流域生態(tài)補(bǔ)償模式比較與選擇

高 玫

流域生態(tài)補(bǔ)償模式比較與選擇

高 玫

建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是促進(jìn)全流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。政府補(bǔ)償、市場(chǎng)補(bǔ)償、社會(huì)補(bǔ)償是流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜N主要模式，各有優(yōu)點(diǎn)與不足。跨界大型流域、跨省中型流域、小型流域應(yīng)根據(jù)其自身的特征選擇不同的生態(tài)補(bǔ)償模式，理順流域上下游各區(qū)域間的生態(tài)關(guān)系和利益關(guān)系，化解區(qū)域利益沖突，保障各流域的生態(tài)安全和流域水資源的永續(xù)利用。

流域；生態(tài)補(bǔ)償模式；利益協(xié)調(diào)

高 玫，江西社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)，副研究員。（江西南昌 330077）

一、問(wèn)題的提出

流域是以水主體的動(dòng)態(tài)生態(tài)系統(tǒng)，通過(guò)流域的水資源利用，將上下游地區(qū)形成一個(gè)利益共同體。流域內(nèi)的政府、組織和居民對(duì)水資源享有占有、使用、收益和處分等權(quán)利，同時(shí)亦有保護(hù)好生態(tài)環(huán)境和水環(huán)境的責(zé)任。但在實(shí)踐中，由于地理位置的不同，一方面，流域上游地區(qū)要承擔(dān)更多的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任和義務(wù)，實(shí)行更嚴(yán)格的保護(hù)措施和標(biāo)準(zhǔn)，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展的環(huán)境準(zhǔn)入門(mén)檻，喪失一些發(fā)展的機(jī)會(huì)成本；另一方面，保護(hù)的成果——優(yōu)質(zhì)的水資源則可能更多地為下游地區(qū)所享用。當(dāng)這種因上游地區(qū)保護(hù)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的水資源溢出效益，被下游地區(qū)無(wú)償占有時(shí)，環(huán)境利益及其所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益在上下游之間的分配關(guān)系就會(huì)嚴(yán)重失衡，最終可能導(dǎo)致流域水資源的“公地悲劇”現(xiàn)象。我國(guó)近30%的國(guó)土面積分布在江河流域，許多流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)都面臨著環(huán)境與經(jīng)濟(jì)利益的扭曲問(wèn)題，嚴(yán)重地制約我國(guó)流域的可持續(xù)發(fā)展。在建設(shè)生態(tài)文明社會(huì)的大背景下，建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，理順流域上下游各區(qū)域間的生態(tài)關(guān)系和利益關(guān)系，是化解區(qū)域利益沖突，促進(jìn)全流域和諧發(fā)展的必然選擇。

建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，涉及眾多問(wèn)題，如明確補(bǔ)償?shù)闹骺腕w，確定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償?shù)姆秶?、補(bǔ)償?shù)哪Ｊ降取Ｆ渲?，補(bǔ)償模式的選擇是進(jìn)行流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)碾y點(diǎn)和關(guān)鍵。因?yàn)橹挥懈鶕?jù)不同類型流域的特點(diǎn)，因地制宜地選擇合適的補(bǔ)償模式，才能達(dá)到促進(jìn)流域生態(tài)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。

二、流域生態(tài)補(bǔ)償模式

流域生態(tài)補(bǔ)償模式是補(bǔ)償活動(dòng)的具體實(shí)現(xiàn)方式。隨著國(guó)內(nèi)外流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐與研究的不斷深入，人們對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償模式按照不同的準(zhǔn)則進(jìn)行了分類。鄭海霞將國(guó)內(nèi)的流域生態(tài)補(bǔ)償模式歸納為五種：基于大型項(xiàng)目的國(guó)家補(bǔ)償、地方政府為主導(dǎo)的補(bǔ)償方式、小流域自發(fā)的交易模式、水權(quán)交易和水資源量的用水補(bǔ)償[1]。葛顏祥等在總結(jié)國(guó)際流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐案例之后，將眾多的補(bǔ)償模式歸納成兩類：政府主導(dǎo)和市場(chǎng)交易[2]。還有的學(xué)者將流域生態(tài)補(bǔ)償模式歸納為資金補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償和智力補(bǔ)償?shù)取１疚脑趯?duì)已有案例和研究進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，將流域生態(tài)補(bǔ)償模式概括為政府補(bǔ)償、市場(chǎng)補(bǔ)償和社會(huì)補(bǔ)償三種。

