制度變遷、稅權(quán)配置與地方稅體系改革

匡小平，劉 穎，2

(1.江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)稅與公共管理學(xué)院，江西 南昌 330013;2.浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院 東方學(xué)院，浙江 杭州 310018)

我國(guó)實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制近二十年來(lái)，在實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的過(guò)程中邊際收益趨于遞減，并且隨著時(shí)間的推移呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的路徑依賴(lài)效應(yīng)，對(duì)稅收制度及財(cái)政管理體制的改革提出了迫切要求。各級(jí)政府間合理的稅權(quán)配置是分稅制財(cái)政管理體制改革的核心問(wèn)題，是突破現(xiàn)有路徑依賴(lài)的關(guān)鍵，也是建立規(guī)范地方稅體系的前提條件。

一、財(cái)政體制變遷的路徑依賴(lài)——地方財(cái)力弱化問(wèn)題

按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，制度變遷應(yīng)當(dāng)是一種效率更高的制度對(duì)原有制度的替代，是從停滯階段，經(jīng)由創(chuàng)新階段到達(dá)均衡階段的一個(gè)周期循環(huán)過(guò)程［1］。諾斯在解釋不同國(guó)家制度變遷的差異以及無(wú)效制度長(zhǎng)期存在的問(wèn)題時(shí)，提出了制度變遷的路徑依賴(lài)?yán)碚?，并解釋為“人們過(guò)去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”［2］，即一種現(xiàn)存的制度具有慣性，一旦被采用就進(jìn)入了某種特定的路徑，對(duì)之前人們的選擇產(chǎn)生依賴(lài)，這種依賴(lài)使得制度變遷會(huì)沿著既定方向在某一路徑中發(fā)展和強(qiáng)化，既可能進(jìn)入良性循環(huán)軌道而不斷優(yōu)化，也可能進(jìn)入惡性循環(huán)被鎖定在某種無(wú)效率的狀態(tài)而導(dǎo)致停滯不前。

任何國(guó)家政策改革一定從現(xiàn)存狀況開(kāi)始，而現(xiàn)存財(cái)政制度是前期政策變化積累過(guò)程的結(jié)果，這其中路徑依賴(lài)所形成的固有慣性不能被低估。改革開(kāi)放后我國(guó)中央與地方財(cái)政關(guān)系變遷大體上經(jīng)歷了從適度分權(quán)到加強(qiáng)集權(quán)的過(guò)程，由于經(jīng)濟(jì)效率優(yōu)先和強(qiáng)化宏觀調(diào)控的需要，更強(qiáng)調(diào)增加財(cái)政收入、強(qiáng)化中央的制約和管理權(quán)力。為了扭轉(zhuǎn)財(cái)政包干體制下中央財(cái)力不足、難以正常履行職能的狀況，以提高中央政府的財(cái)力為主要目的，1994年進(jìn)行分稅制改革，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重迅速?gòu)?2%提高到55.7%，地方財(cái)政收入則相應(yīng)從78%下降到44.3%，此后中央財(cái)政收入基本保持在50%以上，2007年以來(lái)，地方財(cái)政收入占比有逐年提高趨勢(shì)，2011年地方財(cái)政收入占全國(guó)公共財(cái)政收入的比例超過(guò)50%，如圖1所示。

圖1 中央與地方財(cái)政收入比重 (1978—2011年)

