政府社會(huì)管理的現(xiàn)代思維：基于“雙節(jié)”高速路免費(fèi)的思考

□ 王亞楠

作者：中共重慶市委黨校行政管理專業(yè)碩士

古語(yǔ)有云：“為政之道，以順民心為本，以厚民生為本，以安而不擾為本?！逼鋵?shí)歸結(jié)起來(lái)就是以人為本，為民服務(wù)的理念。政府和服務(wù)是不矛盾的，而且服務(wù)就是政府的本質(zhì)所在，也是政府最基本的職能[1]。2012年中秋和國(guó)慶雙節(jié)長(zhǎng)假期間施行的小型客車免收高速公路過(guò)路費(fèi)，是政府以人為本理念的體現(xiàn)，也是政府回饋社會(huì)的實(shí)踐創(chuàng)新。根據(jù)全國(guó)假日旅游部際協(xié)調(diào)會(huì)議辦公室發(fā)布的報(bào)告顯示，2012年“雙節(jié)”長(zhǎng)假期間全國(guó)旅游人數(shù)4.25億人次，比2011年國(guó)慶黃金周增長(zhǎng)40.9%，其中自駕游客占了30%，旅游收入2105億，比2011年國(guó)慶黃金周增長(zhǎng)44.4%。報(bào)告公布的數(shù)據(jù)顯示，節(jié)日期間高速路的免費(fèi)政策，刺激了旅游消費(fèi)，拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，并且緩解了鐵路和民航運(yùn)力的不足，總體上取得了較好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。但是，在政府政策具體實(shí)施過(guò)程中引發(fā)了一系列問(wèn)題，尤其是政府如何管理社會(huì)，值得反思。

一、沒(méi)有規(guī)矩不成方圓——政府社會(huì)政策的科學(xué)性思考

2012年8月2日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)實(shí)施方案的通知》，在春節(jié)、清明節(jié)、勞動(dòng)節(jié)、國(guó)慶節(jié)四個(gè)國(guó)家法定節(jié)假日，以及當(dāng)年國(guó)務(wù)院辦公廳文件確定的上述法定節(jié)假日連休日，對(duì)7座以下（含7座）載客車輛免收過(guò)路費(fèi)。通知公布后，各地方政府倉(cāng)促應(yīng)對(duì)，制定具體實(shí)施計(jì)劃方案。由于政策出臺(tái)突然，隨之出現(xiàn)許多社會(huì)混亂現(xiàn)象：高速路變停車場(chǎng)引發(fā)連環(huán)車禍，各景區(qū)車輛、游客爆滿，導(dǎo)致“華山事件”，萬(wàn)里長(zhǎng)城變“萬(wàn)人長(zhǎng)城”，黃金周變成了“黃金粥”。

高速路免費(fèi)這項(xiàng)政策制定的初衷是好的，政府回報(bào)社會(huì)的導(dǎo)向也是正確的。但是為什么具體實(shí)施會(huì)問(wèn)題重重，這難免會(huì)引起公眾對(duì)政府政策的制定和執(zhí)行產(chǎn)生質(zhì)疑。從時(shí)間上我們也可以看到，高速路免費(fèi)政策的制定倉(cāng)促且從公布下發(fā)到具體實(shí)施，整個(gè)過(guò)程不到兩個(gè)月，時(shí)間短導(dǎo)致許多實(shí)際工作的不充分。首先，政策倉(cāng)促出臺(tái)缺乏科學(xué)性論證，沒(méi)有咨詢專家意見(jiàn)，也未參考民眾意見(jiàn)，自然存在許多不科學(xué)因素；其次，政策的頒布和政策的執(zhí)行沒(méi)能有效銜接，執(zhí)行能力不到位，出現(xiàn)政策執(zhí)行不力就在所難免。所以一項(xiàng)全國(guó)性政策的制定到實(shí)施應(yīng)該有足夠的時(shí)間保證，在時(shí)間充分的前提下，在制定過(guò)程中考慮各種因素，采用科學(xué)的政策制定方法，進(jìn)行科學(xué)性論證，并在實(shí)施過(guò)程中做好銜接工作，保證執(zhí)行能力。而這些要素正是本次高速路免費(fèi)政策制定和執(zhí)行過(guò)程中欠缺的。

