中國(guó)財(cái)政部救助問(wèn)題銀行法律制度的完善——以美國(guó)為鑒

□ 王 勇

（大連大學(xué)， 遼寧 大連 116622）

財(cái)政部對(duì)問(wèn)題銀行進(jìn)行救助通常通過(guò)購(gòu)買問(wèn)題銀行的股權(quán)和問(wèn)題資產(chǎn)收購(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)。 從世界各國(guó)的實(shí)踐來(lái)看， 財(cái)政部的救助通常只發(fā)生在大規(guī)模危機(jī)爆發(fā)時(shí)期，救助形態(tài)表現(xiàn)為：其一，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和中央銀行救助乏力之后的財(cái)政部單獨(dú)救助； 其二， 存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、中央銀行和財(cái)政部聯(lián)合救助。無(wú)論救助形態(tài)如何，無(wú)論正負(fù)效應(yīng)如何， 鑒于財(cái)政部救助的最有效性和最后手段性， 世界各國(guó)均未通過(guò)立法放棄財(cái)政部對(duì)問(wèn)題銀行的救助。相反，在財(cái)政部救助實(shí)踐的基礎(chǔ)上，各國(guó)不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)， 進(jìn)而制定一系列的基本法律原則來(lái)規(guī)范財(cái)政部的救助行為。其中，在數(shù)次大規(guī)模經(jīng)濟(jì)和金融危機(jī)的考驗(yàn)下， 美國(guó)對(duì)財(cái)政部救助問(wèn)題銀行基本法律原則的規(guī)定成為世界各國(guó)的典范。

一、美國(guó)財(cái)政部救助問(wèn)題銀行的立法與實(shí)踐

回顧美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展史， 數(shù)次爆發(fā)的嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)造就了美國(guó)完善的銀行救助體制。1929年的經(jīng)濟(jì)大蕭條、20世紀(jì)80年代的儲(chǔ)貸協(xié)會(huì)危機(jī)均給美國(guó)金融業(yè)造成重創(chuàng)。［1］（p122）2008年的全球金融危機(jī)再次給美國(guó)金融業(yè)以及實(shí)體經(jīng)濟(jì)造成了沉重災(zāi)難。 為救助金融業(yè)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)， 美國(guó)聯(lián)邦政府展開(kāi)了全面的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。在金融業(yè)，美國(guó)財(cái)政部實(shí)施了包括問(wèn)題資產(chǎn)收購(gòu)、股權(quán)收購(gòu)、稅收減免、信用擔(dān)保等多項(xiàng)救助措施。

危機(jī)中， 美國(guó)財(cái)政部對(duì)金融業(yè)的救助措施體現(xiàn)出救助資金規(guī)模龐大、救助金融業(yè)機(jī)構(gòu)眾多、救助時(shí)間持續(xù)較長(zhǎng)等特點(diǎn)。在對(duì)金融業(yè)的諸多救助措施中，財(cái)政部主要通過(guò)購(gòu)買股權(quán)實(shí)現(xiàn)對(duì)問(wèn)題銀行的注資。

面對(duì)財(cái)政部大規(guī)模動(dòng)用資金救助金融業(yè)的行為，美國(guó)在2008年《緊急經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法案》和2010年《多德－弗蘭克法案》中，對(duì)財(cái)政部的注資行為進(jìn)行了規(guī)范。這是美國(guó)自1929年以來(lái)首次通過(guò)立法的形式， 對(duì)財(cái)政部資金救助行為進(jìn)行集中規(guī)定。 前者對(duì)納稅人權(quán)益保護(hù)進(jìn)行了原則性規(guī)定， 要求財(cái)政部的注資必須考慮成本的可回收性； 后者將納稅人合法權(quán)益的保護(hù)落實(shí)到具體法律規(guī)定中。 法案要求財(cái)政部救助問(wèn)題銀行必須慎用資金，并努力確保資金的回收，納稅人有權(quán)對(duì)救助資金的使用情況進(jìn)行監(jiān)督。

