論環(huán)境行政權(quán)與公民環(huán)境權(quán)的協(xié)調(diào)

俞泉峰

摘 要：自由經(jīng)濟思潮激發(fā)人們貪婪的逐利欲，肆無忌憚地掠奪自然資源，破壞生態(tài)平衡，引發(fā)嚴重的生態(tài)危機。為維護公共利益，環(huán)境行政權(quán)從傳統(tǒng)的行政權(quán)中延伸出來，亦賦予公民以環(huán)境權(quán)，以期達到“源頭控制”，但受制于環(huán)境問題的復雜性及環(huán)境行政權(quán)本身的缺陷，二者出現(xiàn)錯位。該文順延上述思路，討論環(huán)境行政權(quán)與公民環(huán)境權(quán)的協(xié)調(diào)。

關(guān)鍵詞：環(huán)境問題；環(huán)境行政權(quán)；公民環(huán)境權(quán)；協(xié)調(diào)

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）16-0140-02

一、環(huán)境行政權(quán)的產(chǎn)生背景

工業(yè)革命后，西方世界進入了自由資本主義時期，以亞當·斯密為代表的社會精英們提倡經(jīng)濟活動的權(quán)利和自由，這成為資本主義社會之所以繁榮昌盛的最大秘密，在這種情況下，“人類以空前的規(guī)模與速度改造自然，創(chuàng)造了日益增多的物質(zhì)財富”[1]。然“有限政府”、“市場失靈”和“公地悲劇”使得自然環(huán)境在人類肆無忌憚地掠奪下遭到嚴重污染和破壞，威脅著全人類的生存和發(fā)展，環(huán)境問題逐步出現(xiàn)并日趨嚴重。20世紀30年代，資本主義世界爆發(fā)嚴重的經(jīng)濟危機，人們開始反思自由資本主義，引入凱恩斯的國家干預主義，然而，以“有限政府”為主流意識形態(tài)的西方民眾為保護自己的權(quán)利和自由，高度警覺政府的權(quán)力擴張。人們的經(jīng)濟權(quán)利和自由因獨立環(huán)境行政管理機構(gòu)的產(chǎn)生及其權(quán)力行使受到一定的限制，環(huán)境行政管理權(quán)作為一種新興的政府權(quán)力，雖然得到“公共財產(chǎn)論”和“市場失靈”等理論的論證，但對權(quán)力的限制依舊嚴格，體現(xiàn)為環(huán)境保護領(lǐng)域的“末端控制”，政府無主動干預的權(quán)力，只有當環(huán)境問題爆發(fā)后，才能動用相應(yīng)權(quán)力予以一定的補救。到20世紀70年代，環(huán)境問題已經(jīng)演變?yōu)槿蛐詥栴}，國家干預主義得以進一步發(fā)展，群體環(huán)保意識覺醒，呼吁政府更多地干預經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境問題之間的平衡，政府環(huán)境行政權(quán)日漸擴張，對于環(huán)境問題實施“源頭控制”方針。就此形成現(xiàn)代意義的環(huán)境行政權(quán)。

二、環(huán)境行政權(quán)的概述

（一）環(huán)境行政權(quán)的定義

環(huán)境行政權(quán)是指：環(huán)境行政權(quán)，也有學者將其稱為國家環(huán)境管理權(quán)[2]，是指政府的環(huán)境管理權(quán)力，是政府、環(huán)境行政機關(guān)或其他組織依照憲法和法律所享有的，以保護環(huán)境為目的從事各種與環(huán)境有關(guān)的管理和服務(wù)活動的權(quán)力。它是政府及其有權(quán)的部門或組織通過各種手段和措施對從事與環(huán)境有關(guān)的活動的主體施加影響，使其遵守環(huán)境保護的規(guī)定，從而保證公眾能夠生活在健康和安全的環(huán)境之中。

（二）環(huán)境行政存在的問題

1.環(huán)境行政管理體制紊亂、軟弱。環(huán)境問題具有復雜性和廣泛性，在處理環(huán)境問題時涉及的部門很多，如農(nóng)田、水利、森林、漁業(yè)等，當問題出現(xiàn)時，容易出現(xiàn)相互推諉、扯皮，而且由于環(huán)境問題的科技聯(lián)系性，政府往往決策于未知中，決策風險大，往往決策拖延。雖然已經(jīng)設(shè)有獨立的環(huán)境管理部門，但無獨立的職權(quán)，往往受制于地方政府，所以“權(quán)力小、手段軟”。

