法制辦：“老”機(jī)構(gòu)的“新”職能

■本刊記者 夏自釗

如果說(shuō)違法行政是“火星”，法制辦就是一個(gè)防患于未然的角色，而不是等火勢(shì)大了去做消防隊(duì)員。

“法制辦就像耳朵一樣，在有些重視法治的地方，耳朵發(fā)揮了很大的作用，很敏銳，在有些地方就變成聾子的耳朵了?！币晃换鶎臃ㄖ乒ぷ魅藛T對(duì)記者打了一個(gè)形象的比喻。

對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)，法制辦是一個(gè)陌生和“低調(diào)”的部門，或許那些有過(guò)行政復(fù)議和行政訴訟經(jīng)歷的人，才清楚這個(gè)機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)。

然而，在政府的行政架構(gòu)中，法制辦的職能定位非常關(guān)鍵。“加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法制度建設(shè)，重要行政管理法律法規(guī)由政府法制機(jī)構(gòu)組織起草”，這是十八屆四中全會(huì)《決定》中關(guān)于政府立法極有分量的一句話，其潛臺(tái)詞是，在政府立法中，法制辦在一些重要立法領(lǐng)域?qū)⒋娌块T發(fā)揮主導(dǎo)作用。法治政府建設(shè)進(jìn)程中的里程碑式文件——10年前國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》確立的八個(gè)方面35項(xiàng)工作中，由各級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)承擔(dān)的工作任務(wù)，竟涉及七個(gè)方面22項(xiàng)。

為何法制辦會(huì)被賦予如此多的職責(zé)？卻又為何長(zhǎng)期以來(lái)給人一種陌生和低調(diào)的印象？

一個(gè)機(jī)構(gòu)的來(lái)龍去脈

“法制辦和很多部門不同，在職能定位上，沒(méi)有什么自身的所謂部門利益，其基本職能就是為政府及其各個(gè)部門服務(wù)，很有限的與自身職能有關(guān)的立法行為，目的也是代表政府更加有效地行使某些重要職能，所以能夠站在更加公平公正客觀的角度。”長(zhǎng)期從事政府法制工作的安徽省政府法制辦依法行政指導(dǎo)處處長(zhǎng)焦鳳君深有感觸地說(shuō)。

話說(shuō)從頭，作為一個(gè)機(jī)構(gòu)，法制辦經(jīng)歷了怎樣的變遷？改革開放以來(lái)，國(guó)務(wù)院先后成立了國(guó)務(wù)院辦公廳法制局和國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)法規(guī)研究中心，1986年兩個(gè)機(jī)構(gòu)合并重新成立國(guó)務(wù)院法制局，作為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)；1998年3月，設(shè)置國(guó)務(wù)院法制辦公室，作為國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)。

在地方政府層面，上世紀(jì)80年代以來(lái)，省級(jí)政府紛紛參照國(guó)務(wù)院體制成立了經(jīng)濟(jì)法規(guī)研究中心以及政府辦公廳法規(guī)處，并陸續(xù)合并重組為政府法制局或政府法制辦公室。1990年，《行政訴訟法》頒布，各地法制機(jī)構(gòu)進(jìn)一步健全或提高了原有機(jī)構(gòu)的規(guī)格。同年發(fā)布的《行政復(fù)議條例》明確法制辦為專門的復(fù)議機(jī)構(gòu)，在組織上為政府法制工作的順利開展提供了保證，各地市、縣政府法制機(jī)構(gòu)也隨之全面成立。

“地方政府和部門普遍擔(dān)心民告官影響其權(quán)威和聲譽(yù)，因而對(duì)待行政訴訟是不敢輕慢的，希望從比較專業(yè)的法制辦獲得人員和法律技術(shù)上的支持。行政復(fù)議其實(shí)也存在著類似原理，而且在行政復(fù)議中政府還需要營(yíng)造‘不官官相衛(wèi)’、‘不護(hù)短’的公正氛圍，法制辦比較獨(dú)立，也沒(méi)有什么部門利益，比較適宜充當(dāng)這一角色。”有學(xué)者分析認(rèn)為，行政案件的處理為法制辦提供了組織和人員上的持續(xù)性保障。

法制辦在身份上也經(jīng)歷了一個(gè)變遷過(guò)程，起初定位為國(guó)務(wù)院以及各級(jí)政府的辦事機(jī)構(gòu)，即它屬于政府的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，附設(shè)于政府之中，協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)處理行政事務(wù)，不能對(duì)外發(fā)布命令和指示，不能對(duì)公民和社會(huì)組織進(jìn)行公共行政管理。

