我國(guó)財(cái)政赤字問題分析

□文/陸麗俐

（中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)2009級(jí) 北京）

一、財(cái)政赤字的定義

財(cái)政赤字是財(cái)政支出大于財(cái)政收入而形成的差額，因?yàn)樵跁?huì)計(jì)核算的時(shí)候用紅字來標(biāo)記，所以稱為財(cái)政赤字。它是宏觀經(jīng)濟(jì)中的一個(gè)重要指標(biāo)，反映著一個(gè)國(guó)家政府的收支平衡情況。財(cái)政赤字是財(cái)政收支未能實(shí)現(xiàn)平衡的一種表現(xiàn)，就現(xiàn)在來說，財(cái)政赤字已經(jīng)是一種世界性的現(xiàn)象，全球沒有幾個(gè)國(guó)家不是財(cái)政赤字的。赤字財(cái)政即預(yù)算赤字，顧名思義，指某一個(gè)國(guó)家的政府在每個(gè)財(cái)政年度開始之初，在編制預(yù)算時(shí)就是收入小于支出，在收支安排上就有赤字。若在最后決算中，收入大于支出，則成為財(cái)政盈余。

從口徑上來說，由于中央財(cái)政和地方財(cái)政是相對(duì)獨(dú)立的，因而存在兩種不同口徑的赤字：一種是指中央財(cái)政收入和支出的差額，就是收支差額；另外一種是將中央財(cái)政赤字扣除地方結(jié)余，這也是我們通常所說的財(cái)政赤字。根據(jù)我國(guó)的預(yù)算法，地方財(cái)政預(yù)算和決算要保持盈余，因而第一種口徑產(chǎn)生的赤字大于第二種口徑產(chǎn)生的赤字。

從產(chǎn)生赤字的經(jīng)濟(jì)背景和原因來說，財(cái)政赤字又分為結(jié)構(gòu)性赤字和周期性赤字。結(jié)構(gòu)性赤字是指發(fā)生在充分就業(yè)水平條件下的赤字，是由政府財(cái)政政策的變量決定的，體現(xiàn)財(cái)政政策對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響。周期性赤字是由于經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)而引起的，隨經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)而增減。結(jié)構(gòu)性赤字是擴(kuò)張性財(cái)政政策的結(jié)果，而周期性赤字是經(jīng)濟(jì)衰退的結(jié)果和表現(xiàn)。區(qū)分結(jié)構(gòu)性赤字和周期性赤字，對(duì)于判斷產(chǎn)生赤字的主要原因和對(duì)政府的財(cái)政決策具有重要的指導(dǎo)意義。

二、我國(guó)財(cái)政赤字產(chǎn)生的原因

自建國(guó)以來，我國(guó)一直堅(jiān)持“收支平衡、略有結(jié)余”的方針，按當(dāng)時(shí)的統(tǒng)計(jì)口徑，從1950年到1978年，我國(guó)有10年發(fā)生過財(cái)政赤字；而從1979年至2011年32年間，除了1985年外，按照現(xiàn)行口徑計(jì)算，每年都有財(cái)政赤字，甚者在2010年，中國(guó)更擴(kuò)增財(cái)政赤字至10，500億元，創(chuàng)造了建國(guó)以來之最。對(duì)于我國(guó)來說，財(cái)政赤字產(chǎn)生的原因主要有如下兩個(gè)方面：

（一）財(cái)政收支是否平衡與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制密切相關(guān)。我國(guó)由于以前經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)過這么多年的努力，經(jīng)濟(jì)才發(fā)生了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，“改革”做出了突出貢獻(xiàn)。眾所周知，政府要實(shí)施各項(xiàng)改革措施都需要大量的人力、物力，所產(chǎn)生的額外開支對(duì)財(cái)政的壓力非常大；同時(shí)，從收入上，為了追求經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，保證民眾征收，財(cái)政收入沒有大幅增加，在這種情況下，赤字是難免的。