在我國(guó)近些年政府間財(cái)政關(guān)系改革實(shí)踐中，一直保持中央集權(quán)而非地方政府分得更多稅權(quán)的架構(gòu)，這種架構(gòu)下進(jìn)行的分稅制財(cái)政體制改革以及稅制改革，必然表現(xiàn)為中央財(cái)政集中力度的增強(qiáng)，而且產(chǎn)生的路徑依賴(lài)效應(yīng)在此后多次調(diào)整中不斷顯現(xiàn)，表現(xiàn)為稅收收入彈性系數(shù)提高，共享稅規(guī)模過(guò)大，地方政府的分享比例縮小。1994年分稅制改革主要是稅權(quán)及財(cái)力上移，之后中央財(cái)政收入所占比重一直保持在50%以上，中央調(diào)控能力得以不斷強(qiáng)化。同時(shí)支出數(shù)據(jù)顯示，從1994—2003年，中央財(cái)政決算支出占國(guó)家決算支出比重在30%左右，地方支出比重大約為70%，從2004年開(kāi)始中央支出比重不斷下降，到2010年為17.8%，地方支出比重相應(yīng)已經(jīng)提高到82.2%，如圖2所示。這表明我國(guó)同大多數(shù)新興發(fā)展中國(guó)家一樣，一些重要的公共部門(mén)服務(wù)是由地方政府來(lái)提供的。

圖2 中央與地方財(cái)政支出比重 (1978—2011年)

從實(shí)行分稅制的大多數(shù)國(guó)家情況來(lái)看，中央財(cái)政收入均占主導(dǎo)地位，但由于我國(guó)各級(jí)政府的事權(quán)沒(méi)有通過(guò)立法明確劃分，實(shí)踐中事權(quán)層層下移導(dǎo)致地方政府支出不斷增加，占整個(gè)財(cái)政支出比重基本保持在70%以上，2010年甚至達(dá)到了82.2%，支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了其自身獲得的收入，地方財(cái)政自給能力降低，使得地方政府尤其是基層政府必須依賴(lài)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和其他預(yù)算外收入進(jìn)行彌補(bǔ)。由于我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度在設(shè)計(jì)和管理上仍然不夠科學(xué)規(guī)范，無(wú)法滿(mǎn)足不同地區(qū)的支出需求，而且轉(zhuǎn)移支付比重過(guò)大會(huì)導(dǎo)致較高的制度運(yùn)行成本，如中間環(huán)節(jié)過(guò)多導(dǎo)致的信息不對(duì)稱(chēng)、監(jiān)督不透明導(dǎo)致的尋租等會(huì)極大地影響財(cái)政資源配置效率。同時(shí)其他收入占比過(guò)大、地方舉債保運(yùn)轉(zhuǎn)和搞建設(shè)的行為也會(huì)加重地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)生嚴(yán)峻的土地財(cái)政以及地方政府債務(wù)問(wèn)題，對(duì)完善省以下財(cái)政體制、進(jìn)一步均衡省以下財(cái)力分配以及增強(qiáng)基層政府提供基本公共服務(wù)能力明顯不利。因此，財(cái)政資金在各級(jí)政府間依據(jù)事權(quán)而進(jìn)行相對(duì)均衡的配置，優(yōu)化中央與地方財(cái)政資源配置，是至關(guān)重要的。