縱觀近百年來(lái)財(cái)政部救助的立法與實(shí)踐， 美國(guó)財(cái)政部救助體現(xiàn)出如下特征：

第一，以“保護(hù)納稅人權(quán)益”為救助前提。財(cái)政部救助問(wèn)題銀行的資金源自納稅人， 財(cái)政部動(dòng)用該筆資金的前提是，不得侵犯納稅人的權(quán)益，并通過(guò)一系列的制度設(shè)計(jì)，使納稅人的合法權(quán)益得到有效保護(hù)。從美國(guó)關(guān)于財(cái)政部救助相關(guān)立法來(lái)看， 盡管美國(guó)直到2010年頒布的《多德－弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》首次將納稅人合法權(quán)益的保護(hù)落實(shí)到成文法， 但是，“納稅人權(quán)益保護(hù)” 的理念在1929年經(jīng)濟(jì)大蕭條的財(cái)政部救助中就已經(jīng)被恪守，并作為救助問(wèn)題銀行的前提。

第二，以“成本可回收”為救助準(zhǔn)則。如上文所述，財(cái)政部救助問(wèn)題銀行的資金全部為公共資金。 公共資金主要源自納稅人。在問(wèn)題銀行救助過(guò)程中，一旦用于救助的公共資金受到損失， 納稅人的合法權(quán)益必然受到侵害。在“納稅人權(quán)益保護(hù)”的理念下，美國(guó)逐漸形成救助資金的“成本可回收”準(zhǔn)則，盡量確保源自納稅人的救助資金不受損失。 盡管該準(zhǔn)則至今仍未反映在任何一部美國(guó)法中，但是，從美國(guó)財(cái)政部救助的實(shí)踐看，“成本可回收”準(zhǔn)則被長(zhǎng)期遵循。在歷次救助中，美國(guó)政府全部通過(guò)市場(chǎng)手段投入公共資金， 利用市場(chǎng)機(jī)制回收公共資金。［2］（p87）同時(shí)，通過(guò)懲罰性措施、直接介入等手段督促并協(xié)助問(wèn)題銀行經(jīng)營(yíng)管理， 使問(wèn)題銀行盡可能恢復(fù)償債能力。2008年全球金融危機(jī)期間，財(cái)政部救助問(wèn)題銀行的全部公共資金都附帶資金清償機(jī)制。更為重要的是，美國(guó)頒布的《緊急經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法案》歷史性地首次集中規(guī)定財(cái)政部公共資金救助行為，賦予了“成本可回收”原則以法律保障。

第三，以“最后手段性”為救助條件。財(cái)政部救助的“最后手段性”不僅要求問(wèn)題銀行用盡一切自我救助手段，而且，在與存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、中央銀行救助相比，也要求是最后的手段。歷次財(cái)政部救助表明，財(cái)政部救助的順序都位于存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和美聯(lián)儲(chǔ)之后。 在2008年全球金融危機(jī)期間，面對(duì)大型問(wèn)題銀行的破產(chǎn)威脅，財(cái)政部采取與聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司和美聯(lián)儲(chǔ)聯(lián)合救助的方式，也并未先于聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司和美聯(lián)儲(chǔ)之前救助。救助的“最后手段性”在一定程度上反映了財(cái)政部對(duì)源自納稅人的資金使用的謹(jǐn)慎性，同樣是“納稅人權(quán)益保護(hù)”理念的體現(xiàn)。

如此， 美國(guó)通過(guò)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)問(wèn)題銀行救助的立法與實(shí)踐，財(cái)政部救助問(wèn)題銀行逐漸形成了“保護(hù)納稅人權(quán)益”、“成本可回收”、“最后手段性” 三項(xiàng)基本法律原則，并被嚴(yán)格恪守。