（一）政府補(bǔ)償模式

政府補(bǔ)償是指政府以非市場(chǎng)途徑對(duì)流域生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行的補(bǔ)償。它以國(guó)家或上級(jí)政府為實(shí)施和補(bǔ)償主體，以區(qū)域、下級(jí)政府或農(nóng)牧民為補(bǔ)償對(duì)象，以國(guó)家生態(tài)安全、社會(huì)穩(wěn)定、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等為目標(biāo)，以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補(bǔ)償基金、政策補(bǔ)償、生態(tài)彩票等為主要方式。

1.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是流域生態(tài)補(bǔ)償中最重要的補(bǔ)償方式，包括中央對(duì)地方或地方上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的縱向轉(zhuǎn)移支付和地方同級(jí)政府間的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付兩種類型。中央對(duì)地方縱向財(cái)政支付的流域態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐有：天然林保護(hù)工程、退耕還林還草工程、生態(tài)公益林補(bǔ)償工程、南水北調(diào)工程等；上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的實(shí)踐主要有福建、廣東、浙江等省級(jí)政府對(duì)流域上游落后地區(qū)的財(cái)政支持。屬于同級(jí)政府之間橫向財(cái)政支付方面的成功范例，主要有福建省閩江流域、九龍江流域下游政府對(duì)上游政府的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。

2.生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金。生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金是指一個(gè)國(guó)家 (或地區(qū))專門(mén)設(shè)立的用于支持生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的專項(xiàng)財(cái)政資金。從國(guó)際上看，日本的水源涵養(yǎng)林建設(shè)基金就是很典型的生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金，“廣島縣水源林基金會(huì)”是其中之一。該基金由太田河流域下游的受惠部門(mén)采取聯(lián)合集資方式籌集資金補(bǔ)貼上游的林業(yè)，用于上游的水源涵養(yǎng)林建設(shè)[3]。我國(guó)與流域生態(tài)補(bǔ)償直接相關(guān)的生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金，首推浙江省德清縣生態(tài)補(bǔ)償基金。

3.異地開(kāi)發(fā)。為了彌補(bǔ)流域上游地區(qū)放棄發(fā)展工業(yè)而造成的發(fā)展權(quán)限的損失，在流域下游地區(qū)建立工業(yè)園區(qū)，園區(qū)所得稅返還給流域上游地區(qū)，即異地開(kāi)發(fā)模式。1996年金華市為了解決上游磐安縣的經(jīng)濟(jì)貧困和發(fā)展問(wèn)題，在金華市工業(yè)園區(qū)建立的“飛地”——金磐扶貧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，就是典型的異地開(kāi)發(fā)模式。

4.項(xiàng)目支持和對(duì)口支援。項(xiàng)目支持包括對(duì)流域生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目、區(qū)域替代產(chǎn)業(yè)和替代能源發(fā)展項(xiàng)目的資金支持。項(xiàng)目支持通?？梢詭椭饔蛏嫌蔚貐^(qū)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和轉(zhuǎn)移，促進(jìn)這些地區(qū)就業(yè)人口素質(zhì)的整體提高。對(duì)口援助是指流域內(nèi)下游發(fā)達(dá)地區(qū)以提供資金、技術(shù)、人才等形式對(duì)口援助經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)。廣東省清遠(yuǎn)市與“珠三角”之間的“結(jié)對(duì)子”幫扶，可以被視為對(duì)口援助的一個(gè)案例[4]。