但隨著形勢(shì)的發(fā)展，法制辦除了發(fā)揮既有的參謀、助手和顧問(wèn)作用外，它所從事的制定、組織實(shí)施立法計(jì)劃，具體協(xié)調(diào)指導(dǎo)依法行政工作，監(jiān)督檢查法律法規(guī)執(zhí)行情況，負(fù)責(zé)行政復(fù)議、行政應(yīng)訴等多方面的任務(wù)和職責(zé)，已經(jīng)涉及到諸多方面的行政管理職能和行政權(quán)限，而且法制辦在行使這些職能時(shí)處于獨(dú)立地位而非依附于某個(gè)行政機(jī)關(guān)之下。因而，市級(jí)以上政府法制辦的定位大部分定性為政府的直屬機(jī)構(gòu)，這也宣告了各級(jí)法制辦是地方政府法制方面的工作主體，是一個(gè)相對(duì)綜合性職能部門。

回顧這一段變遷史，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府治理模式的轉(zhuǎn)變，是法制辦從虛到實(shí)的根本前提。市場(chǎng)天然的需要依法行政的政府，而法制辦則是行政體系內(nèi)部的“護(hù)法”力量。

“利益過(guò)濾者”

如果用一句話來(lái)概括法制辦的職責(zé)，法制辦就是為各級(jí)政府的政策輸出“把守”法律屬性的出口。從地方各級(jí)政府的法制辦身上可以衡量出各級(jí)政府的法治水平，從他們的工作產(chǎn)品中，可以評(píng)判各級(jí)政府在依法行政上達(dá)到一個(gè)什么樣的水平。

“如果說(shuō)違法行政是‘火星’，法制辦就是一個(gè)防患于未然的角色，而不是等火勢(shì)大了去做消防隊(duì)員。法制辦還要變成一個(gè)法制宣傳員，進(jìn)而成為一個(gè)法治觀念的培育者，做一個(gè)駕駛員的教練，而不是自己去駕車?！卑不沾髮W(xué)法學(xué)院教授陳宏光這樣看待法制辦的角色。

盡量從行政體系內(nèi)祛除部門利益，是法制辦的另一項(xiàng)核心職責(zé)?！耙恍┎块T想通過(guò)立法解決機(jī)構(gòu)、編制、財(cái)政經(jīng)費(fèi)等問(wèn)題，而要求獲得更多編制、財(cái)政、行政許可往往是審查中排雷的重點(diǎn)?！币晃环ㄖ妻k工作人員告訴記者。

當(dāng)前絕大多數(shù)法規(guī)規(guī)章是由政府各部門起草的，其局限之處在于起草部門容易站在本部門立場(chǎng)來(lái)考慮問(wèn)題，會(huì)過(guò)多的關(guān)注行政管理的便利和效率，容易將行政思維帶進(jìn)法律規(guī)范條款，甚至以行政慣例、特殊做法來(lái)搞例外，造成部門利益法制化傾向。

除了由立法機(jī)關(guān)對(duì)草案進(jìn)行審議修改外，還需要在行政體系內(nèi)部通過(guò)一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的、中立的機(jī)制來(lái)緩沖和淡化這些傾向?！胺ㄖ妻k和具體制定游戲規(guī)則的各個(gè)政府部門之間沒(méi)有利益相關(guān)性，在考慮問(wèn)題時(shí)有較為獨(dú)立的立場(chǎng)，而且在長(zhǎng)期的立法服務(wù)過(guò)程中塑造了自身的部門風(fēng)格和政策邏輯，在政府體制內(nèi)最適合承擔(dān)這一把關(guān)職能的?！标惡旯飧嬖V《決策》。

法制辦獲得對(duì)政府規(guī)范性文件的事前審查權(quán)，并不意味著職權(quán)擴(kuò)張和地位上升，其價(jià)值在于推動(dòng)公共政策法治化和降低政策風(fēng)險(xiǎn)。

“規(guī)范性文件一方面發(fā)揮著彌補(bǔ)法律法規(guī)過(guò)于原則、抽象的作用，另一方面也發(fā)揮著行政試驗(yàn)和創(chuàng)新的功能，如果出了問(wèn)題，對(duì)社會(huì)的沖擊和影響是極為巨大的，所激化的矛盾也遠(yuǎn)比單個(gè)具體行政行為不當(dāng)要強(qiáng)烈得多，對(duì)政府形象和權(quán)威的損害是極為巨大的，這就是政策風(fēng)險(xiǎn)?！庇袑W(xué)者分析認(rèn)為，法制辦的工作使規(guī)范性文件不至于成為斷線的風(fēng)箏，脫離法律的控制。