二、中國(guó)財(cái)政部救助問(wèn)題銀行的立法與實(shí)踐

在中國(guó)，財(cái)政部救助問(wèn)題銀行不僅立法闕如，基本原則尚未形成，而且救助實(shí)踐也相對(duì)匱乏。

在立法方面， 財(cái)政部救助問(wèn)題銀行尚缺乏明確法律依據(jù)。中國(guó)《憲法》第89條規(guī)定了國(guó)務(wù)院行使的18條職權(quán)，其中第6項(xiàng)職權(quán)“領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)”的規(guī)定當(dāng)然包括問(wèn)題銀行的救助，但具體由哪個(gè)部門處理，《憲法》沒(méi)有規(guī)定?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》第2條第1款規(guī)定：國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)監(jiān)督管理的工作。 第3條第1款規(guī)定：銀行業(yè)監(jiān)督管理的目標(biāo)是促進(jìn)銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運(yùn)行，維護(hù)公眾對(duì)銀行業(yè)的信心。因此，國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)有權(quán)救助問(wèn)題銀行。 但由于國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)無(wú)穩(wěn)定、廣泛的資金來(lái)源，因此其救助問(wèn)題銀行限于接管、重整等手段，而無(wú)法進(jìn)行救助?！躲y行法》第2條規(guī)定了中國(guó)人民銀行的職能：中國(guó)人民銀行在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，制定和執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定。因此，中國(guó)人民銀行有權(quán)救助問(wèn)題銀行。作為國(guó)務(wù)院組成部門，財(cái)政部是否有權(quán)救助問(wèn)題銀行呢？按照《憲法》第89條的規(guī)定，財(cái)政部的任務(wù)和職權(quán)，包括是否有權(quán)救助問(wèn)題銀行的權(quán)力，應(yīng)由國(guó)務(wù)院規(guī)定。 但是，《財(cái)政法》 沒(méi)有規(guī)定，《國(guó)務(wù)院組織法》沒(méi)有規(guī)定，國(guó)務(wù)院的其他行政法規(guī)沒(méi)有規(guī)定，《預(yù)算法》也沒(méi)有規(guī)定財(cái)政部救助問(wèn)題銀行的問(wèn)題?？傊?cái)政部救助問(wèn)題銀行的法律依據(jù)不足， 至少是非常模糊的。

在實(shí)踐方面， 中國(guó)財(cái)政部投入資金公開(kāi)對(duì)問(wèn)題銀行救助的案例不多。原因在于，受歷史原因的影響，中國(guó)銀行業(yè)發(fā)展本身起步較晚。 與世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家銀行業(yè)發(fā)展水平相比，目前中國(guó)銀行業(yè)發(fā)展較為滯后。銀行普遍對(duì)金融創(chuàng)新持謹(jǐn)慎態(tài)度， 銀行業(yè)務(wù)還主要以存貸款業(yè)務(wù)為主。不得不承認(rèn)的是，中國(guó)銀行業(yè)的發(fā)展正在跟隨著歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的腳步亦步亦趨。 相對(duì)單一的金融業(yè)務(wù)和發(fā)展緩慢的金融創(chuàng)新自然減少了銀行可能產(chǎn)生的金融風(fēng)險(xiǎn)， 因此銀行破產(chǎn)倒閉以及需要財(cái)政部救助的情形也就相對(duì)較少。

財(cái)政部動(dòng)用資金投入銀行業(yè)的典型案例是財(cái)政部分別于1998年、1999年、2004年、2009年對(duì)四大國(guó)有商業(yè)銀行的注資。［3］