2.地方保護主義。環(huán)境問題具有跨區(qū)域性，地方政府為了地方經(jīng)濟的發(fā)展，往往采取睜只眼，閉只眼的態(tài)度，把問題推給相鄰政府，致使中央相應(yīng)決策在各區(qū)域的執(zhí)行力度不同。

3.忽視其他社會力量的作用。雖然法律與政府積極鼓勵民間力量或非政府組織投入環(huán)保事業(yè)中，但政府并沒有調(diào)整相應(yīng)行政職能，以方便或配合民間力量的介入。

三、公民環(huán)境權(quán)與環(huán)境行政權(quán)的錯位

從法理的角度來說，環(huán)境行政權(quán)與公民環(huán)境權(quán)之間既互相關(guān)聯(lián)，又互為對立。在兩者的淵源即誰派生誰的問題上，環(huán)境行政權(quán)是公民環(huán)境權(quán)的衍生形態(tài)，公民環(huán)境權(quán)是環(huán)境行政權(quán)的基礎(chǔ)和來源，環(huán)境行政權(quán)的行使必須以實現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)為首要目的。

（一）公民環(huán)境權(quán)與環(huán)境行政的關(guān)系

全球環(huán)境問題日益惡化衍生出了公民環(huán)境權(quán)與環(huán)境行政權(quán)。為更好地實現(xiàn)公民權(quán)利和民主理念，制約和彌補環(huán)境行政權(quán)的不足之處，各國法制引入并設(shè)計了公民環(huán)境權(quán)。

首先，對公民的環(huán)境權(quán)主體資格予以確認，促使環(huán)境立法與行政在一定程度上實現(xiàn)民主化，在環(huán)境領(lǐng)域中更好地體現(xiàn)“人民主權(quán)”這一概念。從而使公民更加積極地參與立法討論，并主動質(zhì)疑或反思行政行為及規(guī)章的科學性、有效性。這樣做有利于促使立法機關(guān)構(gòu)建謹慎行事，講求科學的立法精神，也有利于督促和制約行政機關(guān)履行職責。

其次，環(huán)境權(quán)的確立是公民尋求公力救濟，避免遭受因環(huán)境破壞而產(chǎn)生嚴重致害的依據(jù)，強化了公民對于遭受環(huán)境致害時請求司法、行政機關(guān)解決的權(quán)利的正當性、合法性。進而形成通過群眾性監(jiān)督，督促污染源企業(yè)重視環(huán)境保護有效渠道。

再次，公民及其組織享有環(huán)境權(quán)中的管理督促權(quán)、求償權(quán)等，使其拓寬了對污染企業(yè)環(huán)境狀況以及有關(guān)機關(guān)、單位解決環(huán)境問題的措施進行監(jiān)督的合法手段，使行政法律法規(guī)、環(huán)境保護標準落到實處。