5.生態(tài)彩票。彩票在西方發(fā)達(dá)國(guó)家被稱作第二財(cái)政，是政府的一條重要籌資渠道，具有強(qiáng)大的集資功能。2011年8月，世界上第一款低碳環(huán)保彩票（生態(tài)彩票的一種）在英國(guó)亮相。這種彩票以降低溫室氣體排放、幫助解決氣候變化問(wèn)題為目標(biāo)，彩票銷售所得，除了用于支付獎(jiǎng)金和彩票本身的運(yùn)營(yíng)宣傳之外，其余全部用于投資各類經(jīng)過(guò)嚴(yán)格挑選的降碳減排項(xiàng)目。目前，已有土耳其佐魯風(fēng)力發(fā)電廠、印度高韋里水電站等成為低碳彩票的投資目標(biāo)。[5]

（二）市場(chǎng)補(bǔ)償模式

市場(chǎng)補(bǔ)償是由市場(chǎng)交易主體在政府制定的各類生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、法律法規(guī)的范圍內(nèi)，利用經(jīng)濟(jì)手段，通過(guò)市場(chǎng)行為改善生態(tài)環(huán)境活動(dòng)的總稱。典型的市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制包括排污權(quán)交易、水權(quán)交易、碳匯交易、生態(tài)(環(huán)境)標(biāo)記等。

1.排污權(quán)交易。排污權(quán)交易是指在污染物排放總量控制指標(biāo)確定的條件下，利用市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)污染者之間交易排污權(quán)，實(shí)現(xiàn)低成本治理的一種補(bǔ)償方式。排污權(quán)交易在我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償中最早的案例，出現(xiàn)在上海永新彩色顯像管有限公司與上海宏文造紙廠之間，太湖流域的排污權(quán)交易是排污權(quán)交易在我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償中的又一個(gè)成功案例。

2.水權(quán)交易。水權(quán)交易是指流域上游地區(qū)將節(jié)余的水資源有償提供給下游地區(qū)，或是上游地區(qū)通過(guò)努力保護(hù)水質(zhì)，給下游地區(qū)提供優(yōu)質(zhì)水資源，下游地區(qū)以某種方式補(bǔ)償上游地區(qū)，以實(shí)現(xiàn)流域上下游雙贏。

3.碳匯交易。流域下游發(fā)達(dá)地區(qū)出錢(qián)向欠發(fā)達(dá)的上游地區(qū)購(gòu)買(mǎi)碳排放指標(biāo)，以抵消這些地區(qū)的減排任務(wù)，即流域生態(tài)補(bǔ)償中的碳匯交易。這是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)流域森林生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償?shù)囊环N有效途徑。

4.生態(tài)標(biāo)記。生態(tài)標(biāo)記是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)拈g接支付方式，一般市場(chǎng)的消費(fèi)者在購(gòu)買(mǎi)普通市場(chǎng)商品時(shí)，如果愿意以高一點(diǎn)的價(jià)格來(lái)購(gòu)買(mǎi)經(jīng)過(guò)認(rèn)證的以生態(tài)環(huán)境友好方式生產(chǎn)出來(lái)的商品，那么消費(fèi)者實(shí)際上就支付了商品生產(chǎn)者提供的生態(tài)環(huán)境服務(wù)。生態(tài)標(biāo)記制度在國(guó)際上是一項(xiàng)普遍實(shí)行的環(huán)境友好型產(chǎn)品的認(rèn)證制度。我國(guó)生態(tài)標(biāo)記在流域生態(tài)補(bǔ)償中的典型案例，是農(nóng)夫山泉品牌的生態(tài)標(biāo)記[6]。

（三）社會(huì)補(bǔ)償模式

社會(huì)補(bǔ)償模式是政府補(bǔ)償模式和市場(chǎng)補(bǔ)償模式的重要補(bǔ)充，具體包括NGO參與型補(bǔ)償模式、環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)等方式。

1.NGO參與型補(bǔ)償模式。NGO(Non－Government Organization)參與型模式以非政府組織為主要行動(dòng)者，由其利用資金補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償或智力補(bǔ)償?shù)榷喾N手段，通過(guò)與相關(guān)部門(mén)或被補(bǔ)償者的積極合作，從而實(shí)現(xiàn)流域的生態(tài)補(bǔ)償。我國(guó)最典型的案例，是世界自然基金會(huì)(WWF)長(zhǎng)沙項(xiàng)目部在洞庭湖開(kāi)展的長(zhǎng)江項(xiàng)目[2]。

