淺析農(nóng)業(yè)環(huán)境政策和生態(tài)建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展

劉艷麗

（鄭州輕工業(yè)學(xué)院經(jīng)管學(xué)院 河南 鄭州 450002）

將農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)緊密結(jié)合起來所實(shí)施的政策稱為農(nóng)業(yè)環(huán)境政策，此政策的實(shí)施除了為保持一個比較理想的生態(tài)環(huán)境之外，更加重要的是希望在自然資源和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動之間建立一種能夠永續(xù)平衡使用的關(guān)系。而生態(tài)建設(shè)主要是指對受人為活動干擾和破壞的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)和重建，其主要是根據(jù)生態(tài)學(xué)原理進(jìn)行的人工設(shè)計，在生態(tài)建設(shè)的過程中，能夠充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，最大化運(yùn)用生態(tài)系統(tǒng)的自然規(guī)律，促使自然和人工能夠達(dá)到的高效和諧的結(jié)合，從而能夠?qū)崿F(xiàn)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會效益的統(tǒng)一。

在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，隨著經(jīng)濟(jì)的增長，環(huán)境會變差，等經(jīng)濟(jì)增長達(dá)到一定程度的時候，環(huán)境的進(jìn)一步變差將會反過來制約經(jīng)濟(jì)的增長，甚至?xí)龠M(jìn)經(jīng)濟(jì)的下降，從另一個層面來講，隨著社會經(jīng)濟(jì)增長的加速，人們收入水平也會得到逐步提高，從而也會引導(dǎo)人類更加傾向于生活水平質(zhì)量的提高，現(xiàn)實(shí)中的表現(xiàn)則為人類更加傾向于健康物品的消費(fèi)。同時，從環(huán)境質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系曲線來看，當(dāng)環(huán)境質(zhì)量比較差時，會制約經(jīng)濟(jì)的增長，反之，當(dāng)環(huán)境問題得到解決，環(huán)境質(zhì)量得到提高時，經(jīng)濟(jì)會得到增長，并且隨著環(huán)境問題的進(jìn)一步解決，環(huán)境質(zhì)量會進(jìn)一步變好，經(jīng)濟(jì)反而會因環(huán)境的影響而加快發(fā)展速度。故而，在理論上應(yīng)該存在一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，此經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是不會以環(huán)境的巨大破壞為代價的，反而能夠在經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境保護(hù)之間建立一種相互協(xié)調(diào)、促進(jìn)的關(guān)系，兩者相互促進(jìn)的關(guān)鍵點(diǎn)即為政府的政策，良好的、遵循自然客觀規(guī)律的政府政策不僅僅能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)的增長，同時也能夠促進(jìn)生態(tài)建設(shè)。

一般來說，政府實(shí)施的農(nóng)業(yè)政策主要是為了促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)品增長以及農(nóng)民收入水平提高，而政府的生態(tài)建設(shè)則主要是約束人們在使用自然資源、向自然界要收入的過程中同時能夠保護(hù)自然資源。因此，農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)和生態(tài)建設(shè)的目標(biāo)兩者之間可能是一致的，也可能會出現(xiàn)沖突，同時兩者也隨著形勢的變化而變化。因此，如果在制定農(nóng)業(yè)環(huán)境政策時能夠充分考慮生態(tài)建設(shè)，同樣在進(jìn)行相關(guān)生態(tài)建設(shè)時也必須考慮生態(tài)建設(shè)對農(nóng)業(yè)的影響，可以使農(nóng)業(yè)政策和生態(tài)建設(shè)相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展。為實(shí)現(xiàn)此雙重目標(biāo)，政策制定應(yīng)該考慮以下幾個方面。

一、管理模式的改變

最好的模式是建立綜合性機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)政府政策和實(shí)施部門之間的協(xié)調(diào)。通過此機(jī)構(gòu)，要求各部門在實(shí)施各種經(jīng)濟(jì)政策時能夠考慮到環(huán)境改善問題，同樣，各部門在制定各種環(huán)境政策時能夠考慮到此政策對其他社會發(fā)展不利的影響，尤其重點(diǎn)應(yīng)該加強(qiáng)縣級等最和現(xiàn)實(shí)掛鉤部門的權(quán)限問題，促進(jìn)其將現(xiàn)況真實(shí)信息向上一級部門匯報，從而推動上級部門制定出最能反映現(xiàn)實(shí)的政策。

