人大決定權：制度設計與實際功效

□ 本刊記者

■特邀嘉賓： 鐘麗娟 山東省委黨校政法部副教授

重大事項決定權是我國憲法賦予人大及其常委會的一項法定職權，在人大及其常委會的職權體系中居于重要地位。何謂重大事項？在實踐中，重大事項決定權行使得怎么樣？前不久，山東省委黨校研究人員對此進行了一次問卷調查，相關結果令人深思。

決定權的行使不盡如人意

□在我國憲法中，人民代表大會處于國家機構的基礎和核心地位，人大的職權一般被歸為四項：立法權、監(jiān)督權、重大事項決定權和人事任免權。對于大多數(shù)沒有立法權的地方人大而言，其他三項職權的行使狀況如何？

■我們的調查顯示，在監(jiān)督權、重大事項決定權和人事任免權三項職權中，落實最好的一項，68%的人認為是監(jiān)督權，21%認為是人事任免權，只有11%認為是重大事項決定權。關于哪項職權落實最差的問題，63%選擇的是重大事項決定權?？梢姡卮笫马棝Q定權被認為是地方人大常委會行使極不理想的一項職權。

□重大事項決定權行使不理想，是決定的數(shù)量不理想，還是質量不理想？

■調查顯示，有76%表示行使過該項權力，15%表示從未行使過，9%回答不清楚；有47%表示了解一些；67%的人是出于自己意愿進行表決，18%表示是應組織要求，15%表示不清楚或沒有行使過。另外，有一半的常委會組成人員認為該項權力行使得好，41%認為一般，還有9%選擇了差。

可見，重大事項決定權無論行使的數(shù)量還是質量都不盡如人意。與人大的其他職權相比，重大事項決定權被理論界和人大實務界的很多人認為是一項“軟”權力。實踐中，將其長期虛置者有之，偶爾行使卻敷衍者有之，致使這一職權在實踐中遠遠沒有發(fā)揮應有的功效。

行使不力，既有法律問題，也有體制問題

□為何實踐中這一職權行使如此不力，是法律的問題，還是實施中出了問題。

■影響重大事項決定權行使的最大因素是什么？50%認為是重大事項決定權的設置，39%認為是黨委和人大的關系，還有7%認為是委員的專業(yè)化程度，其他因素占4%。這一結果顯示，在人大常委會組成人員看來，重大事項決定權行使不力的原因，既有法律本身的問題，也有現(xiàn)行體制的問題。

另外調查表明，36%認為目前法律法規(guī)或文件對重大事項的含義界定清晰，49%表示模糊，還有15%選擇說不清楚。也就是說，對于什么是重大事項，當?shù)啬男┦马棇儆谥卮笫马棧喈斠徊糠秩舜蟪Ｎ瘯M成人員認為現(xiàn)有的規(guī)定并不清楚。

主觀認知的偏失

□人大常委會組成人員對重大事項決定權這一權力本身又是如何認識的呢？

■重大事項決定權是能夠產生實質性后果的一項權力。實踐中，人大常委會決定失誤的負面實例時有發(fā)生，如湖南嘉禾縣人大常委會確認縣政府違法違規(guī)上項目等。就權力的性質而言，人大的權力是議決權，追求的是多數(shù)人的決定，但多數(shù)人的決定并非就必然是正確的決定，這意味著人大常委會作為集體無法被問責。這是人民賦予人大權力時不得不接受的后果，還是應該有一個承擔責任的主體？如果有，那么誰來擔責，承擔責任的方式是什么？這些都還缺乏統(tǒng)一的認識和細致完善的制度設計。

我們設計的一個問題是：“人大常委會如果出現(xiàn)決定失誤是否擔責？”調查顯示，68%認為應該擔責，23%認為無須擔責，還有9%表示不清楚。而如果沒有相應的責任追究機制，這一制度設計可以說是不完善的。

憲法為何要賦予人大此項職權？

□我們不難發(fā)現(xiàn)，目前我國地方人大常委會重大事項決定權的行使，整體狀況堪憂。

■本次調查對象，只是我國地方人大常委會的一個層面和局部，但其反映的問題卻在全國具有一定的普遍性。由于主觀認識不足，法律規(guī)定不明晰，重大事項決定權行使不充分甚至一定程度上的虛置已不是個別現(xiàn)象，必須予以高度重視。

重大事項決定權是人大及其常委會的一項法定職權，但調查顯示，六成的人大常委會組成人員對這一職權賦予人大認識不清晰。為此，必須弄清的問題是：憲法為何要賦予人大此項職權。

□任何一項制度設計的背后，都有一定的價值選擇。重大事項決定權賦予人大，其制度設計的初衷是什么？

■這體現(xiàn)了國家權力的性質和來源，即主權在民的價值理念。對此，人大及其常委會要有足夠的重視，這是行使好重大事項決定權的思想前提。在實踐中，將重大事項決定權落到實處，是人大及其常委會的法定職責。在重大事項表決前，常委會組成人員有權利更有義務對要表決的事項進行充分了解，并在表決時尊重和表達自己的真實意愿，避免走過場和敷衍了事，從而保證決策的科學與民主。

科學界定重大事項

□有人認為，重大事項決定權行使不充分的一個主要因素是“重大事項”這一概念本身的抽象和模糊。

■確實如此。我們的問卷結果也表明，49%表示目前規(guī)范性法律文件對重大事項的含義界定模糊，這說明我們應當重視重大事項的界定。

就憲法和法律而言，目前關于重大事項的界定仍然比較原則，實踐中難以把握和操作。地方各級人大常委會出臺的關于重大事項決定權的地方性法規(guī)或文件，對重大事項的界定一般采取原則規(guī)定、具體列舉和兜底條款等相結合的辦法。鑒于我國各地情況千差萬別，在不同的層級，不同的區(qū)域，不同的時間，“重大”的含義并不一樣。所以各地應在已有的重大事項決定權法律法規(guī)基礎上，探索本地區(qū)重大事項的界定，并盡可能地予以明確和規(guī)范。

合理區(qū)分人大決定權與黨委決策權

□在我國政治體制框架內，黨委有決策權，人大有決定權，相同或相近的權力賦予了不同的主體，會不會存在權力間沖突和矛盾？

■如何處理黨的權力和人大職權之間的關系，確實是需要深入探索和解決的重大問題。我們的調查也顯示，有四成的人大常委會組成人員認為，影響人大常委會重大事項決定權行使的最大因素是黨委和人大的關系。

堅持黨的領導是人大行使重大事項決定權必須堅持的原則，但黨的領導不是替代人大作決定，而是體現(xiàn)在路線方針政策的制定和國家生活中重大決策的建議上。正如黨的十八大所強調的，要支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力，支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權力機關作用，依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權。當然，落實這些制度所需要的細節(jié)還需要我們不斷地補充和完善，需要我們做出艱苦努力。