2.環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)。環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)又稱“綠色保險(xiǎn)”，是通過(guò)社會(huì)化途徑解決環(huán)境損害賠償問(wèn)題的主要方式之一，具有其他險(xiǎn)種所不具備的獨(dú)特功能與價(jià)值：（1）實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與損害賠償?shù)纳鐣?huì)化；（2）促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)安全；（3）實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的歷史雖然并不長(zhǎng)，但在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，已成為了責(zé)任保險(xiǎn)的重要組成部分，在促進(jìn)流域可持續(xù)發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。

三、流域生態(tài)補(bǔ)償模式的比較分析

（一）政府補(bǔ)償模式的優(yōu)缺點(diǎn)分析

政府補(bǔ)償是流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕问?，也是目前比較容易啟動(dòng)的補(bǔ)償方式，其突出的特點(diǎn)是資金來(lái)源穩(wěn)定、政策方向性強(qiáng)、目標(biāo)明確，但也存在體制不靈活、標(biāo)準(zhǔn)難以確定、信息不對(duì)稱、管理和運(yùn)作成本高等局限性。政府補(bǔ)償模式中的補(bǔ)償費(fèi)用，理論上應(yīng)大于或等于該地區(qū)放棄原有的生產(chǎn)生活方式，而提供生態(tài)環(huán)境服務(wù)的機(jī)會(huì)成本，同時(shí)小于或等于該地區(qū)提供的生態(tài)環(huán)境服務(wù)的價(jià)值?，F(xiàn)實(shí)中，因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境服務(wù)價(jià)值難于計(jì)量和貨幣化，加上信息不對(duì)稱，政府往往很難掌握每一種生態(tài)環(huán)境服務(wù)的機(jī)會(huì)成本，因而常常出現(xiàn)支付成本過(guò)高的問(wèn)題。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的優(yōu)點(diǎn)顯而易見(jiàn)，但其缺點(diǎn)也是明顯的：一是全國(guó)統(tǒng)一的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度很難照顧到各地千差萬(wàn)別的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題；二是官僚體制本身的低效率、尋租腐敗的可能性，都可能影響政府補(bǔ)償模式的實(shí)際效果，使得運(yùn)行和管理成本較高，許多專項(xiàng)資金由于高額的管理成本而難以發(fā)揮效益；三是部門(mén)分割嚴(yán)重，使得補(bǔ)償資金分散，難以發(fā)揮整體效應(yīng)。盡管政府補(bǔ)償模式有其局限性，但由于流域生態(tài)服務(wù)具有準(zhǔn)公共品的特點(diǎn)，因而在大型流域生態(tài)補(bǔ)償中，政府補(bǔ)償模式仍須占主導(dǎo)地位。

（二）市場(chǎng)補(bǔ)償模式的優(yōu)缺點(diǎn)分析

和政府補(bǔ)償相比，市場(chǎng)補(bǔ)償具有補(bǔ)償方式靈活、管理和運(yùn)行成本較低、補(bǔ)償主體多元化、補(bǔ)償主體平等自愿等特點(diǎn)。如排污權(quán)交易，不僅可以減少政府環(huán)境管理的費(fèi)用，而且還有助于提高企業(yè)治污的積極性，使污染總量控制目標(biāo)真正得以實(shí)現(xiàn)。但市場(chǎng)機(jī)制本身難以克服其交易的盲目性、局部性和短期性，同時(shí)，市場(chǎng)補(bǔ)償模式的形成需要一定的前提條件作支撐。

一是受益方對(duì)流域生態(tài)服務(wù)功能與價(jià)值的認(rèn)可與支付意愿。流域上中游提供的生態(tài)服務(wù)功能得到下游受益方的認(rèn)可，流域下游地區(qū)為了獲得優(yōu)質(zhì)水源或合適的水量等生態(tài)效益，愿意向上游支付一定的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用，這樣市場(chǎng)補(bǔ)償模式才可能形成。