（二）人口數(shù)量和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等因素也是我國(guó)產(chǎn)生財(cái)政赤字的重要原因。我國(guó)擁有超過13億人口，并且從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)來講，農(nóng)業(yè)比重大，而且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平比較落后，國(guó)家財(cái)政要滿足占全球1/5人口的生存、政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行、基礎(chǔ)建設(shè)的進(jìn)行、社會(huì)安定團(tuán)結(jié)的維系和科教興國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施等一系列需求，財(cái)政支出屬于剛性增長(zhǎng)，調(diào)節(jié)的彈性和空間非常小，這也是導(dǎo)致我國(guó)財(cái)政赤字出現(xiàn)的重要原因。

另一方面我們也要認(rèn)識(shí)到，盡管我國(guó)的財(cái)政赤字和發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政赤字都是支大于收，但性質(zhì)上還是完全不一樣的。對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家來說，經(jīng)濟(jì)體制和結(jié)構(gòu)已經(jīng)相對(duì)穩(wěn)定，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)比較充分，市場(chǎng)成為指揮經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的無形的手。這與我國(guó)財(cái)政赤字產(chǎn)生的主要原因截然不同，我國(guó)的財(cái)政赤字在很大程度上是由于經(jīng)濟(jì)改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的代價(jià)，并且隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定快速增長(zhǎng)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，這種改革和發(fā)展性質(zhì)的財(cái)政赤字也將隨之逐步縮小甚至消失。

三、我國(guó)財(cái)政赤字狀況及經(jīng)濟(jì)影響分析

近幾年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持穩(wěn)定快速發(fā)展，GDP連續(xù)多年保持8%以上的增長(zhǎng)，我國(guó)政府也針對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)安排了不同的財(cái)政赤字規(guī)模，采取不同的財(cái)政政策和貨幣政策。（表1）國(guó)家在安排財(cái)政支出時(shí)，是根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和以往財(cái)政支出情況。一般來說，財(cái)政政策和貨幣政策均可分為緊縮性和擴(kuò)張性兩種，從緊的財(cái)政政策，旨在遏制物價(jià)快速上漲；寬松的貨幣政策則是為了刺激經(jīng)濟(jì)，拉動(dòng)消費(fèi)。根據(jù)表1，2007年之前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)持續(xù)四年GDP增速達(dá)到或超過10%，經(jīng)濟(jì)發(fā)展平穩(wěn)，物價(jià)比較穩(wěn)定，所以國(guó)家采取了穩(wěn)健的貨幣政策和穩(wěn)健的財(cái)政政策。但在2007年，我國(guó)物價(jià)漲幅明顯比以前提高，股票泡沫逐步出現(xiàn)，同時(shí)國(guó)際上次債危機(jī)爆發(fā)，經(jīng)濟(jì)又存在一定的下行壓力，所以國(guó)家在2008年度財(cái)政政策上，采取了從緊的貨幣政策和穩(wěn)健的財(cái)政政策。到2008年底，由于受到國(guó)際經(jīng)濟(jì)危機(jī)蔓延傳導(dǎo)影響，導(dǎo)致我國(guó)經(jīng)濟(jì)受到了重創(chuàng)，面對(duì)復(fù)雜的國(guó)際和國(guó)內(nèi)形勢(shì)，政府大幅加大了財(cái)政赤字規(guī)模，緊急出臺(tái)4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，借此來擴(kuò)大內(nèi)需和刺激經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，所以2009年采取了積極財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策。2010年全球經(jīng)濟(jì)在持續(xù)復(fù)蘇中，但基礎(chǔ)還不穩(wěn)固，國(guó)際環(huán)境也比較復(fù)雜，部分歐洲國(guó)家還在被財(cái)政危機(jī)圍困，基于此，我國(guó)政府繼續(xù)加大中央財(cái)政赤字規(guī)模，財(cái)政赤字預(yù)算達(dá)到歷史上最頂點(diǎn)的 10，500億元，同時(shí)代發(fā)2，000億元的地方債務(wù)，財(cái)政赤字率也達(dá)到最高峰值2.8%，延續(xù)實(shí)行積極財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，這讓我國(guó)成功擺脫了國(guó)際金融危機(jī)的負(fù)面沖擊。2011年受到前兩年適度寬松的貨幣政策和4萬億刺激計(jì)劃影響，我國(guó)物價(jià)快速上漲，通貨膨脹已經(jīng)開始顯現(xiàn)，為控制通貨膨脹，國(guó)家縮減了赤字規(guī)模，將財(cái)政赤字率控制在了2%左右；另一方面又考慮到國(guó)際經(jīng)濟(jì)還沒有完全復(fù)蘇，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)也還不穩(wěn)固，政府繼續(xù)采取積極財(cái)政政策，但出乎意料的是，國(guó)內(nèi)物價(jià)持續(xù)上漲，因此央行連續(xù)五次提高利率水平，并第11次上調(diào)存款準(zhǔn)備金率，貨幣政策也逐步偏緊，轉(zhuǎn)變?yōu)榉€(wěn)健貨幣政策。