“政策科學(xué)之父”拉斯韋爾曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“政策科學(xué)是解決社會(huì)問(wèn)題，特別是復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題的工具?！弊鳛樯鐣?huì)管理工具的公共政策制定和執(zhí)行的科學(xué)性直接影響政府社會(huì)管理的效果?！皼Q策之父”西蒙說(shuō)過(guò)：“決策是行政的心臟?！币豁?xiàng)政策的出臺(tái)不應(yīng)是領(lǐng)導(dǎo)一時(shí)頭腦發(fā)熱的結(jié)果，而應(yīng)具備科學(xué)性。美國(guó)哈佛大學(xué)公共管理學(xué)教授達(dá)奇·李?yuàn)W納多提出的著名的“三圈理論”（見(jiàn)圖一），構(gòu)建了一個(gè)以“價(jià)值”、“能力”和“支持”為三要素的分析框架，用于分析和指導(dǎo)公共政策行為[2]。其中一個(gè)圈代表政策的創(chuàng)造的公共價(jià)值，一個(gè)圈代表有效執(zhí)行政策應(yīng)具備的能力，一個(gè)圈代表政策成功執(zhí)行利益相關(guān)人員的支持，三個(gè)圈的重合部分稱為“耐克區(qū)”，這個(gè)區(qū)域是一項(xiàng)政策方案理想的決策區(qū)和實(shí)施區(qū)。根據(jù)“三圈理論”來(lái)判斷政府一項(xiàng)公共政策的科學(xué)性。一是應(yīng)對(duì)該項(xiàng)政策進(jìn)行價(jià)值判斷。政府社會(huì)管理的終極目的是創(chuàng)造公共價(jià)值，所以一項(xiàng)科學(xué)的公共政策首先應(yīng)具備公共價(jià)值，這是一項(xiàng)公共政策最基本的出發(fā)點(diǎn)。所謂公共價(jià)值通俗講就是代表廣大公眾的利益，為民服務(wù)，這也是當(dāng)前服務(wù)型政府制定政策的價(jià)值導(dǎo)向；二是要考慮政策實(shí)施和執(zhí)行過(guò)程中的約束條件，包括人、財(cái)、物、技術(shù)、信息等，即能力問(wèn)題。美國(guó)政策學(xué)家艾利森說(shuō)：“在達(dá)到政府目標(biāo)的過(guò)程中，方案確定只占10%，其余90%取決于有效執(zhí)行?！闭邔?shí)施執(zhí)行應(yīng)具備哪些能力，已具備了哪些能力，哪些能力是仍然不具備的，都應(yīng)系統(tǒng)的分析，包括對(duì)政策的系統(tǒng)理解學(xué)習(xí)、做好政策執(zhí)行的銜接、提高執(zhí)行人員素質(zhì)、做好應(yīng)急預(yù)案等，為政策的順利執(zhí)行做好充分的準(zhǔn)備；三是必須考慮政策所涉及到的利益相關(guān)人員對(duì)政策是否支持，這也是涉及政府公共政策科學(xué)性的關(guān)鍵。要取得較高的支持率，要進(jìn)行系統(tǒng)思考，要保證利益相關(guān)人員的知情權(quán)和參與權(quán)，要對(duì)政策進(jìn)行科學(xué)性論證，咨詢專家，聽(tīng)取各相關(guān)人員和廣大公眾的意見(jiàn)建議，協(xié)調(diào)各方利益，營(yíng)造政策順利實(shí)施的土壤。政策科學(xué)化是一項(xiàng)系統(tǒng)的工作，政府要注重制定過(guò)程的每一個(gè)細(xì)節(jié)，制定出高質(zhì)量的政策以取得社會(huì)管理效率和效果的雙贏。

二、多管齊下整體提升——政府社會(huì)管理的綜合性思考

在2012年“雙節(jié)”長(zhǎng)假期間，高速路免費(fèi)政策的施行，帶來(lái)了一連串的連鎖反應(yīng)，極大考驗(yàn)了政府社會(huì)管理的綜合能力。高速路擁堵，造成各類交通事故，據(jù)公安部統(tǒng)計(jì)“雙節(jié)”期間共發(fā)生道路交通事故68422起，造成794人死亡、2473人受傷，直接財(cái)產(chǎn)損失1325萬(wàn)元；井噴式的集中旅游致使景區(qū)游客爆滿，全國(guó)旅游人數(shù)達(dá)4.25億，很多景區(qū)嚴(yán)重超出最大承載能力；游客眾多導(dǎo)致了景區(qū)秩序的混亂；各旅游地垃圾成山，長(zhǎng)假期間天安門地區(qū)共產(chǎn)生垃圾220余噸，僅天安門廣場(chǎng)日產(chǎn)垃圾多達(dá)19噸。出現(xiàn)的這些問(wèn)題不能回避應(yīng)正視并引起重視。