二是產(chǎn)權(quán)明晰。如采用水權(quán)交易方式進(jìn)行流域生態(tài)補(bǔ)償，其前提條件是要明確水權(quán)，在此基礎(chǔ)上還要建立完善的規(guī)則，通過(guò)具體而完備的法律措施來(lái)進(jìn)行保障。

三是成本收益率高。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，只有當(dāng)市場(chǎng)補(bǔ)償模式的成本收益率高于其他補(bǔ)償模式，市場(chǎng)補(bǔ)償模式才可能被采用。排污權(quán)交易等市場(chǎng)化補(bǔ)償方式之所以能在小型流域生態(tài)補(bǔ)償中率先采用，就由于小流域生態(tài)環(huán)境服務(wù)交易方明確，交易費(fèi)用較低。

（三）社會(huì)補(bǔ)償模式的優(yōu)缺點(diǎn)分析

社會(huì)補(bǔ)償模式最大的優(yōu)點(diǎn)，是能夠調(diào)動(dòng)全社會(huì)參與流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極性，減輕政府在流域生態(tài)補(bǔ)償中的工作量，實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)補(bǔ)償資金的社會(huì)化。如NGO參與型補(bǔ)償模式中，NGO通過(guò)與政府合作，在政府與農(nóng)民之間架起溝通的橋梁，使得補(bǔ)償容易為農(nóng)民所接受。但是，社會(huì)補(bǔ)償模式也存在補(bǔ)償程度與規(guī)模較小、資金來(lái)源不穩(wěn)定等問(wèn)題，難以獨(dú)自承擔(dān)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹厝危话阒荒茏鳛檎a(bǔ)償及市場(chǎng)補(bǔ)償?shù)妮o助模式加以運(yùn)用。

四、我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償模式的選擇

從上文可以看出，生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼Ｊ健⑹袌?chǎng)模式、社會(huì)模式各有其優(yōu)缺點(diǎn)和適用范圍。同樣地，我國(guó)的江河流域也分成多種類型，主要有跨界大型流域、跨省中型流域和小型流域，這三種類型的流域由于生態(tài)補(bǔ)償主體和客體的界定難度、生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦鎱f(xié)調(diào)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，也需要采用不同的流域生態(tài)補(bǔ)償模式。本文根據(jù)三種流域的不同特點(diǎn)設(shè)計(jì)不同類型的補(bǔ)償模式。

（一）跨界大型流域生態(tài)補(bǔ)償模式的選擇

跨界大型流域，是指流域范圍涉及幾個(gè)甚至十幾個(gè)?。ㄊ?、自治區(qū)）的大型流域，如長(zhǎng)江、黃河等大江大河，其特點(diǎn)是受益地區(qū)和保護(hù)地區(qū)界定困難，補(bǔ)償問(wèn)題非常復(fù)雜。對(duì)于這類流域，宜采用中央財(cái)政主導(dǎo)的以政府補(bǔ)償為主、市場(chǎng)補(bǔ)償和社會(huì)補(bǔ)償為輔的生態(tài)補(bǔ)償模式。具體補(bǔ)償模式設(shè)計(jì)見(jiàn)圖1。

圖1 跨界大型流域生態(tài)補(bǔ)償模式

1.加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。擴(kuò)大中央財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，提高上游政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力，彌補(bǔ)其生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的資金需要，補(bǔ)償其現(xiàn)實(shí)應(yīng)得利益、犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展的損失。

2.設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金。中央財(cái)政和下游地區(qū)政府按照每年GDP的一定比例，并將國(guó)家對(duì)林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、扶貧等的專項(xiàng)補(bǔ)助金和相關(guān)收費(fèi)收入的一定比例加入進(jìn)來(lái)，設(shè)立流域補(bǔ)償生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金，幫助上游地區(qū)加強(qiáng)植被保護(hù)、環(huán)境治理、污染企業(yè)搬遷、企業(yè)轉(zhuǎn)型和技術(shù)改造等。

