府自身的職能邊界

□新一輪政府改革的背景是什么？十八大中的提法和機構(gòu)改革方案哪些內(nèi)容要重點關注和深入理解？

■汪錦軍：理解政府改革我認為需要把握兩條主線，其一是職能轉(zhuǎn)變，其二是機構(gòu)改革。在職能轉(zhuǎn)變方面，自1992年以來，政府開始認識到職能轉(zhuǎn)變是推進政府改革的前提。自那以后，幾乎每一輪政府改革都是圍繞著如何建立一個符合市場經(jīng)濟發(fā)展要求的政府體制展開的。

2002年，黨的十六大報告首次界定了政府的四大基本職能：經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務，并突出強調(diào)要強化社會管理和公共服務職能，這標志著政府開始過去主要側(cè)重經(jīng)濟職能向更加側(cè)重社會管理和公共服務職能的方向轉(zhuǎn)變。這次黨的十八大報告也重點強調(diào)要推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變。另一方面，在機構(gòu)改革上，這幾屆政府主要是推動大部制改革。應該說，大部制的機構(gòu)改革是在政府職能轉(zhuǎn)變的認識基礎上進行的。如何通過政府機構(gòu)的精簡和撤并，使政府部門職能更明確，運轉(zhuǎn)更協(xié)調(diào)，并準確界定政府自身的職能邊界，是新一輪機構(gòu)改革的重點。

□當前政府職能和機構(gòu)設置存在哪些問題？

■汪錦軍：當前政府職能與機構(gòu)設置我認為主要有兩大問題，其一是橫向職能“碎片化”問題，其二是縱向職能“同構(gòu)化”問題。橫向職能碎片化，就是說橫向部門間職能分工要么過細，要么過于模糊，表面看每一項職能都能找到相應的政府部門，但一旦涉及到具體事項，則往往出現(xiàn)全不管或爭著管的現(xiàn)象?？v向職能同構(gòu)化，就是說不同政府層級間職責分工不明晰，往往上級有的職能，下級政府也有，導致大部分職能都是層層往下壓，導致基層不堪重負。這些年我們的大部制改革，主要想解決的是橫向部門間的職能問題，而縱向間政府職能改革不足。另外，大部制改革我覺得依然過于單一，大部制改革實際上加強了很多部門的權(quán)力，如果沒有相應的監(jiān)督機制和相關制度設計，純粹的大部制改革可能會帶來新的問題。

頂層設計與地方創(chuàng)新的良好互動

□政府改革的目標和路徑是什么？應警惕哪些問題，如何避免改革走樣？

■汪錦軍：政府改革的目標從哲學層面說應當致力于建立一個有效政府。用政府的話說就是要建立一個服務型政府。服務型政府我覺得需要三方面的推進：其一是政府效能問題。通過政府內(nèi)部改革，提高政府行政效率。其二是服務導向。即政府改革要不斷提高公共服務能力。其三是回應性。政府不應是封閉系統(tǒng)，而要不斷回應公眾的訴求。鑒于以往改革的經(jīng)驗，未來改革要避免走樣，我覺得首先要法制化。改革要有持續(xù)性，避免“人走茶涼”的短期化，就要盡可能通過法律的形式來推進。其次未來改革必須是開放式的，要盡可能地讓民眾參與到改革的討論和設計中，而不能只是政府唱獨角戲。另外還有很重要的一點是，政府改革必須形成頂層設計和地方創(chuàng)新的良好互動。缺乏頂層設計的地方改革是不持久的，而缺乏地方創(chuàng)新的頂層設計也肯定是僵化的。

□國外有關政府改革和治理的理論和實踐有哪些值得我們借鑒。

■汪錦軍：最近大家都看到英國前首相撒切爾夫人去世的相關報道。其實撒切爾夫人和近幾十年西方的新一輪政府改革是密不可分的。撒切爾夫人時期，在英國推動了市場取向的改革運動，后來席卷整個西方國家乃至全世界。學界將這場改革稱之為新公共管理運動。學界對新公共管理運動介紹得很多，但比較遺憾的是，我們對新公共管理運動之后的西方其他理論則討論不足。我認為對中國政府改革而言，西方的三種改革理論是有借鑒意義的。

首先是新公共管理運動關于市場價值的全新認識。我們盡管在改革開放以后也推動了市場取向的改革，但后來由于一些領域的市場化出現(xiàn)了諸多問題，導致目前在很多領域出現(xiàn)了市場化的質(zhì)疑聲。我認為很多并不是市場化本身的錯誤，而是市場化不完善導致的。因此，未來改革我們依然要理性認識市場導向改革的意義。

其次是社會化改革理論。西方自20世紀90年代以來，有個重要的轉(zhuǎn)向就是認識到社會組織的作用，并開始構(gòu)建了政府與社會組織的伙伴關系，這對強調(diào)社會管理和公共服務職能的當下政府而言，如何積極推動社會組織發(fā)展，并使社會組織成為政府的伙伴，具有重要的思考價值。還有就是整體政府和協(xié)同政府理論。該理論與我們的大部制改革實踐是相一致的。整體政府與協(xié)同政府強調(diào)如何使政府成為一個整體，相互協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，面向公眾有效提供服務。當然這些理論與中國實踐不是一回事，但我們需要更多的理論整理與討論，從而為我們政府改革提供參考。

新型城鎮(zhèn)化下的政府職能轉(zhuǎn)變

□2012年12月中央經(jīng)濟工作會議將城鎮(zhèn)化置于中國現(xiàn)代化建設歷史任務的高度。有人提出，新型城鎮(zhèn)化不僅預示著我國經(jīng)濟增長的新引擎，將給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來新紅利，更是傳遞著政府治理的新理念，標志著政府改革的新起點。對此，您是如何看待的？

■馮 濤：政府改革是由責任、能力與績效等方面構(gòu)筑的系統(tǒng)工程，涉及政治、經(jīng)濟、文化、社會、環(huán)境等方方面面。在這樣的背景下，政府和市場、社會等主體都無法獨善其身、置身事外。但是，市場失靈和社會不足決定了政府必須承擔起相應的責任。比如，政府應該積極引導城鎮(zhèn)化，加強城鎮(zhèn)布局和規(guī)劃的前瞻性，為城鄉(xiāng)居民提供較好的基礎設施和公共服務，盡量避免犯罪滋生、貧困蔓延、城市擁堵等“城市病”的發(fā)生。

□要履行好政府責任，離不開政府治理能力和水平的提升。在推動城鎮(zhèn)化過程中，政府職能應該如何轉(zhuǎn)變？

■馮 濤：大政府并非是有能力的政府。尤其，隨著城鎮(zhèn)化的深入推進，我國經(jīng)濟社會發(fā)展中長期積累的結(jié)構(gòu)性、體制性和素質(zhì)性矛盾將會呈現(xiàn)多發(fā)頻發(fā)態(tài)勢。這又對加快政府職能轉(zhuǎn)變、提高政府治理能力提出更高的要求。政府首先要把該放的權(quán)力放開到位，又要把該管的事務管住管好。這也就意味著要創(chuàng)新政府與市場、社會關系，進一步激發(fā)市場主體和社會主體的創(chuàng)造活力，充分發(fā)揮企業(yè)、社會組織在現(xiàn)代治理體系中的積極作用，努力構(gòu)筑政府與市場、社會多元主體合作共治的局面。唯有如此，政府才可能更好地履行其經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務與社會管理等本質(zhì)職能，從而為經(jīng)濟社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展營造良好的環(huán)境。