如果對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行具體分析，就能夠從政府管理方面找出問(wèn)題出現(xiàn)的具體原因：首先，政府各部門未做好充分的應(yīng)急預(yù)案。當(dāng)各種突發(fā)情況出現(xiàn)時(shí)，管理部門不能迅速采取應(yīng)對(duì)措施，恢復(fù)正常秩序，在管理細(xì)節(jié)上也存在缺陷。比如對(duì)高速路免費(fèi)仍然發(fā)卡問(wèn)題處理遲緩，景區(qū)游客爆滿但未進(jìn)行預(yù)約售票、電子預(yù)告牌的增設(shè)等問(wèn)題；其次，相關(guān)法規(guī)的制定、落實(shí)不到位。各種違規(guī)現(xiàn)象頻頻發(fā)生；再次，政府各部門未能有效協(xié)調(diào)配合。交通、公安、環(huán)衛(wèi)、景區(qū)管理等部門各自為政，信息的溝通非常有限，更談不上聯(lián)合行動(dòng)與管理，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，便會(huì)引起連鎖反應(yīng)。

根據(jù)管理學(xué)的“木桶原理”：木桶最短木板的長(zhǎng)度，決定木桶的盛水量，各木板之間結(jié)合緊密度，決定木桶是否漏水；木桶的桶底是否堅(jiān)固，決定木桶的牢固度。將“木桶原理”應(yīng)用到政府社會(huì)管理綜合性分析上：一是“單個(gè)木板的長(zhǎng)度”，即各政府部門自身的能力水平。各部門要針對(duì)分管事務(wù)的特性，提升部門人員的專業(yè)素質(zhì)，提高整體管理能力。只有各部門的能力水平提高了，整個(gè)政府的綜合能力也就提升了?，F(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)高度關(guān)聯(lián)性的社會(huì)，各部門要避免成為整個(gè)社會(huì)管理的漏洞；二是“各木板之間連結(jié)的緊密度”，即各社會(huì)管理主體之間的配合程度。治理理論談到，現(xiàn)代社會(huì)管理是一個(gè)法律框架內(nèi)多元主體共同參與的互動(dòng)管理，政府各部門之間以及其他社會(huì)管理主體之間要在法律規(guī)定的框架內(nèi)，充分合作，信息共享，聯(lián)合行動(dòng)，共同進(jìn)行社會(huì)管理。各管理主體之間團(tuán)結(jié)協(xié)作，配合默契，管理上的縫隙自然減少，出現(xiàn)問(wèn)題的幾率也隨之降低了；三是“木桶底部的牢固度”，這是基礎(chǔ)性的問(wèn)題即資源的配置問(wèn)題。政府在社會(huì)資源配置問(wèn)題上，應(yīng)該在市場(chǎng)起基礎(chǔ)性作用的前提下進(jìn)行宏觀調(diào)控，進(jìn)行配置機(jī)制的研究，同時(shí)針對(duì)各種資源的屬性制定不同的分配方案，保證資源配置的公平性，最大程度滿足社會(huì)各方面的需求。政府的社會(huì)管理是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，政府應(yīng)當(dāng)有全局性眼光，高標(biāo)準(zhǔn)、高要求，各部門協(xié)調(diào)合作，多管齊下求得整體提高。

三、統(tǒng)籌兼顧多維發(fā)展——政府實(shí)現(xiàn)公平的多元性思考

自1999年我國(guó)實(shí)行“十一”黃金周以來(lái)，已有13年，每年黃金周游客的數(shù)目都在迅速的增長(zhǎng)，2012年更是同比增長(zhǎng)40.9%，創(chuàng)歷史新高。每年的黃金周游客的爆滿都是對(duì)景區(qū)管理和承受能力的極大考驗(yàn)，難免會(huì)發(fā)生一些意外，2012年的“華山事件”就是一個(gè)例子，10月2日晚有上萬(wàn)游客滯留華山上，并發(fā)生游客與景區(qū)管理人員打斗事件，兩名游客被捅傷。高速路免費(fèi)是破天荒頭一次，所以一開(kāi)放群眾便爭(zhēng)相“體驗(yàn)”，引起了大擁堵現(xiàn)象，有網(wǎng)友甚至調(diào)侃“景區(qū)一日游變高速公路一日游”。為什么每年長(zhǎng)假游客會(huì)井噴式集體出游，高速路一經(jīng)免費(fèi)便出現(xiàn)大規(guī)模擁堵現(xiàn)象，這些問(wèn)題值得從政府社會(huì)福利多元化的角度反思。

從政府的惠民政策與群眾需求的均衡度分析，目前政府的社會(huì)福利政策太少太單一，遠(yuǎn)未滿足群眾的需求。一項(xiàng)社會(huì)福利政策出臺(tái)，群眾就感覺(jué)如受到“恩賜”一般，很新鮮很好奇，所以高速路一免費(fèi)，大家便扎堆去“體驗(yàn)”這一福利，高速路變停車場(chǎng)也就不足為怪了，加之我國(guó)高速路收費(fèi)水平與西方大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家相比較高，免費(fèi)的吸引力也比較大。