表1 （單位：億元）

由此可以看到，采用何種財(cái)政政策和貨幣政策，是采取擴(kuò)張性還是采取緊縮性政策，需要安排多大規(guī)模的財(cái)政赤字需要具體情況具體分析。在經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)時(shí)，安排適當(dāng)規(guī)模的財(cái)政赤字規(guī)模，采用穩(wěn)健的財(cái)政政策；在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)，可以通過安排大規(guī)模的財(cái)政赤字，采用積極的貨幣政策來促進(jìn)產(chǎn)出。財(cái)政赤字是一把雙刃劍，對(duì)經(jīng)濟(jì)有著重要的影響，財(cái)政赤字能引起通貨膨脹，甚至國(guó)家破產(chǎn)，但是通過財(cái)政赤字可以將經(jīng)濟(jì)中未利用或者未完全利用的資源充分利用起來，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，很多國(guó)家都會(huì)有意識(shí)地利用財(cái)政赤字來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過財(cái)政赤字?jǐn)U大政府支出，實(shí)行擴(kuò)張性財(cái)政政策，刺激社會(huì)有效需求的增長(zhǎng)，我國(guó)也不例外。

四、對(duì)我國(guó)財(cái)政赤字的對(duì)策建議

（一）理性控制財(cái)政赤字規(guī)模。我國(guó)近五年來的財(cái)政赤字占GDP比率一度接近3%的警戒線，但還是未超過國(guó)際公認(rèn)的紅線3%。而且我國(guó)盡管赤字規(guī)模較大，但由于經(jīng)濟(jì)總量大，并且財(cái)稅收入比較大且平穩(wěn)，因而財(cái)政赤字一直處于可控范圍內(nèi)，不會(huì)引起大的經(jīng)濟(jì)問題。但另一方面，我國(guó)財(cái)政赤字占GDP比率雖然還在安全邊際線之內(nèi)，考慮到我國(guó)還是發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，面臨的情況也比較復(fù)雜，所以更加要防范和化解財(cái)政赤字風(fēng)險(xiǎn)，控制規(guī)模，加強(qiáng)管理。我國(guó)大規(guī)模財(cái)政赤字，很大程度上屬于經(jīng)濟(jì)改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的代價(jià)，但也因?yàn)閷?shí)行分稅制，中央和地方財(cái)政稅收分開，很有可能存在地方隱形財(cái)政赤字和大量平臺(tái)債，存在比較高的風(fēng)險(xiǎn)，因此對(duì)于財(cái)政赤字規(guī)模要慎重，不能單一看到中央財(cái)政赤字占GDP的比重，要綜合考慮控制財(cái)政赤字規(guī)模和財(cái)政赤字占GDP比重兩方面因素。