在我國，環(huán)保組在1976年首次成立，專門負(fù)責(zé)和農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的工作。隨后經(jīng)過幾次變化，在1985年成立了農(nóng)業(yè)部環(huán)境保護(hù)委員會，辦公室設(shè)在環(huán)保能源司，并且在此委員會由部領(lǐng)導(dǎo)任主任，部內(nèi)各司局分別任各負(fù)責(zé)同志，形成了有關(guān)司局分工負(fù)責(zé)和環(huán)保能源司歸口管理的體制，從而極大地加強(qiáng)了農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)工作的統(tǒng)一組織與協(xié)調(diào)。并且，在國務(wù)院1998年進(jìn)行的機(jī)構(gòu)整體改革中，由國家環(huán)?？偩謱ｉT負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)環(huán)保相關(guān)工作，農(nóng)業(yè)部則專門負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)相關(guān)政策問題?！吨袊?1世紀(jì)議程》、《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》也明確強(qiáng)調(diào)了要建立有利于可持續(xù)發(fā)展的綜合決策機(jī)制，強(qiáng)調(diào)國務(wù)院相關(guān)部門在制定政策時不僅僅要考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時也要考慮到對環(huán)境的影響，但此觀點(diǎn)目前仍處于指導(dǎo)方針方面，在相關(guān)政府政策中并沒有明確這些原則具體實(shí)施的制度以及程序等，因此，此模式在我國仍需進(jìn)一步的發(fā)展和完善。

二、規(guī)范政府政策的制定

一般來說，政策的形成是由幾個相互關(guān)聯(lián)的部門共同形成并加以約束的，因此，政府制定政策時應(yīng)該考慮到各個部門的目標(biāo)，并且能夠在不同部門不同目標(biāo)之間尋求共同的目標(biāo)，從而能夠在各個部門之間達(dá)成共識。同時，為了保證政策在現(xiàn)實(shí)過程中能夠得到公眾的廣泛參與，應(yīng)該在政府政策制定之前就在廣大公眾之間征集意見，最大化地減少社會民眾和政府的矛盾。另外，政府也應(yīng)成立專門的機(jī)構(gòu)對政策實(shí)施后所帶來的環(huán)境變化作出評估，看影響是積極的，還是相互促進(jìn)的，或者是消極的，如果是積極的或相互促進(jìn)的，看能不能推廣此政策，如果是消極的，看能不能采取環(huán)境保護(hù)的措施來加以改善。目前，在我國，只有進(jìn)行大型的項(xiàng)目時才會考慮到環(huán)境問題，而一般的中小型項(xiàng)目很少會進(jìn)行環(huán)境的考量，只是更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益的提高，具體來說，多數(shù)項(xiàng)目在衡量是否進(jìn)行時僅進(jìn)行短期財務(wù)目標(biāo)的考慮，而極少關(guān)注到遠(yuǎn)期的目標(biāo)，包括環(huán)境影響及相關(guān)的人際關(guān)系等。從而在我國很多地級縣，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，很多發(fā)達(dá)國家均不進(jìn)行的和對環(huán)境有巨大影響的項(xiàng)目卻在廣泛進(jìn)行等等。此外，地域不同，環(huán)境問題也是不同的，因此，要將環(huán)境建設(shè)和社會關(guān)系因地制宜進(jìn)行。我國地域?qū)拸V，各個地區(qū)生態(tài)環(huán)境和農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)存在著巨大的差異，在一個地方取得重大成功的政策換個地方可能就不會成功，故而，首先要求執(zhí)行的縣級機(jī)構(gòu)實(shí)地提供真實(shí)的數(shù)據(jù)，其次也要求事后的政策以及環(huán)境評估能夠不論項(xiàng)目大小謹(jǐn)慎進(jìn)行，從而更好地調(diào)整環(huán)境與社會經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。

三、政策工具的利用

從總體上看，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、環(huán)境、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策工具是由一系列相互關(guān)聯(lián)、相互作用的法律法規(guī)、方案、程序、措施等組成。準(zhǔn)確地把握政府政策目標(biāo)和政策工具之間的相互關(guān)系，有利于促進(jìn)政策的制定和實(shí)施。具體的政策工具如表1所示。

表1 政策工具的基本分類

1、宣傳工具

人類在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的過程中會遇到很多風(fēng)險，所以，人們?yōu)榱艘?guī)避風(fēng)險、減少不確定性、促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和產(chǎn)量的提高會過多地使用諸多化學(xué)物品，但這些物品投放到環(huán)境中必然會對環(huán)境造成損害，因此，政府必須要采用適當(dāng)?shù)拇胧﹣砑s束或監(jiān)督人們使用或減少使用這些物品。這些措施首先就體現(xiàn)在宣傳工具上，具體包括政府開宣講會，通過電視、報紙、廣播或現(xiàn)場等方式向農(nóng)戶傳播過量使用化學(xué)物品對人們的損害，鼓勵使用更少污染的綠色肥料，從而增強(qiáng)農(nóng)戶的環(huán)保意識；政府提供技術(shù)服務(wù)，幫助農(nóng)戶解決在生產(chǎn)過程中遇到的諸多問題；政府提供各種和生產(chǎn)相關(guān)的信息，比如病蟲害信息以及預(yù)防辦法，土壤信息以及正確的農(nóng)作方法等等。同時為了最大化促進(jìn)農(nóng)戶在進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的同時關(guān)注環(huán)保問題，政府應(yīng)該在進(jìn)行環(huán)保知識普及的基礎(chǔ)上，通過經(jīng)濟(jì)手段來激勵農(nóng)戶做出有利于環(huán)境保護(hù)的行為，從而最大化促進(jìn)農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)和生態(tài)環(huán)境目標(biāo)的協(xié)調(diào)。