3.發(fā)行生態(tài)彩票。建議國(guó)家環(huán)保部門(mén)設(shè)立大型流域生態(tài)彩票中心，負(fù)責(zé)制定生態(tài)彩票的發(fā)行區(qū)域、銷售方式、游戲規(guī)則，并采取全國(guó)聯(lián)網(wǎng)銷售、統(tǒng)一彩池計(jì)獎(jiǎng)的方式進(jìn)行[7]。

4.探索碳匯交易。大型流域內(nèi)下游發(fā)達(dá)地區(qū)出錢(qián)向上游欠發(fā)達(dá)地區(qū)購(gòu)買(mǎi)碳排放指標(biāo)，以抵消這些地區(qū)的減排任務(wù)，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)流域上游地區(qū)森林生態(tài)外部?jī)r(jià)值的內(nèi)部化。

5.實(shí)行環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)。為了防止大型流域上游地區(qū)企業(yè)污染事故的發(fā)生，在一些主要污染行業(yè)建立環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度，以幫助其建立清潔生產(chǎn)機(jī)制，防止污染事故的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與損害賠償?shù)纳鐣?huì)化。

6.爭(zhēng)取NGO補(bǔ)償模式。長(zhǎng)江、黃河等大型流域的生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)，是國(guó)際組織和發(fā)達(dá)國(guó)家共同關(guān)注的問(wèn)題，可充分利用國(guó)際組織的關(guān)注，積極爭(zhēng)取無(wú)償援助與資金支持。

（二）跨省中型流域生態(tài)補(bǔ)償模式的選擇

跨省中型流域，是指流域范圍涉及兩到三個(gè)省（市、自治區(qū)）的江河流域，如跨廣東和江西的東江流域，跨浙江與安徽的新安江流域，跨青海、甘肅和內(nèi)蒙古的黑河流域等；或者是跨兩到三個(gè)行政區(qū)的城市飲用水源地，如跨河北省與北京市的官?gòu)d水庫(kù)、密云水庫(kù)等。其特點(diǎn)是流域保護(hù)與受益關(guān)系相對(duì)明確，但補(bǔ)償成本和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算都存在一定困難，由于涉及兩至三個(gè)省市區(qū)，其生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立也較為困難。對(duì)于這類流域，本文認(rèn)為應(yīng)采用中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、地方橫向轉(zhuǎn)移支付等政府途徑為主，市場(chǎng)補(bǔ)償、社會(huì)補(bǔ)償為輔的生態(tài)補(bǔ)償模式(見(jiàn)圖2)。

圖2 跨界中型流域生態(tài)補(bǔ)償模式

1.中央財(cái)政進(jìn)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。為了幫助跨省中型流域建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，中央財(cái)政每年應(yīng)拿出一定的資金作為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，幫助流域上游地區(qū)進(jìn)行生態(tài)移民、環(huán)境保護(hù)。

2.建立省級(jí)政府橫向轉(zhuǎn)移支付制度?？山梃b新安江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)驗(yàn)，根據(jù)上下游地區(qū)間財(cái)力的強(qiáng)弱和公共服務(wù)水平的高低，在科學(xué)測(cè)算的基礎(chǔ)上，確定橫向轉(zhuǎn)移支付資金的結(jié)構(gòu)比例、運(yùn)作方式和計(jì)算方法，建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移制度，從而提高上游地區(qū)公民的政府公共服務(wù)水平，彌補(bǔ)其喪失發(fā)展的機(jī)會(huì)成本。

3.進(jìn)行水權(quán)交易。流域（水庫(kù)）下游地區(qū)以水權(quán)確認(rèn)形式，來(lái)補(bǔ)償上游地區(qū)為保障城市水資源安全供應(yīng)所做出的植樹(shù)造林、水土保持等多方面的努力。

4.重視生態(tài)標(biāo)記補(bǔ)償方式的作用。目前，我國(guó)的生態(tài)標(biāo)志產(chǎn)品的消費(fèi)市場(chǎng)正在逐漸形成，從這一角度出發(fā)，政府一方面要鼓勵(lì)下游受益方進(jìn)行生態(tài)標(biāo)志產(chǎn)品的生產(chǎn)，將生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)；另一方面，要積極建立綠色消費(fèi)體系，以形成新的補(bǔ)償途徑。