二、突破路徑依賴(lài)的制度改進(jìn)——稅權(quán)優(yōu)化配置

有效制度的形成是制度變遷需求與制度變遷供給相互作用的結(jié)果，目前分稅制財(cái)政管理體制產(chǎn)生的諸多問(wèn)題，使得在現(xiàn)有制度安排下出現(xiàn)邊際收益遞減的趨勢(shì)，形成了對(duì)制度變遷的需求。而制度變遷的供給就是要尋求突破路徑依賴(lài)的辦法，只有新制度安排的凈收益超過(guò)制度變遷的費(fèi)用，制度變遷帶來(lái)的預(yù)期收益大于其產(chǎn)生的預(yù)期成本，制度變遷才會(huì)實(shí)現(xiàn)，原體制下出現(xiàn)的問(wèn)題才會(huì)得以根本的解決。目前我國(guó)的財(cái)政管理制度變遷處于從僵滯階段到創(chuàng)新階段的漸進(jìn)過(guò)程中，原有制度的激勵(lì)效應(yīng)漸次遞減，現(xiàn)有制度的收益無(wú)法維持制度的存在，此時(shí)出現(xiàn)漸進(jìn)式需求誘導(dǎo)性制度變遷模式，如浙江省的省直管縣財(cái)政管理體制以及最早在安徽實(shí)行的鄉(xiāng)財(cái)縣管制度改革，通過(guò)自下而上的漸進(jìn)式發(fā)展，在保留核心制度的前提下進(jìn)行制度創(chuàng)新，目前已經(jīng)得以推廣。但是制度變遷是一種公共品，如果僅靠誘致性創(chuàng)新則滿(mǎn)足不了需求，為彌補(bǔ)制度供給的不足、降低制度變遷的成本，應(yīng)著力推行漸進(jìn)式強(qiáng)制性制度變遷模式，即由政府主導(dǎo)的、引入法律的制度供給，由國(guó)家干預(yù)以彌補(bǔ)制度供給的不足，這種制度變遷適合于對(duì)整體性制度的安排和對(duì)阻礙比較大的舊制度的變更，同時(shí)漸進(jìn)式的推進(jìn)又可以防止和降低強(qiáng)制性制度變遷所帶來(lái)的震蕩性、低效性和風(fēng)險(xiǎn)性，從而以漸進(jìn)方式逼近理想的目標(biāo)。

我國(guó)“十二五”規(guī)劃綱要中提出“按照財(cái)力與事權(quán)相匹配的要求，在合理界定事權(quán)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理順各級(jí)政府間財(cái)政分配關(guān)系，完善分稅制。……推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革，穩(wěn)步推進(jìn)省直管縣財(cái)政管理制度改革，加強(qiáng)縣級(jí)政府提供基本公共服務(wù)的財(cái)力保障?！睋?jù)此，理順各級(jí)政府間財(cái)政分配關(guān)系，尤其是中央與地方政府財(cái)政分配關(guān)系，必須要進(jìn)一步完善分稅制。完善分稅制的核心是稅權(quán)的優(yōu)化配置，包括稅收立法權(quán)、征管權(quán)和收入歸屬權(quán)在中央和各級(jí)地方政府間的分配。盡管不同國(guó)家的稅基在政府間的分配有多種類(lèi)型，但通常都在科學(xué)界定中央與地方以及地方各級(jí)政府支出責(zé)任和事權(quán)基礎(chǔ)上，確定相應(yīng)的財(cái)力和財(cái)權(quán)配置。

中央與地方事權(quán)與稅權(quán)配置原則。財(cái)政分權(quán)程度一般由政體結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)化及發(fā)達(dá)程度所決定，但是分權(quán)程度越高財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)就越激烈，會(huì)帶來(lái)地方因爭(zhēng)奪流動(dòng)性稅基導(dǎo)致的公共收入下降以及公共產(chǎn)品和服務(wù)供應(yīng)不足的問(wèn)題。現(xiàn)實(shí)中各國(guó)不論分權(quán)程度如何，中央都居于主導(dǎo)地位，在此前提下，給予地方政府相應(yīng)的財(cái)權(quán)。按照公共產(chǎn)品的層次性理論，在一般情況下，中央政府主要行使財(cái)政收入分配和宏觀調(diào)控職能，資源配置職能則要根據(jù)公共產(chǎn)品和混合產(chǎn)品的受益范圍、自然壟斷的地域性等由中央和地方政府分別行使［3］。根據(jù)已有研究，更多的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)強(qiáng)調(diào)每一級(jí)政府分配的稅權(quán)和收入盡可能地與支付稅收所獲得的利益緊密相關(guān)，稅收分配應(yīng)該與支出責(zé)任相匹配。根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，按照稅權(quán)配置與國(guó)家政體相一致的原則，我國(guó)適于采用“適度分權(quán)”的模式，稅收立法權(quán)主要集中于中央，由中央統(tǒng)一立法，但是應(yīng)該在合理界定事權(quán)的基礎(chǔ)上，給予地方政府適當(dāng)?shù)亩悪?quán)及收入權(quán)。具體而言，于全國(guó)統(tǒng)一開(kāi)征而且對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展影響較大的稅種，如增值稅、企業(yè)所得稅等，須由中央統(tǒng)一立法;對(duì)于全國(guó)統(tǒng)一開(kāi)征但是對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)有較大影響的稅種，如房產(chǎn)稅、城建稅以及城鎮(zhèn)土地使用稅等，可由中央制定基本法律法規(guī)，而實(shí)施細(xì)則、征管權(quán)、執(zhí)法權(quán)和調(diào)整解釋權(quán)可以下放給地方;對(duì)于具有明顯地域性特征、收入比較有限的小稅種，其立法、執(zhí)法和司法權(quán)都可以由省級(jí)人民代表大會(huì)決定。適度分權(quán)要使地方政府至少能夠控制一種重要稅種的稅率，才能對(duì)其未來(lái)稅收收入狀況有確切的了解，使地方能夠調(diào)整稅收與公共服務(wù)之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，把握一定的收入主動(dòng)權(quán)，進(jìn)而有效適應(yīng)地方需求。