（二）適當(dāng)降低稅率，而不是一味增收。一直以來，我國(guó)盡管持續(xù)出現(xiàn)財(cái)政赤字，但是中央財(cái)政收入也在多數(shù)時(shí)間是增收的，根據(jù)2009年中央財(cái)政決算報(bào)告，2009年中央財(cái)政收入35，915.71億元，比2008年增加3，235.15億元，增長(zhǎng)9.9%，完成預(yù)算的100.2%。可以看出，即使在經(jīng)濟(jì)極為艱難的時(shí)期，中央財(cái)政收入也保持超收，對(duì)企業(yè)和勞動(dòng)者稅務(wù)造成的壓力非常巨大，引起了企業(yè)和勞動(dòng)者的不滿，長(zhǎng)遠(yuǎn)來看也不利于企業(yè)的創(chuàng)新和諧發(fā)展。因此，我們應(yīng)該適當(dāng)降低稅率來讓企業(yè)和民眾得到真正的實(shí)惠，特別是注意實(shí)行結(jié)構(gòu)性減稅，而不是停留在口頭的減稅呼吁上，須有明確的結(jié)構(gòu)性減稅實(shí)施指導(dǎo)細(xì)則出臺(tái)；再者，通過仔細(xì)測(cè)算，降低稅率并不一定意味著財(cái)政減收。

（三）提升自身管理能力，減少政府管理支出。我國(guó)政府管理支出費(fèi)用滾雪球般的增長(zhǎng)，與黨政機(jī)關(guān)的鋪張浪費(fèi)不無關(guān)系，但一個(gè)更重要的原因卻是行政管理部門的“內(nèi)卷化”困境。“內(nèi)卷化”意味著政府機(jī)構(gòu)不是靠提高現(xiàn)有組織機(jī)構(gòu)的效能來推動(dòng)社會(huì)發(fā)展，而是靠擴(kuò)大非正式機(jī)構(gòu)，把它們內(nèi)卷于正式組織之中來行使權(quán)力，意味著政府治理結(jié)構(gòu)既沒有突變式的發(fā)展，治理效率亦沒有漸進(jìn)式的提高，而是在一個(gè)層面上無休止地內(nèi)旋、內(nèi)纏、內(nèi)耗和自我復(fù)制。眾所周知，我國(guó)現(xiàn)有約4萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，大多數(shù)配備“七大班子”，包括黨委會(huì)、政府機(jī)關(guān)、紀(jì)檢委、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)和武裝部，顯然，這是正式機(jī)構(gòu)內(nèi)卷出來的正式機(jī)構(gòu)，根本不具備合理性，而這種疊床架屋、職能重疊的行政管理模式，政府管理費(fèi)用又焉能不高？這在一定程度上增加了財(cái)政赤字壓力，所以應(yīng)該進(jìn)入深層次機(jī)構(gòu)改革，以此提升政府自身管理能力，切實(shí)減少政府管理支出。

（四）優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大政府轉(zhuǎn)移支付力度。我國(guó)財(cái)政支出的前三項(xiàng)中，比重最大的是行政管理費(fèi)，其次是經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)，而直接民生領(lǐng)域的文教、科學(xué)、衛(wèi)生、社會(huì)保障支出所占比重最小。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，從1982年到2011年，文教、科學(xué)、衛(wèi)生、社會(huì)保障支出增長(zhǎng)了36倍，而行政管理費(fèi)則大幅攀升到了76倍。2011年中央財(cái)政支出（包括轉(zhuǎn)移支付方面）用于社會(huì)保障和就業(yè)、住房保障、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)林水事務(wù)總額僅占當(dāng)年整個(gè)支出的10.4%。我國(guó)政府提出關(guān)心低收入群體的基本生活、以調(diào)節(jié)社會(huì)收入分配為中心，有利于擺正政府在社會(huì)分工中的位置，體現(xiàn)在財(cái)政支出上，就是財(cái)政不能以生產(chǎn)性開支為主，而應(yīng)該以社會(huì)轉(zhuǎn)移支付和福利支出為主。與國(guó)際通行的財(cái)政支出理念和標(biāo)準(zhǔn)相比，我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整還需繼續(xù)推進(jìn)，應(yīng)該統(tǒng)籌兼顧，建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的、科學(xué)合理的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，集中財(cái)力保障和改善民生。

[1] 陳共.財(cái)政學(xué)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009.3.

[2] 韓潔，張旭東，岳德亮.中國(guó)擴(kuò)增財(cái)政赤字至9500億創(chuàng)建國(guó)60年之最.新華網(wǎng).