（二）公民環(huán)境權(quán)與環(huán)境行政權(quán)的錯位

受法律規(guī)范不明確、公民權(quán)利意識淡薄和權(quán)利（力）地位屬性懸殊等多方面因素的影響，公民環(huán)境權(quán)與環(huán)境行政權(quán)針對環(huán)境問題時往往相互對立，表現(xiàn)為兩者之間的錯位，即雙方的指導功能在實踐中彼此發(fā)揮，甚至處于相互替代的狀態(tài)。具體體現(xiàn)為以下兩方面：1）環(huán)境行政權(quán)權(quán)利化。即環(huán)境行政權(quán)權(quán)力掌有者混淆了公共權(quán)力和個人權(quán)利，把公共權(quán)利私利化，表現(xiàn)為：一是環(huán)境行政權(quán)的放棄。把環(huán)境行政權(quán)的權(quán)力屬性誤解為權(quán)利，認為其具有可選擇性的特征。如對公民發(fā)現(xiàn)舉報的環(huán)境污染狀況不進行調(diào)查或消極調(diào)查，不采取有效措施排除有可能或已經(jīng)造成重大危害的環(huán)境污染事故等；二是環(huán)境行政機關(guān)超越權(quán)限侵占公民環(huán)境權(quán)的權(quán)能。按權(quán)力法定的原則和行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，環(huán)境行政權(quán)行使范圍應(yīng)由法律明確規(guī)定，若超出這個范圍應(yīng)視無效或違法，但現(xiàn)實中卻不盡然。如當公民因企業(yè)的排污行為在人身或財產(chǎn)方面遭受損害時，本可以通過與企業(yè)協(xié)商解決或向法院提起訴訟達成損害賠償協(xié)議，但環(huán)境行政機關(guān)往往以節(jié)約環(huán)境成本或提高辦事效率為由直接和企業(yè)協(xié)商解決而排斥受害人參與。2）公民環(huán)境權(quán)權(quán)力化。權(quán)利主體通過利益上的誘惑、拉攏、腐蝕等方式與環(huán)境執(zhí)法人員進行交易，促成環(huán)境行政權(quán)的尋租行為，從而使公民的環(huán)境權(quán)權(quán)力化，擁有行使部分環(huán)境行政權(quán)的內(nèi)容。如環(huán)境保護機關(guān)在獲取不法利益后，允許排污主體對因其排污行為而引起的環(huán)境糾紛行使處理權(quán)等。

四、環(huán)境行政權(quán)與公民環(huán)境權(quán)的協(xié)調(diào)

為更好地應(yīng)對環(huán)境問題的社會化和全球化，實現(xiàn)共同保護環(huán)境免受污染和破壞的目的，各個國家通過立法配置了環(huán)境行政權(quán)和公民的環(huán)境權(quán)，也確立了對公共環(huán)境的法律管制模式。要實現(xiàn)上述宗旨，達成二者的有機協(xié)同才是問題的關(guān)鍵，因為環(huán)境行政權(quán)與公民環(huán)境權(quán)的錯位會使環(huán)境法律的指令失靈，進而導致環(huán)境法目的的落空。我們必須尋找對兩者錯位予以消解的有效途徑，方法如下：

第一，通過立法，實現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)從應(yīng)然權(quán)利向?qū)嵢粰?quán)利的轉(zhuǎn)化。通過增加憲法條款，賦予公民的環(huán)境權(quán)憲法地位，使公民環(huán)境權(quán)獲得根本大法的最大保障。同時要求立法機關(guān)根據(jù)母法要求在民法和環(huán)境法等基本法中完善公民環(huán)境權(quán)的各種權(quán)能。

第二，在法理上明確劃分環(huán)境行政權(quán)與公民環(huán)境權(quán)的關(guān)系。只有在理論上界定清楚和理順兩者之間的關(guān)系，才能讓大眾普遍理解并形成觀念和行為，在日常實踐中更有效地配置環(huán)境權(quán)力和權(quán)利，避免兩者錯位，實現(xiàn)環(huán)境保護與個人權(quán)利的協(xié)調(diào)發(fā)展。

第三，環(huán)境行政訴訟制度的完善。按《中華人民共和國環(huán)境保護法》第40條規(guī)定，只有當事人對行政處罰不服時才可向法院起訴，其訴訟范圍過于狹窄，無法有效地保護公民環(huán)境權(quán)，對環(huán)境行政權(quán)也無法起到有效地監(jiān)督和制約作用。因此本文建議在法律規(guī)范中擴大環(huán)境行政訴訟的可訴范圍，例如，規(guī)定公民在認為環(huán)保監(jiān)管機關(guān)未依法履行其職責，或者環(huán)保監(jiān)管部門審批建設(shè)項目程序不當時，可依法向法院提起訴訟，維護公民環(huán)境權(quán)。此外，還可設(shè)立代表人訴訟制度，即通過部分當事人的訴訟行為保護全體當事人的利益，包括起訴時未能確定的共同利害關(guān)系人的合法權(quán)益。這樣既可以保護公民環(huán)境權(quán)不受非法侵犯，又可以促使政府依法行使環(huán)境行政權(quán)，從而有效地防止生態(tài)破壞和環(huán)境污染。

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