從法制辦的角度看，開展對(duì)規(guī)范性文件的審查，雖然不足以制約行政權(quán)力的擴(kuò)張和自利，卻是一種主動(dòng)糾錯(cuò)，是對(duì)公權(quán)力的產(chǎn)物進(jìn)行額外的過(guò)濾和檢視。

一顆活棋子

在地方政府法治活動(dòng)的大棋盤中，法制辦是一顆活棋子，它游走于很多層面和環(huán)節(jié)，在多方面都可以有所作為。在建設(shè)法治政府的大趨勢(shì)下，各級(jí)法制辦的作用非常值得期待。

和所有的政府事務(wù)一樣，推進(jìn)依法行政同樣要有組織、有抓手、有標(biāo)準(zhǔn)、有落實(shí)。合肥市政府法制辦副主任吳昌文告訴《決策》：“建設(shè)法治政府需要一個(gè)專業(yè)的、專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃，否則依法行政將停留在書面上、口號(hào)中，而這個(gè)機(jī)構(gòu)非政府法制機(jī)構(gòu)莫屬?！?/p>

另一方面，多年來(lái)，依法行政工作一直停留在“推”的過(guò)程，監(jiān)督的措施和手段不多，“有必要加強(qiáng)政府法制機(jī)構(gòu)對(duì)依法行政的監(jiān)督指導(dǎo)，賦予其剛性監(jiān)督力。同時(shí)發(fā)揮考評(píng)引領(lǐng)作用，大幅度提高依法行政在政府目標(biāo)考核中的比重，大幅度提高依法行政能力在考核干部政績(jī)中的權(quán)重。”吳昌文分析說(shuō)。

在十八屆四中全會(huì)《決定》中，還提出了政府法制機(jī)構(gòu)的一個(gè)重大轉(zhuǎn)變，即政府法律顧問(wèn)是以政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體，吸收專家和律師參加。省、市、縣三級(jí)法制辦工作人員普遍認(rèn)為：“這個(gè)轉(zhuǎn)變，為法制辦進(jìn)一步發(fā)揮作用奠定了制度基礎(chǔ)?！?/p>

同時(shí)，法制辦還要做社會(huì)公眾的法律顧問(wèn)。四中全會(huì)決定強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)立法的解釋工作，“徒法不足以自行”，法律法規(guī)必須為大多數(shù)公眾所了解，才能被“激活”。為什么會(huì)立這樣的法？為什么要出臺(tái)這樣的法規(guī)？對(duì)哪些人群有影響？法制辦下一步要做的一項(xiàng)工作就是回答這些問(wèn)題。

“經(jīng)常還會(huì)遇到這種情況，同樣的條文，不同的人有不同的解釋，不同的律師有不同的理解和想法，要讓當(dāng)事人和執(zhí)法人員都能搞清楚，有一個(gè)統(tǒng)一的理解和認(rèn)識(shí)，權(quán)威的解釋很重要，所以下一步還要加強(qiáng)‘釋法’工作?！苯锅P君從另一個(gè)角度詮釋了釋法的必要性。

此外，有學(xué)者分析認(rèn)為，現(xiàn)在各級(jí)地方政府推行的行政管理體制和社會(huì)管理方式創(chuàng)新、執(zhí)法體制調(diào)整，涉及到多重法治話題，法制辦不能作為旁觀者，而應(yīng)主動(dòng)介入?？梢灶A(yù)見，隨著依法治國(guó)的推進(jìn)，法制辦這顆“活棋子”將越來(lái)越活躍。

法治政府的根基在縣域，據(jù)本刊記者調(diào)查，目前縣級(jí)政府的法制機(jī)構(gòu)極為薄弱，越是需要法治的基層，法制機(jī)構(gòu)力量越薄弱。這種現(xiàn)狀急需扭轉(zhuǎn)，否則地方法治政府建設(shè)將會(huì)根基不牢。

沙基何能建高樓？

縣級(jí)法制辦首當(dāng)其沖的一個(gè)問(wèn)題，是機(jī)構(gòu)設(shè)置偏低和人員編制嚴(yán)重不足。

據(jù)本刊記者調(diào)查，合肥、馬鞍山和亳州三市下轄十多個(gè)縣的法制辦均掛在政府辦，除長(zhǎng)豐縣外，都沒(méi)有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，而自身卻成為了政府辦的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，比其他政府部門低半級(jí)，甚至還有個(gè)別低一級(jí)，致使法制機(jī)構(gòu)在履行職責(zé)時(shí)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織推動(dòng)能力明顯不足，普遍存在“小馬拉大車”現(xiàn)象。

