國企資產(chǎn)：去行政化才能有效監(jiān)管

但偉

縱觀各行各業(yè)，相當(dāng)一部分國有企業(yè)或是行業(yè)龍頭，或是國民經(jīng)濟(jì)的中流砥柱，而像華潤這樣涉足領(lǐng)域頗廣的大型集團(tuán)，最具代表性。因此，華潤集團(tuán)事件一出，輿論嘩然，因?yàn)檫@正觸動了人們關(guān)于國有企業(yè)改革的那根最敏感的神經(jīng)。

國有企業(yè)，顧名思義是政府作為出資人成立的、屬于全體國民所有的企業(yè)，其本質(zhì)意義是集中國民財(cái)富以一種比私營企業(yè)更有效的方式實(shí)現(xiàn)國民財(cái)富的保值和增值，其資產(chǎn)及利潤是全體國民的財(cái)富，其經(jīng)營和管理活動理應(yīng)受到代表出資人的相關(guān)組織和機(jī)構(gòu)有效監(jiān)管。目前屬于國資委管理的大型國企160余家，其經(jīng)濟(jì)體量占據(jù)了國民經(jīng)濟(jì)總量的30%左右，且大部分都是第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)的支柱企業(yè)，加上地方的中小國企，可支配的資金規(guī)模巨大。而且在我國，國有企業(yè)還有政治屬性，其公有制的管理模式本身就是中國特色社會主義制度的重要組成部分。因此，管好國企不僅是一個為國民賺錢、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題，而且還是如何體現(xiàn)中國特色社會主義制度優(yōu)越性的問題。如果國企老是賠錢、虧損、資產(chǎn)流失和財(cái)政補(bǔ)貼，那就從本質(zhì)上變成了國家養(yǎng)活國企，而不是國企為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展出力，長此以往，國企的生存就會難以為繼，國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展肯定會受到影響，往大處說，就是不利于以公有制為主體的中國特色社會主義制度發(fā)展。因此，加強(qiáng)對國有企業(yè)資產(chǎn)的監(jiān)管不僅是一個經(jīng)濟(jì)問題，更是一個重大的政治問題。

國有企業(yè)改革從改革開放之初擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)，到上世紀(jì)90年代實(shí)行兩權(quán)（即所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)）分離，再到現(xiàn)在的建立現(xiàn)代企業(yè)制度和從戰(zhàn)略上調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局，可以說標(biāo)志著整個改革開放的過程中黨和政府對堅(jiān)持公有制經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識的不斷深化。在這個過程中，國家對國有企業(yè)資產(chǎn)的監(jiān)管也在不斷加強(qiáng)。如成立專門的國資委監(jiān)管大型國有企業(yè)，出臺了《企業(yè)國有資產(chǎn)法》、《公司法》和《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》等法律法規(guī)，地方國有資產(chǎn)管理部門先后制定各類規(guī)范性文件，涉及財(cái)務(wù)監(jiān)督、產(chǎn)權(quán)管理、業(yè)績考核、薪酬管理、投資管理、監(jiān)事會監(jiān)督等各個方面，一定程度上有效地規(guī)范了國有資產(chǎn)的監(jiān)管行為，堵塞了監(jiān)管漏洞，也規(guī)范了企業(yè)決策和經(jīng)營管理行為，防止了國有資產(chǎn)損失和流失。同時(shí)，按照建立新型國有資產(chǎn)管理體制的要求，國有資產(chǎn)管理部門應(yīng)不斷完善國資監(jiān)管的組織體系和工作機(jī)制。大部分國家重點(diǎn)企業(yè)都參照國際現(xiàn)代企業(yè)制度要求進(jìn)行了公司制改革。各企業(yè)建立了企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)了企業(yè)管理并對企業(yè)經(jīng)營活動實(shí)施有效監(jiān)管。