各級(jí)地方政府間事權(quán)與財(cái)力配置原則。實(shí)行分稅制并形成規(guī)范化和制度化的政府間財(cái)政收入關(guān)系的國(guó)家，財(cái)政層級(jí)一般不超過(guò)三級(jí)，其中地方財(cái)政層級(jí)一般是兩級(jí)，籌資體系可以稱(chēng)為次國(guó)家稅體系。對(duì)于各級(jí)地方政府的事權(quán)與稅權(quán)配置，在具有廣泛而復(fù)雜的地方稅體系的不同國(guó)家，有著差異很大的做法，但是在各級(jí)地方政府間事權(quán)劃分采用的原則上，則主要是依據(jù)基層政府最接近民眾，最清楚當(dāng)?shù)孛癖娖玫膬?yōu)勢(shì)，負(fù)責(zé)提供受益范圍主要是縣域民眾的地方性公共產(chǎn)品，避免不同地區(qū)民眾對(duì)公共產(chǎn)品的差異化需求被忽略而造成效率損失;而當(dāng)某種公共產(chǎn)品出現(xiàn)跨區(qū)域的“外部效應(yīng)”，或者其供給不足以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，以及形成收入的稅收負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移至區(qū)域之外，出現(xiàn)“稅收出口”的情況，就適合由更高級(jí)次的政府來(lái)承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任。我國(guó)目前在中央財(cái)力集中的同時(shí)，地方各級(jí)也逐次對(duì)基層政府進(jìn)行財(cái)力集中，省級(jí)政府通過(guò)分稅增量分成、地方稅按比例集中等形式，對(duì)市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)既得財(cái)力進(jìn)行集中，而社會(huì)管理和公共服務(wù)責(zé)任的逐級(jí)下放，使基層政府的財(cái)政收支矛盾尤其突出，基層財(cái)政負(fù)債快速上升［4］。今后應(yīng)結(jié)合省直管縣、鄉(xiāng)財(cái)縣管制度改革契機(jī)，減少財(cái)政管理級(jí)次，形成中央、省和縣三級(jí)財(cái)政層級(jí)，同時(shí)以財(cái)政體制改革推動(dòng)政府體制扁平化改革，優(yōu)化政府層級(jí)結(jié)構(gòu)。并對(duì)省及省以下各級(jí)政府之間的事權(quán)劃分依據(jù)效率原則進(jìn)行規(guī)范，對(duì)于有很強(qiáng)外部性的公共產(chǎn)品和服務(wù)，不應(yīng)由基層政府如縣鄉(xiāng)級(jí)政府承擔(dān)，上移那些應(yīng)該由中央和省級(jí)政府承擔(dān)的事權(quán)，尤其強(qiáng)化省級(jí)政府在基礎(chǔ)設(shè)施、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障等領(lǐng)域的支出責(zé)任［5］。同時(shí)結(jié)合地方稅體系改革，培育地方政府的主體稅種，在省以下各級(jí)地方政府間建立規(guī)范透明的收入分配安排制度。