人員編制嚴(yán)重不足到何種程度？仍以合肥、馬鞍山、亳州三市下轄縣為例，法制辦平均只有3人，專職人員平均不到1名，有的要給領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)秘書，有的要在辦公室兼職。據(jù)了解，還有不少縣法制辦只有2人，1人還要服務(wù)縣長(zhǎng)，有些縣3個(gè)人全是兼職。

“事情太多了，法制辦因?yàn)楹驼k合署辦公，機(jī)構(gòu)不獨(dú)立、編制不獨(dú)立、經(jīng)費(fèi)保障也不獨(dú)立，你問(wèn)我法制辦有幾個(gè)編制，我們是混編，沒(méi)有單獨(dú)編。”張文軍告訴《決策》。

本刊調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這在縣級(jí)法制辦是普遍情況，皖北某縣法制辦只有主任1人，按照規(guī)定，該縣不具備開展行政復(fù)議的條件，如果開展了，就是違法辦案。因?yàn)榘凑铡缎姓?fù)議條例》，行政復(fù)議案件應(yīng)有2人以上辦理。

人員素質(zhì)偏低和積極性不高是基層法制辦的又一個(gè)短腿。合肥市法制辦不久前對(duì)縣區(qū)法制機(jī)構(gòu)做了一個(gè)調(diào)查，法制辦人員中多數(shù)從其他行政崗位轉(zhuǎn)崗而來(lái)，缺少法律專業(yè)背景，難以應(yīng)對(duì)日常工作。另外，一些默默無(wú)聞、兢兢業(yè)業(yè)的法制工作人員長(zhǎng)期得不到提拔重用，致使工作人員積極性不高，工作效率和質(zhì)量較低。個(gè)別縣區(qū)忽視法制工作人員職業(yè)特點(diǎn)，對(duì)法制工作人員準(zhǔn)入要求不嚴(yán)，有無(wú)專業(yè)素養(yǎng)人員均可進(jìn)入，有的甚至作為臨時(shí)性、過(guò)渡性安排，再加上缺少業(yè)務(wù)培訓(xùn)，人員業(yè)務(wù)水平良莠不齊，法制工作難以創(chuàng)新突破。

“有些領(lǐng)導(dǎo)把法制機(jī)構(gòu)當(dāng)作‘新華字典’和工具書，普遍存在‘說(shuō)起來(lái)重要、忙起來(lái)次要、工作起來(lái)不要’的現(xiàn)象。這些領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心法制工作人員只會(huì)按法律條文辦事，缺乏靈活性，不愿讓法制工作人員參與重大決策?！眳遣母嬖V《決策》。

面對(duì)多重困難，基層法制辦還承擔(dān)著很多額外的工作，已經(jīng)不堪重負(fù)。據(jù)安徽省法制辦對(duì)基層法制機(jī)構(gòu)的一份調(diào)查，法制辦承擔(dān)著大量繁重的任務(wù)，從事文件制定、行政復(fù)議和執(zhí)法監(jiān)督等各方面工作的人員都是滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，還要完成領(lǐng)導(dǎo)交辦的職責(zé)之外的大量工作。政府一些難以處理的工作也是交由法制部門解決，如征遷、招商引資、突發(fā)事件、信訪處理等，法制辦人員成了“救火隊(duì)員”，但法制機(jī)構(gòu)自身建設(shè)問(wèn)題卻長(zhǎng)期得不到解決。

記者從有關(guān)方面了解到，針對(duì)這種情況，安徽省政府將出臺(tái)新的文件，建議縣區(qū)法制辦不少于5人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要保證專職法制專員。更大的推動(dòng)在頂層設(shè)計(jì)，十八屆四中全會(huì)提出，探索賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，安徽省將以這個(gè)為契機(jī)，推動(dòng)基層法制辦建設(shè)。

焦鳳君告訴《決策》：“設(shè)區(qū)的市逐步被授予立法權(quán)，但如果政府法制機(jī)構(gòu)跟不上，怎么保證立法質(zhì)量？如果某市申請(qǐng)要立法權(quán)，前提可能會(huì)是機(jī)構(gòu)和編制都要達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)。不是說(shuō)要以此擴(kuò)大隊(duì)伍，增加人員，而是你達(dá)不到一定標(biāo)準(zhǔn)，工作無(wú)法開展，立法不是兒戲，影響面大而深遠(yuǎn)，必須保證質(zhì)量，沒(méi)有高質(zhì)量和一定數(shù)量的人員作保證，‘良法’是立不出來(lái)的?！?/p>

由此可見，在自上而下的推動(dòng)和法制辦自身主動(dòng)作為的合力下，基層法制辦薄弱的現(xiàn)狀，將得到一定程度的改善。