中國(guó)財(cái)政部注資國(guó)有商業(yè)銀行的情況

財(cái)政部通過(guò)資金投入國(guó)有商業(yè)銀行， 均實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目的。但是，需要明確的是，盡管在手段上，財(cái)政部的上述措施與美國(guó)經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)期間對(duì)問(wèn)題銀行的資金救助措施基本一致，都表現(xiàn)為資金注入，但是二者依舊存在本質(zhì)區(qū)別：其一，在背景上，美國(guó)的救助實(shí)施于危機(jī)爆發(fā)期間；中國(guó)的資金投入不以危機(jī)爆發(fā)為背景。其二，在目的上，美國(guó)救助措施的唯一目的是危機(jī)應(yīng)對(duì)，通過(guò)救助問(wèn)題銀行確保金融系統(tǒng)穩(wěn)定； 中國(guó)財(cái)政部資金投入的目的相對(duì)復(fù)雜，由于不處于危機(jī)時(shí)期，因此直接目的并非維持金融系統(tǒng)穩(wěn)定。其三，盡管被注入資金的國(guó)有商業(yè)銀行在一定程度上講也屬于問(wèn)題銀行，但是銀行并不存在破產(chǎn)倒閉的風(fēng)險(xiǎn)， 資金投入不具緊迫性。財(cái)政部資金的投入并不滿足問(wèn)題銀行救助的“最后手段性”。

基于上述分析，筆者認(rèn)為，中國(guó)財(cái)政部對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行的資金投入并非本文所述的問(wèn)題銀行救助。 到目前為止， 中國(guó)并不存在財(cái)政部公開(kāi)的大規(guī)模問(wèn)題銀行救助。財(cái)政部救助（尤其是危機(jī)期間的救助）的實(shí)踐非常欠缺。但與此同時(shí)，必須看到，中國(guó)地方政府動(dòng)用財(cái)政資金以各種方式，或明或暗地救助區(qū)域（城市）性商業(yè)銀行的案例數(shù)不勝數(shù)。通常來(lái)講，區(qū)域（城市）性商業(yè)銀行都是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支持力量， 甚至與地方政府“共存共榮”。因此，一旦這些銀行經(jīng)營(yíng)管理出現(xiàn)問(wèn)題，地方政府通常不遺余力地動(dòng)用財(cái)政資金加以救助。

筆者并不反對(duì)這種救助行為的合理性，但是，需要思考的是，包括中央財(cái)政部在內(nèi)，各級(jí)政府部門救助問(wèn)題銀行的基本理念、基本原則是什么？救助資金是否能夠得到有效回收？ 救助行為是否侵犯到了納稅人的合法權(quán)益？從目前中國(guó)的立法與實(shí)踐來(lái)看，上述問(wèn)題并未解答。 這種立法與實(shí)踐現(xiàn)狀造成了救助呈現(xiàn)出較混亂局面，并表現(xiàn)為一系列的法律問(wèn)題。

第一，救助部門自由裁量權(quán)過(guò)大，在沒(méi)有法律約束的情況下，甚至泛濫為恣意妄為。財(cái)政部的救助應(yīng)當(dāng)充當(dāng)最后救助的角色，是問(wèn)題銀行破產(chǎn)的最后一道屏障，實(shí)際起到“兜底”作用。這就決定了面對(duì)紛繁復(fù)雜的客觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和形態(tài)各異的問(wèn)題銀行，賦予財(cái)政部（包括地方政府）充分的自由裁量權(quán)是必要的。美國(guó)的財(cái)政部在救助問(wèn)題銀行的過(guò)程中同樣具有自由裁量權(quán)， 但它的自由裁量有“納稅人權(quán)益保護(hù)”理念、“成本可回收”原則以及《緊急經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法案》、《多德－弗蘭克法案》等約束，是一種受到約束的自由裁量，具有合法性。中國(guó)不同，自由裁量的行使不受任何強(qiáng)制性約束，救助行為很多情況下不具正當(dāng)性。

第二，救助的基本理念、基本原則尚未形成。美國(guó)財(cái)政部的資金救助遵循“納稅人權(quán)益保護(hù)”理念、“成本可回收”原則已近百年，并且得到2008年《緊急經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法案》的法律確認(rèn)。實(shí)踐證明，救助中相關(guān)理念、原則的形成對(duì)納稅人權(quán)益保護(hù)、 防止資金濫用具有非常重要的意義。