三、增強(qiáng)地方政府財(cái)政自給能力——地方稅體系改革

根據(jù)制度變遷理論的一般原則，在預(yù)期收益大于預(yù)期成本的前提下要最終實(shí)現(xiàn)制度的變遷，首先要形成推動(dòng)制度變遷的第一行動(dòng)集團(tuán)，提出有關(guān)制度變遷的方案，并對(duì)其進(jìn)行評(píng)估和選擇，形成推動(dòng)制度變遷的第二行動(dòng)集團(tuán)，兩個(gè)集團(tuán)共同努力去實(shí)現(xiàn)制度變遷［2］。我國(guó)的財(cái)稅體制改革主要是由中央政府通過(guò)頒布法律法規(guī)的形式強(qiáng)制推行，將中央和地方的財(cái)政關(guān)系制度化，其本質(zhì)就是通過(guò)事權(quán)和稅權(quán)的合理配置，對(duì)中央和地方政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行再分配的過(guò)程。依據(jù)前文的論述，隨著財(cái)稅管理體制改革的深入，中央政府與地方政府以及地方各級(jí)政府之間的關(guān)系會(huì)發(fā)生變動(dòng)，分稅制的完善要求賦予地方政府適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)限，提高財(cái)政資金總體配置和使用效率。而地方政府如何獲得自有源收入，為其直接負(fù)責(zé)的地方公共支出項(xiàng)目籌資，涉及到地方稅體系的健全與改革問(wèn)題。

完整的地方稅種在規(guī)范意義上應(yīng)具備以下特征:地方政府能夠決定是否開(kāi)征;地方政府能夠確定稅基、稅率;地方政府有征管權(quán);地方政府有收入的支配權(quán)。事實(shí)上，許多地方稅種僅具有其中一個(gè)或者兩個(gè)特征，從實(shí)現(xiàn)有效、負(fù)責(zé)和可持續(xù)地方分權(quán)的角度看，地方政府至少有某種程度的稅率控制權(quán)是最重要的［6］，地方稅應(yīng)是地方政府具有一定控制權(quán)的稅收。在我國(guó)，健全的地方稅體系是分稅制改革和地方財(cái)政體制建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，目前地方稅的稅基、稅率決定權(quán)主要由中央政府掌握，地方政府雖然是很多基本公共服務(wù)的提供者，但是并不具有對(duì)地方稅重要稅率的決策權(quán)以及對(duì)收入的控制權(quán)。1994年分稅制以后的一些漸進(jìn)式改革措施 (如某些共享稅種分成比例的調(diào)整)也使得地方稅收入功能不斷弱化，目前我國(guó)純粹的地方稅 (房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、契稅、土地增值稅、車(chē)船稅和煙葉稅)收入規(guī)模過(guò)小，地方財(cái)政收入主要依賴(lài)共享稅，如表1所示。

隨著2012年“營(yíng)改增”試點(diǎn)的推行和范圍逐步擴(kuò)大，加強(qiáng)地方稅制建設(shè)，培育地方稅主體稅種應(yīng)成為今后改革的重要內(nèi)容。根據(jù)“賦予省級(jí)政府適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)限，逐步健全地方稅體系”的原則以及十八大報(bào)告提出的“構(gòu)建地方稅體系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會(huì)公平的稅收制度”要求，應(yīng)考慮多方因素。