2005年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者羅伯特·奧曼在20世紀(jì)80年代發(fā)表了一篇題為《〈塔木德〉中一個(gè)破產(chǎn)問(wèn)題的對(duì)策論分析》，這篇論文解開(kāi)了一個(gè)猶太古籍《塔木德》中一個(gè)遺產(chǎn)分配問(wèn)題的千古之迷：一古猶太人有三個(gè)妻子，婚書中約定他死后若留下600元，則大老婆分得300元，二老婆分得200元，三老婆分得100元。若他的遺產(chǎn)只有200元、100元該怎么分？《塔木德》給出了分配方案（見(jiàn)表）。

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按照分配比例應(yīng)該是1:2:3，但是后兩種都不是按這種比例分配的，是否讓人感覺(jué)分配原則不一致呢？其實(shí)他們是按照“爭(zhēng)大衣原則”自始至終地進(jìn)行分配的。這種分配有一個(gè)規(guī)律：在財(cái)富相對(duì)多時(shí)，強(qiáng)勢(shì)一方分配比例較多，而在財(cái)富相對(duì)較少時(shí)，弱勢(shì)一方分配比例較多?！端镜隆钒咐膯⑹荆耗壳拔覈?guó)的人均財(cái)富還比較貧困 （2011年人均年收入1269美元），政府在分配過(guò)程中應(yīng)當(dāng)更多考慮對(duì)“弱者”的分配，形成“橄欖型”的分配格局。但是，就現(xiàn)階段而言，我國(guó)公共物質(zhì)財(cái)富還不富裕，無(wú)法僅在物質(zhì)層面進(jìn)行大面積補(bǔ)貼，所以考慮政府社會(huì)福利政策的多元性以促進(jìn)分配公平。一個(gè)人的財(cái)富體現(xiàn)為金錢、精神和自由（時(shí)間的自由度），所以應(yīng)該從這三個(gè)方面來(lái)考慮。一是在物質(zhì)性的社會(huì)福利方面，我國(guó)已經(jīng)實(shí)行一些政策，如農(nóng)業(yè)稅的減免、農(nóng)村免除義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)、城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度等等。政府要繼續(xù)落實(shí)已出臺(tái)的福利政策，并且隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展應(yīng)適度提高福利水平；二是精神層面的社會(huì)福利方面，政府應(yīng)盡可能加大滿足民眾精神需求福利的投入。如創(chuàng)建良好的受教育環(huán)境，設(shè)立老年人活動(dòng)中心，社區(qū)全民健身設(shè)施的投入等等，提高民眾文化精神水平；三是自由財(cái)富，自由財(cái)富的增加體現(xiàn)在政府社會(huì)福利上應(yīng)當(dāng)是公民休息權(quán)的保障。在物質(zhì)財(cái)富分配有限的情況下，政府應(yīng)當(dāng)考慮分配休息時(shí)間，來(lái)緩解公平分配的問(wèn)題，增加社會(huì)福利。一方面，落實(shí)帶薪休假制度，目前帶薪休假落實(shí)程度不足50%，所以至少有一半公眾沒(méi)有享受到帶薪休假這一福利，政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)制定相應(yīng)法律法規(guī)來(lái)促進(jìn)帶薪休假的落實(shí)。另一方面，增加長(zhǎng)假數(shù)量，目前我國(guó)長(zhǎng)假只有兩個(gè)，且兩個(gè)長(zhǎng)假時(shí)間間隔達(dá)7個(gè)月。有專家表示，從發(fā)揮“社會(huì)黃金周”功能的角度，長(zhǎng)假數(shù)量在一年三個(gè)左右（甚至更多），才能滿足人們的需求[4]。在人民網(wǎng)關(guān)于增加長(zhǎng)假至三個(gè)的調(diào)查顯示，61.3%的網(wǎng)友表示支持，5.4%的網(wǎng)友表示反對(duì)，31%的網(wǎng)友明確表示“建議恢復(fù)五一黃金周”，所以政府有必要考慮恢復(fù)“五一黃金周”來(lái)增加長(zhǎng)假數(shù)量，分配勞動(dòng)者休息時(shí)間達(dá)到增加社會(huì)福利，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

[1]吳玉宗.服務(wù)型政府：概念、內(nèi)涵和特點(diǎn)[J]西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)，2004(02).

[2]鐘敏，王小鴿.領(lǐng)導(dǎo)決策的三圈理論分析[J].管理觀察，2009(02).

[3][4]黃金周四大改革，你選哪種[N]重慶商報(bào)，2012-10-11(33).