第三，財(cái)政部資金救助相關(guān)法律制度尚未形成。財(cái)政部救助的資金使用過(guò)程可分為：資金的預(yù)算、資金的籌集、資金的支出、資金濫用的法律責(zé)任等。這些過(guò)程涉及到預(yù)算法律制度、資金籌集法律制度、財(cái)政收支法律制度、責(zé)任追究法律制度的建立和完善。但從中國(guó)目前財(cái)稅領(lǐng)域的立法來(lái)看，盡管某些內(nèi)容有所涉及，但是并沒(méi)有專門針對(duì)資金救助的立法設(shè)計(jì)。 這會(huì)導(dǎo)致財(cái)政部資金救助過(guò)程中遇到資金來(lái)源不足、資金濫用、逃避法律責(zé)任等問(wèn)題。

可以說(shuō)， 目前中國(guó)財(cái)政部資金救助的相關(guān)立法還非常不成熟，甚至未形成一個(gè)清晰的輪廓，有待于救助理念、原則、相關(guān)法律制度的逐步完善與配合。

三、中國(guó)財(cái)政部救助問(wèn)題銀行基本法律原則的確立

上文所述的中國(guó)財(cái)政部救助問(wèn)題銀行存在的種種問(wèn)題，核心就在于與救助相關(guān)的基本原則尚未確立。美國(guó)的財(cái)政部在救助問(wèn)題銀行的過(guò)程中同樣具有自由裁量權(quán)，但它的自由裁量有三項(xiàng)基本原則以及《緊急經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法案》、《多德－弗蘭克法案》等約束，是一種受到約束的自由裁量，具有合法性。［4］中國(guó)不同，自由裁量的行使不受任何強(qiáng)制性約束， 救助行為很多情況下不具正當(dāng)性。因此，在中國(guó)，解決上述問(wèn)題的核心應(yīng)從三個(gè)方面考慮：其一，財(cái)政部救助問(wèn)題銀行的法律依據(jù)；其二，對(duì)財(cái)政部的救助行為進(jìn)行規(guī)制，應(yīng)采用詳細(xì)的具體立法模式，還是僅僅規(guī)定基本原則的抽象立法模式；其三，如果采取抽象立法模式，需要總結(jié)歸納財(cái)政部救助問(wèn)題銀行應(yīng)遵循的基本原則。

第一，從中國(guó)現(xiàn)行立法來(lái)看，財(cái)政部救助問(wèn)題銀行尚無(wú)明確法律依據(jù)。這是否意味著，立法并不承認(rèn)財(cái)政部救助問(wèn)題銀行的職權(quán)呢？筆者認(rèn)為，為了社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和穩(wěn)定，政府的具體職權(quán)是無(wú)邊界的，規(guī)定政府職能的法律——主要是憲法——不可能將政府的職權(quán)事無(wú)巨細(xì)地羅列出來(lái)。中國(guó)《憲法》也僅僅是分門別類地將國(guó)務(wù)院的職權(quán)羅列了18項(xiàng)。 因此， 作為政府的錢袋子、管家的財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)服從政府的需要，為政府掏錢付賬。救助問(wèn)題銀行，是維持社會(huì)穩(wěn)定的內(nèi)容之一，是政府的職權(quán)，因此也應(yīng)當(dāng)是財(cái)政部的職權(quán)。財(cái)政部救助問(wèn)題銀行的法律依據(jù)雖然不足、 含糊， 但也不能說(shuō)沒(méi)有。這就是財(cái)政法的特色。［5］（p254）財(cái)政部救助問(wèn)題銀行的法律依據(jù)就在于服從《憲法》關(guān)于國(guó)務(wù)院維持社會(huì)穩(wěn)定職權(quán)的規(guī)定。