1.在立法、執(zhí)法和收入分配等方面提高地方政府的參與度

從世界其他國(guó)家的地方稅分權(quán)模式看，盡管各國(guó)由于歷史與政體的不同發(fā)展模式差異很大，但是不論是分權(quán)制國(guó)家還是集權(quán)制國(guó)家都不同程度地賦予地方一定的稅收立法權(quán)、征管權(quán)和收入歸屬權(quán)，以有利于地方政府提供具有地區(qū)受益性的公共產(chǎn)品和服務(wù)。國(guó)外相關(guān)研究也表明，為了確保財(cái)政分權(quán)產(chǎn)生凈收益，次國(guó)家政府 (包括省級(jí)及以下各級(jí)政府)需要更多真實(shí)的課稅權(quán)力，通過(guò)對(duì)其負(fù)全部責(zé)任的居民進(jìn)行征稅的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)。為了分權(quán)體系運(yùn)行良好，中央政府必須引導(dǎo)和支持次國(guó)家財(cái)政自治，通過(guò)適當(dāng)?shù)脑O(shè)計(jì)來(lái)整合政府間財(cái)政體系［6］。

表1 2010年地方財(cái)政收入項(xiàng)目組成情況

我國(guó)目前稅收立法權(quán)幾乎全部集中在中央，地方政府無(wú)法決定自身稅收收入的構(gòu)成與規(guī)模，造成事權(quán)與財(cái)力的不匹配，某些基本公共服務(wù)的缺位，影響地方良性發(fā)展。這要求中央在稅收立法和管理權(quán)限上應(yīng)當(dāng)對(duì)地方政府適當(dāng)放權(quán)，一是全國(guó)統(tǒng)一開(kāi)征的地方稅立法權(quán)仍然屬于中央，在由中央決定稅基與稅率基本標(biāo)準(zhǔn)的前提下，給予地方政府一定范圍的稅基稅率調(diào)整權(quán)，使地方政府能夠在更大程度上通過(guò)政策選擇來(lái)影響其邊際收入量，有利于地方政府自行安排地方性必要合理的支出。二是在不與中央稅法沖突的條件下，根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和稅源構(gòu)成情況，允許省級(jí)地方政府擁有開(kāi)征具有地域性特點(diǎn)小稅種的權(quán)力，有利于地方政府減少對(duì)其他扭曲性或者不可持續(xù)性收入機(jī)制的依賴(lài)。三是可以借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于某些稅基廣泛、確實(shí)適合作為共享稅的重要稅種如所得稅，應(yīng)改變按照行政隸屬關(guān)系或者固定比例劃分的方式，考慮采取分稅率的共享形式，由中央和地方政府對(duì)同一稅基分別設(shè)定稅率進(jìn)行課征，可由中央政府對(duì)地方稅率的設(shè)定進(jìn)行適當(dāng)限制，但最重要的是給予地方政府稅率設(shè)定及調(diào)整權(quán)。

2.優(yōu)化地方稅收結(jié)構(gòu)，著力培育地方稅主體稅種

地方稅收結(jié)構(gòu)的特征應(yīng)該滿(mǎn)足以下條件:稅基相對(duì)固定以使地方政府有調(diào)整稅率的余地，稅收收入充足穩(wěn)定而且隨著支出的擴(kuò)大而盡可能地?cái)U(kuò)張，稅收負(fù)擔(dān)盡可能由本地居民負(fù)擔(dān)以與其受益相聯(lián)系，稅基和稅率規(guī)范透明以便實(shí)行有效的管理等。而在地方稅體系中，主體稅種是核心，對(duì)于保證地方政府取得履行職能的足額收入具有重要意義，是健全地方稅體系的首要問(wèn)題。我國(guó)目前純粹的地方稅種多為稅源分散、收入不穩(wěn)定且征管困難的小稅種［7］，根據(jù)表1的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算，完全屬于地方稅的7個(gè)稅種的收入只占當(dāng)年稅收收入總額的10.7%，占當(dāng)年地方財(cái)政收入比重約為17%。地方財(cái)政收入主要依賴(lài)于共享稅收入，包括增值稅、營(yíng)業(yè)稅、城建稅和企業(yè)所得稅，其中營(yíng)業(yè)稅是地方收入的主要來(lái)源，占地方財(cái)政收入的27.1%。在目前事權(quán)和稅權(quán)還沒(méi)有通過(guò)立法加以明確劃分的情況下，由于政府間事權(quán)分配不合理以及稅權(quán)劃分規(guī)則的不斷調(diào)整，以共享稅為主要收入來(lái)源的地方政府很難形成對(duì)稅收收入穩(wěn)定合理的預(yù)期，而且增值稅擴(kuò)圍的試點(diǎn)已經(jīng)開(kāi)展并逐步推廣，地方稅主體稅種的培育更顯迫切。