5.開(kāi)展項(xiàng)目合作和對(duì)口支援。下游地區(qū)要在項(xiàng)目支持、科技支持、勞務(wù)合作、人才支持等方面對(duì)上游地區(qū)進(jìn)行支援，幫助上游地區(qū)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)體系，提升科技轉(zhuǎn)化能力和吸收能力，增加勞務(wù)收入，提高干部素質(zhì)。

6.探索NGO參與型補(bǔ)償費(fèi)模式。不少中型流域生態(tài)問(wèn)題也能受到國(guó)內(nèi)外民間組織的關(guān)注，因此，也應(yīng)積極創(chuàng)造條件，爭(zhēng)取得到NGO組織的資金支持。

（三）小型流域生態(tài)補(bǔ)償模式的選擇

小型流域，其流域范圍在同一省市內(nèi)，利益關(guān)系協(xié)商較為容易，宜采用省級(jí)財(cái)政和下游地方財(cái)政為主導(dǎo)、市場(chǎng)補(bǔ)償和社會(huì)補(bǔ)償相結(jié)合的流域生態(tài)補(bǔ)償模式。具體補(bǔ)償模式見(jiàn)圖3。

圖3 小型流域生態(tài)補(bǔ)償模式

1.建立省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。省級(jí)財(cái)政應(yīng)每年提取一定的資金作為專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，幫助流域上游地區(qū)進(jìn)行生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。

2.流域下游政府對(duì)流域上游政府進(jìn)行橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。流域上游地區(qū)既要投入大量資金進(jìn)行植樹(shù)造林、水土保持，又要限制污染企業(yè)發(fā)展，這必將影響到上游地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平。因此，流域下游地區(qū)應(yīng)根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，每年從財(cái)政收入中拿出一定的資金對(duì)流域上游地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償，以解決流域生態(tài)治理中成本收益的空間異置問(wèn)題，避免“我花錢(qián)種樹(shù)，他免費(fèi)乘涼”的“搭便車(chē)”現(xiàn)象。

3.積極探索市場(chǎng)補(bǔ)償方式。市場(chǎng)機(jī)制較完善地區(qū)，可積極探索水權(quán)交易、排污權(quán)交易、異地開(kāi)發(fā)等市場(chǎng)化模式進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。同時(shí)，可開(kāi)展環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償模式的社會(huì)化。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償尚處起步階段，在補(bǔ)償模式選擇方面尚有許多不成熟之處。目前，我國(guó)的流域生態(tài)補(bǔ)償模式以政府補(bǔ)償為主，市場(chǎng)補(bǔ)償模式發(fā)展緩慢，且僅在中小型流域中零星采用。市場(chǎng)補(bǔ)償方式是流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展趨勢(shì)，隨著我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的深入，應(yīng)不斷探索排污權(quán)交易、水權(quán)交易、生態(tài)標(biāo)記等市場(chǎng)補(bǔ)償方式，同時(shí)輔之以社會(huì)補(bǔ)償方式，實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)補(bǔ)償方式的多元化。另外，我國(guó)的流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐主要集中于小型流域，跨省中型流域的生態(tài)補(bǔ)償正在新江安流域、東江流域開(kāi)展試點(diǎn)，跨界大型流域的生態(tài)補(bǔ)償還處于理論探討階段，未有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。在建設(shè)美麗中國(guó)的時(shí)代背景下，我國(guó)應(yīng)根據(jù)不同類型流域的特點(diǎn)，探索不同形式的生態(tài)補(bǔ)償模式，實(shí)現(xiàn)流域上下游的和諧與可持續(xù)發(fā)展。特別是要加快推進(jìn)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，在總結(jié)其成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上加以推廣，使我國(guó)的流域生態(tài)補(bǔ)償不斷走向深入。

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【責(zé)任編輯：陳保林】

F124.5

A

1004－518X（2013）11－0044－05

贛鄱英才555工程基金項(xiàng)目“流域生態(tài)補(bǔ)償研究”、國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“生態(tài)修復(fù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)共生研究”（08BJY034）、國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“欠發(fā)達(dá)地區(qū)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展”(12＆2D104)