第二，立法模式的選擇，即是否需要將財(cái)政部有權(quán)救助問(wèn)題銀行， 或者說(shuō)救助問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的法律依據(jù)明確地加以規(guī)定呢？筆者認(rèn)為大可不必，立法只需要將財(cái)政活動(dòng)的基本原則加以規(guī)定即可。原因在于：由于財(cái)政部救助具有“最后手段性”，起到救助問(wèn)題銀行的“兜底”作用，賦予財(cái)政部一定的自由裁量權(quán)實(shí)屬必要。［6］因此， 對(duì)財(cái)政部救助權(quán)力的行使通過(guò)立法進(jìn)行細(xì)化規(guī)定是不現(xiàn)實(shí)也是不必要的。盡管如此，財(cái)政部救助的基本原則仍需明確。 這是財(cái)政部資金救助自由裁量權(quán)是受法律約束的自由裁量而非法外裁量的關(guān)鍵。

第三，對(duì)于基本原則的確立，中國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)立法，采取抽象性法律規(guī)則表述的立法模式，確立財(cái)政部救助的“保護(hù)納稅人權(quán)益”、“成本可回收”、“最后手段性”三項(xiàng)基本法律原則。在此原則下，設(shè)計(jì)出一系列保障該原則和理念得以踐行的法律規(guī)則，如：為財(cái)政部注資提供擔(dān)保、 建立救助資金使用效果的跟蹤評(píng)價(jià)機(jī)制、納稅人對(duì)救助資金用途的監(jiān)督機(jī)制等。

四、中國(guó)財(cái)政部救助問(wèn)題銀行相關(guān)法律制度的調(diào)整

中國(guó)財(cái)政部救助問(wèn)題銀行除了基本原則的確立以外， 規(guī)制財(cái)政部救助問(wèn)題銀行還涉及到一系列財(cái)稅法律制度的調(diào)整。

第一，關(guān)于預(yù)算應(yīng)急程序的調(diào)整。政府救助問(wèn)題銀行通常屬于一種應(yīng)急支出，與預(yù)算應(yīng)急程序密切相關(guān)。應(yīng)急程序允許行政機(jī)關(guān)在不經(jīng)權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的情況下動(dòng)用一定數(shù)額的預(yù)算資金?！额A(yù)算法》第32條規(guī)定：各級(jí)政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級(jí)政府預(yù)算支出額的1%－3%設(shè)置預(yù)備費(fèi)， 用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害救災(zāi)開(kāi)支以及其他難以預(yù)見(jiàn)的特殊開(kāi)支。 預(yù)備費(fèi)屬于國(guó)家的財(cái)政后備， 主要用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中突發(fā)事件的非經(jīng)常性支出， 它一般在下半年經(jīng)同級(jí)政府批準(zhǔn)后才可以動(dòng)用?！额A(yù)算法》 規(guī)定的預(yù)備費(fèi)實(shí)際上就是財(cái)政預(yù)算制度中的應(yīng)急程序。但是，僅僅有預(yù)算預(yù)備費(fèi)還是不夠的，因?yàn)樵谪?cái)政資金緊張的情況下， 財(cái)政預(yù)算中預(yù)備費(fèi)的預(yù)留額度畢竟是有限的。 一旦突發(fā)危機(jī)所需的資金超出預(yù)備費(fèi)的金額時(shí)， 如需動(dòng)用預(yù)備費(fèi)以外的財(cái)政資金就缺乏法律依據(jù)。因此，對(duì)于應(yīng)急程序，除預(yù)備費(fèi)以外，必須借助其他的公共財(cái)政應(yīng)急工具，如轉(zhuǎn)移支付、征用等。但對(duì)于上述工具，《預(yù)算法》并未做系統(tǒng)規(guī)定，這是《預(yù)算法》不周延的表現(xiàn)。