為確保地方政府有一定規(guī)模和穩(wěn)定的財(cái)政收入與其支出責(zé)任相匹配，近期仍將以營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅等作為主體稅種。而從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與長(zhǎng)期發(fā)展來(lái)看，隨著增值稅擴(kuò)圍的推進(jìn)以及提高直接稅比重的稅制發(fā)展趨勢(shì)，建立在稅率分享制基礎(chǔ)上的所得稅 (包括個(gè)人所得稅與企業(yè)所得稅)應(yīng)成為省級(jí)地方政府的主要稅種。由于財(cái)產(chǎn)稅稅基的不可移動(dòng)性，很少產(chǎn)生區(qū)域間的稅收競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，具有地方稅種的天然屬性，而且房產(chǎn)所有者作為地方公共基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)的受益者應(yīng)承擔(dān)稅負(fù)，體現(xiàn)地方公共服務(wù)的成本與收益對(duì)等原則，所以一般都作為基層地方政府的主要收入來(lái)源，我國(guó)也應(yīng)著力培育財(cái)產(chǎn)稅，在征管效率、準(zhǔn)確估值和擴(kuò)大潛在稅基等方面進(jìn)行改革探索。目前7個(gè)純粹的地方稅種中有6個(gè)都是涉及土地、房產(chǎn)和車(chē)船的稅種，2010年收入占當(dāng)年地方財(cái)政收入比重約為16%，隨著居民財(cái)產(chǎn)性收入的不斷提高、財(cái)產(chǎn)價(jià)值評(píng)估和征管機(jī)制的條件成熟，財(cái)產(chǎn)稅在地方稅體系中的比重將逐步提升。另外，隨著資源稅的深化改革以及環(huán)境保護(hù)稅的醞釀開(kāi)征，這些稅種也應(yīng)該成為各級(jí)地方政府的重要稅種，以進(jìn)一步優(yōu)化地方稅結(jié)構(gòu)、保障地方政府財(cái)力。

四、結(jié) 語(yǔ)

財(cái)稅制度與民生以及社會(huì)公平問(wèn)題密切相關(guān)，黨的十八大報(bào)告指出，在全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)程中要推進(jìn)實(shí)踐創(chuàng)新、理論創(chuàng)新與制度創(chuàng)新，著力保障和改善民生，促進(jìn)社會(huì)公平正義。財(cái)政管理體制不斷創(chuàng)新的制度變遷，實(shí)際上就是各級(jí)政府圍繞事權(quán)和稅權(quán)的權(quán)力配置過(guò)程，只有當(dāng)制度供給和制度需求之間達(dá)到動(dòng)態(tài)均衡時(shí)才會(huì)最終實(shí)現(xiàn)。由于制度變遷存在路徑依賴(lài)效應(yīng)，某種制度一旦形成就會(huì)不斷自我強(qiáng)化、自我積累，帶著一定的慣性朝著既定方向發(fā)展，財(cái)政管理體制改革和地方稅體系完善就是為了打破路徑依賴(lài)導(dǎo)致的低效率鎖定，通過(guò)制度創(chuàng)新帶來(lái)更高的財(cái)政資源配置效率，提高全社會(huì)的整體福利水平，推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)。

［1］盧現(xiàn)祥.新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.武漢:武漢大學(xué)出版社，2004.160－162.

［2］道格拉斯·C.諾斯.經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷［M］.上海:上海三聯(lián)書(shū)店，上海人民出版社，1994.1－2.

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