然而，即使在這樣嚴(yán)格的各種內(nèi)外監(jiān)管的體制下，國有資產(chǎn)流失事故仍然頻出。有研究表明，國有大、中、小型企業(yè)權(quán)益損失占凈資產(chǎn)的比重分別高達(dá)15.2%、59.4%和82.8%。從近幾年暴露的與國有資產(chǎn)流失有關(guān)的大案來看，其監(jiān)管漏洞顯而易見。比如，中鋼集團(tuán)并購、延長石油被舉報(bào)，包括7月17日被舉報(bào)的華潤電力，都是被大幅高估的國有資產(chǎn)出資，從幾億到上百億。不知這種慷國家之慨隨意性評估資產(chǎn)購買無法增值的企業(yè)的行為是如何經(jīng)過看上去那么多的監(jiān)管程序而最后仍得以落實(shí)。這里面可以肯定的是，國有資產(chǎn)的監(jiān)管存在問題。

我們知道，國有企業(yè)盡管已經(jīng)實(shí)行了公司化的現(xiàn)代企業(yè)制度改革，但是因?yàn)閲衅髽I(yè)姓“國”，其管理階層全部沿用行政管理的模式，形成了“出則為官，入則為商”的現(xiàn)象。所有的國企都有行政級別，并納入到組織部門序列。內(nèi)部的管理結(jié)構(gòu)和其他行政機(jī)關(guān)相似。決策過程和行政部門決策也相似，董事長、總經(jīng)理實(shí)際上是行政首長，董事會、監(jiān)事會相當(dāng)于其領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。而且，政府在決定誰當(dāng)董事長的問題上也如同行政部門的人員任命一樣有高度的用人權(quán)。企業(yè)外部的監(jiān)管部門都聽命于行政領(lǐng)導(dǎo)。企業(yè)內(nèi)部的監(jiān)管實(shí)際上變成了一把手監(jiān)管。我們看到的這些資產(chǎn)重組事故，都有行政權(quán)肆意行使的影子。最后使得“普通投資者成為買單者，無主的國有資產(chǎn)受損，全體國民的利益受損”。

因此，為避免國有資產(chǎn)的流失，當(dāng)下緊迫的任務(wù)就是改革國有企業(yè)的行政化管理模式。因?yàn)檫@種高度行政化管理模式已經(jīng)導(dǎo)致了監(jiān)管體系、監(jiān)管法規(guī)的效果大打折扣。行政化管理模式是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，用行政化而不是法治化的辦法來進(jìn)行現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營活動的監(jiān)管首先就是不符合現(xiàn)在的企業(yè)管理制度的。要加強(qiáng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)首先就是要法治而不是人治。高管人員可以在公務(wù)員體系和國企管理層體系之間流動，這也給不善經(jīng)營管理活動的人留下了逃避經(jīng)營不善的風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)會。在國企改革過程中確定建立的“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”等現(xiàn)代企業(yè)制度，正是在努力建構(gòu)符合現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營決策行為，進(jìn)而去行政化管理模式。行政化導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)主體不清晰，政企融合而不是政企分開。國有產(chǎn)權(quán)交易不同于一般的產(chǎn)權(quán)交易，由于其權(quán)利主體具有全民性，因此要求國有產(chǎn)權(quán)交易必須透明、公開。由于行政化的管理模式導(dǎo)致交易決策被知曉的人很少，國有產(chǎn)權(quán)難以最大限度地變現(xiàn)或最高價(jià)值地重組。國有產(chǎn)權(quán)交易本身應(yīng)該是一個市場行為，然而目前的行政干預(yù)過多。

一些地方政府將國有產(chǎn)權(quán)交易作為招商引資的政績工程來推進(jìn)，為了多招商引資往往賤賣國有資產(chǎn)，致使國有資產(chǎn)大量流失。一些地方國有產(chǎn)權(quán)交易決策權(quán)仍然牢牢掌握在地方黨政領(lǐng)導(dǎo)或有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)及企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)手中。于是購買方（受讓方）托關(guān)系、找領(lǐng)導(dǎo)暗箱操作，場外交易；或者出讓方、受讓方和中介機(jī)構(gòu)聯(lián)手暗箱操作。當(dāng)然，目前的相關(guān)法律沒有對國有產(chǎn)權(quán)交易的內(nèi)容、范圍、方式和程序的明確規(guī)定，特別是關(guān)于國有產(chǎn)權(quán)交易的信息披露規(guī)則更是暫付闕如，這也是一個重大的問題。但是，國企改革的核心首先是政企分離。而這一步仍然“在路上”。

因此，如若不改革求變，華潤集團(tuán)、中鋼公司等等事件仍然有再次出現(xiàn)的可能。