第二，關(guān)于地方政府發(fā)行公債制度的調(diào)整。財(cái)政部救助問(wèn)題銀行必須以其有力的財(cái)政資金作為后盾。各級(jí)政府發(fā)行公債是救助資金籌資的重要渠道。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)不允許發(fā)行地方公債?！额A(yù)算法》第28條規(guī)定：除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。 但是， 由于地方政府承擔(dān)了大量建設(shè)事務(wù)，極度渴求資金?！额A(yù)算法》禁止地方政府獨(dú)立發(fā)行地方債的原因在于， 考慮到地方政府財(cái)源有限、 信譽(yù)不高，一旦到期債務(wù)難以償還將誘發(fā)債務(wù)危機(jī)，而債務(wù)危機(jī)有很強(qiáng)的傳染效應(yīng)， 進(jìn)而會(huì)波及中央政府和其他地方政府。但是，從實(shí)踐來(lái)看，《預(yù)算法》的禁止性規(guī)定并未達(dá)到預(yù)期效果。實(shí)踐中，地方政府通過(guò)成立地方政府獨(dú)資的公司依《公司法》發(fā)行公司債，或依《企業(yè)債券管理?xiàng)l例》發(fā)行企業(yè)債，并由商業(yè)銀行提供貸款。出于可以理解的原因， 商業(yè)銀行大多難以拒絕由政府直接擔(dān)保的借貸需求， 某些盲目樂(lè)觀的銀行甚至無(wú)需擔(dān)保就向地方政府融資平臺(tái)“扔錢”。結(jié)果是，地方政府獲得資金的同時(shí)，給商業(yè)銀行帶來(lái)極大的信用風(fēng)險(xiǎn)，為問(wèn)題銀行的產(chǎn)生埋下隱患。

既然《預(yù)算法》的禁止性規(guī)定無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果，甚至產(chǎn)生了極大的負(fù)面影響，那么《預(yù)算法》應(yīng)當(dāng)取消禁止性規(guī)定，在允許地方政府發(fā)債的同時(shí)，設(shè)計(jì)出一套有效的，旨在規(guī)范地方政府公債發(fā)行的制度。一方面，修改《預(yù)算法》，取消禁止地方政府發(fā)行公債的規(guī)定；另一方面，出臺(tái)《公債法》，制定地方政府發(fā)行公債的審批程序。

第三，關(guān)于公債償債基金制度的建立。償債基金是為準(zhǔn)備償還未到期債務(wù)而設(shè)置的專項(xiàng)基金。 為控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)應(yīng)在《公債法》中建立公債償債基金制度。公債償債基金制度的建立表明政府在財(cái)政資金緊張的情況下，可以擺脫“借新還舊”的償債模式，避免把償債責(zé)任無(wú)限地推給后人。 在財(cái)政資金緊張以及尚未建立公債償債基金制度的情況下， 如果在籌資利率高的年份，“借新還舊” 的償債模式會(huì)導(dǎo)致籌資成本過(guò)高，“借新還舊”不僅不能緩解財(cái)政壓力，還會(huì)進(jìn)一步增加政府負(fù)債。 如果建立公債償債基金制度， 如果財(cái)政資金緊張， 在籌資利率高的年份， 可以動(dòng)用償債基金償還債務(wù)，不僅能夠降低籌資成本，還可以提高政府信譽(yù)，最大限度地保證公債的償還。

2008年爆發(fā)的金融危機(jī)對(duì)中國(guó)銀行業(yè)影響有限，中國(guó)也并未對(duì)銀行業(yè)展開(kāi)大規(guī)模救助。 但是畢竟危機(jī)不是最后一次，金融危機(jī)難以徹底消除，今后注定還要發(fā)生。未來(lái)，一旦金融危機(jī)重創(chuàng)中國(guó)銀行業(yè)，中國(guó)金融系統(tǒng)的安全性值得擔(dān)憂。因此，早日完善中國(guó)財(cái)政部救助問(wèn)題銀行的基本法律規(guī)則， 是中國(guó)金融業(yè)法律制度不斷完善的應(yīng)有之義， 也是提高中國(guó)金融業(yè)抵御金融危機(jī)能力的必經(jīng)之路。

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