2、經(jīng)濟(jì)激勵工具

經(jīng)濟(jì)激勵工具主要是指政府所采取的促進(jìn)農(nóng)戶改變生產(chǎn)作業(yè)方式的各種經(jīng)濟(jì)措施。凡是農(nóng)戶從事的生產(chǎn)方式對環(huán)境無害的，甚至是有利的，那么農(nóng)戶就可以從政府手中獲取適當(dāng)獎勵，從而促進(jìn)農(nóng)戶采取有利于環(huán)境的生產(chǎn)方式，進(jìn)而必然影響到生態(tài)環(huán)境。政府傳統(tǒng)上所采取的經(jīng)濟(jì)激勵工具主要是在促進(jìn)農(nóng)戶提高農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量方面，除此以外，我們同時還應(yīng)考慮到這些工具的使用對環(huán)境的影響和保護(hù)問題，比如由政府適當(dāng)承擔(dān)對農(nóng)戶的保護(hù)性耕作所帶來的成本負(fù)擔(dān)，可以一定程度上避免土壤大量流失部分環(huán)境保護(hù)的費(fèi)用，再比如對家禽糞尿儲存、處理提供補(bǔ)貼，對使用綠色肥料的農(nóng)戶補(bǔ)貼等等，這些均有益于對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

3、法律、法規(guī)強(qiáng)制性約束

法律、法規(guī)手段主要是指通過政府法律、法規(guī)方面的明確規(guī)定來約束農(nóng)戶的一些生產(chǎn)行為。具體包括農(nóng)戶使用的各種化肥和農(nóng)藥標(biāo)準(zhǔn)，限制存在潛在污染的農(nóng)業(yè)活動，禁止不良農(nóng)業(yè)活動，禁止某些高度易侵蝕土壤的耕作活動、許可證的管理、農(nóng)戶使用補(bǔ)貼所滿足的規(guī)定等等。

農(nóng)業(yè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)境法律體系的一個重要組成部分，農(nóng)業(yè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)主要包括產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)商標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。在農(nóng)業(yè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)方面，我國已經(jīng)初具規(guī)模，但一些具體的尤其是地方性的具體標(biāo)準(zhǔn)措施方面仍需逐步進(jìn)行完善。

四、資金管理的強(qiáng)化

資金的多少及利用在很多情況下直接關(guān)系到結(jié)果，因此，在資金管理方面，首先，應(yīng)該堅持“專人負(fù)專責(zé)”的原則，具體來講即誰對環(huán)境造成污染，誰承擔(dān)責(zé)任；誰獲取了生產(chǎn)或環(huán)境收益，誰承擔(dān)環(huán)境改善的支出；誰對此進(jìn)行開發(fā)，誰承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險以及環(huán)境保護(hù)的費(fèi)用。其次，對環(huán)境保護(hù)所需要的資金來源也應(yīng)該多樣化，不應(yīng)該僅由政府來“買單”，而且也應(yīng)該從社會、個人等多個渠道來籌集，這樣可以促進(jìn)約束效果的最大化。

綜上所述，筆者認(rèn)為，合適的農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)應(yīng)該是一個既包括農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，也包括生態(tài)環(huán)境目標(biāo)的目標(biāo)體系。農(nóng)業(yè)政策在具體的實(shí)施過程中，可以通過環(huán)境政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)同時也獲取農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，兩者之間可以有效結(jié)合、相互促進(jìn)、共同發(fā)展。農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)和環(huán)境政策目標(biāo)的一體化要求在制定相關(guān)農(nóng)業(yè)政策和環(huán)境政策時能夠充分考慮到各個政策目標(biāo)之間的相互關(guān)聯(lián)性，從而作出一定的妥協(xié)，實(shí)現(xiàn)多重目標(biāo)的共同發(fā)展。因此，我們在制定各種政策的時候也要考慮到積極的和消極的各種環(huán)境因素，包括各種潛在的因素，最終制定出一體化的農(nóng)業(yè)環(huán)境政策。

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