財(cái)政收入超速增長(zhǎng):一個(gè)新的解釋

賀蕊莉

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué)地方財(cái)政研究中心，遼寧 大連 116025)

一、問(wèn)題的提出

我國(guó)財(cái)政收入連續(xù)16年超過(guò)了GDP的增長(zhǎng)速度，個(gè)別年份達(dá)2倍多。評(píng)價(jià)財(cái)政收入增長(zhǎng)速度合理與否的重要指標(biāo)是財(cái)政收入彈性，它是財(cái)政收入增長(zhǎng)速度與GDP增長(zhǎng)速度之比，一般在0.8—1.2之間，即正常的財(cái)政收入增長(zhǎng)速度與GDP增速間差距保持在20%以內(nèi)。但是，1996年我國(guó)的財(cái)政收入彈性大于1，自1997年以后則一直大于1.2的上限，其中，有4個(gè)年份大于2。①本文所涉統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)均折合為不變價(jià)格。地方的財(cái)政收入增長(zhǎng)情況亦如此，近年來(lái)財(cái)政收入增長(zhǎng)具有兩個(gè)重要特點(diǎn):一是財(cái)政收入增長(zhǎng)的波動(dòng)幅度與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的波動(dòng)幅度高度相關(guān)。二是非稅收入所占比重越來(lái)越大，如圖1所示。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)財(cái)政收入中非稅收入占比較高的有兩個(gè)時(shí)期，第一個(gè)時(shí)期是20世紀(jì)90年代中期以前，占15%，以國(guó)有企業(yè)上繳利潤(rùn)為主;第二個(gè)時(shí)期是2005年以來(lái)，土地出讓金等資源型非稅收入占比越來(lái)越高，達(dá)10%以上。從圖1不難看出，自2005年達(dá)到10%以后，非稅收入在財(cái)政收入中占比呈直線上升趨勢(shì)，只有2010年有個(gè)小幅下挫，應(yīng)該由房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控后土地市場(chǎng)趨冷、土地出讓金減少引起，但仍在12%的水平。

財(cái)政收入緣何可以連續(xù)多年超速增長(zhǎng)呢?以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等角度的解釋最多。曹海娟等［1］認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)保持對(duì)財(cái)政收入正向作用，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)，從而為財(cái)政收入提供了豐富的源泉。曾五一和劉小二［2］等還從居民個(gè)人收入增長(zhǎng)后個(gè)人所得稅制度沒(méi)變，在“爬格效應(yīng)”作用下個(gè)人所得稅收入大增的角度做了解釋;其次是對(duì)外貿(mào)易的迅速發(fā)展，擴(kuò)大了我國(guó)關(guān)稅和進(jìn)口增值稅的稅基，進(jìn)出口稅大增，但進(jìn)出口對(duì)GDP的影響很小［3］;再次是財(cái)產(chǎn)性稅源增加。胡怡建［4］認(rèn)為房地產(chǎn)、收藏品、有價(jià)證券升值后交易，增加政府稅收收入但對(duì)GDP的影響很小。這一觀點(diǎn)，對(duì)近年來(lái)我國(guó)財(cái)政收入超增長(zhǎng)問(wèn)題有較強(qiáng)的解釋力，很為人們所接受;稅收征管工作的加強(qiáng)和改善也是一種解釋。胡立平［5］認(rèn)為分稅制以來(lái)我國(guó)明顯地加強(qiáng)了稅收征管力度，大幅提高了稅收綜合征收率，推動(dòng)了稅收收入的快速增長(zhǎng)。呂旺實(shí)和王美桃［6］的研究具有綜合性，他們以2005年不變價(jià)為基點(diǎn)，分析各類GDP(如真實(shí)GDP、純名義GDP等)的數(shù)量變化，以及它們各自對(duì)財(cái)政收入貢獻(xiàn)數(shù)的變化，得出了真實(shí)GDP的快速增長(zhǎng)是促進(jìn)財(cái)政收入高速增長(zhǎng)的主導(dǎo)因素，貢獻(xiàn)數(shù)最高，約為60%左右，而純名義GDP、外貿(mào)GDP、非GDP經(jīng)濟(jì)也依次為財(cái)政收入做出了貢獻(xiàn)的結(jié)論。呂旺實(shí)和王美桃［6］等還通過(guò)國(guó)際比較提出，財(cái)政收入超GDP增長(zhǎng)的現(xiàn)象并非我國(guó)的專利，一些發(fā)達(dá)國(guó)家和新型經(jīng)濟(jì)體也正經(jīng)歷著這樣一個(gè)特殊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段。如2007—2011年期間，巴西和俄羅斯的財(cái)政收入漲幅也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于該國(guó)的真實(shí)GDP的漲幅。

圖1 非稅收入占財(cái)政總收入中的比重

本文以為，目前的研究存在如下問(wèn)題:(1)不能很好地解釋經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩后財(cái)政收入仍然高速增長(zhǎng)的問(wèn)題。一般地，財(cái)政收入增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)高度正相關(guān)，并隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的上升曲線而波動(dòng)性增長(zhǎng)，因而方有財(cái)政收入彈性在0.8—1.2之間為正常值的說(shuō)法。1993年利改稅以來(lái)，我國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)趨勢(shì)變化與GDP增長(zhǎng)趨勢(shì)變化也呈高度的相關(guān)性，這與呂旺實(shí)和王美桃［6］的“60%左右的貢獻(xiàn)數(shù)”解釋一致。但自1997年以后，我國(guó)的財(cái)政收入彈性從來(lái)就沒(méi)有低于1.2這個(gè)正常增長(zhǎng)上限值的時(shí)候，而且，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)經(jīng)歷了先高后低的波動(dòng)，尤其是金融危機(jī)后經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放慢、外貿(mào)進(jìn)出口額下降，財(cái)政收入?yún)s仍然以明顯高于GDP增長(zhǎng)的速度在超速增長(zhǎng)，迫切需要新的解釋。呂旺實(shí)和王美桃［6］以“2007—2011年期間巴西和俄羅斯的財(cái)政收入漲幅也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于該國(guó)的真實(shí)GDP的漲幅”為依據(jù)，試圖為我國(guó)財(cái)政收入超增長(zhǎng)現(xiàn)象尋找“同類”。但是，俄羅斯有財(cái)政收入增長(zhǎng)率從2008年的22%急速下降到2009年的－15.9%下降了近38個(gè)百分點(diǎn)的紀(jì)錄，巴西也有從2008年的15.8%降到2009年的3.15%的現(xiàn)象。我國(guó)的財(cái)政收入增長(zhǎng)率速度雖然也有下降的時(shí)候，卻從未低于GDP增速的1.2倍這個(gè)正常增長(zhǎng)上限值。(2)不能很好地解釋分稅制近20年來(lái)一直保持的財(cái)政收入超增長(zhǎng)問(wèn)題。分稅制之前，地方出于利益博弈需要而放松征管，“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象嚴(yán)重，因此在分稅制初期可以通過(guò)加強(qiáng)稅收征管而大幅增加財(cái)政收入，但隨著稅收管理越來(lái)越規(guī)范，加強(qiáng)征管所能增長(zhǎng)財(cái)政收入的空間越來(lái)越小。尤其是在分稅制實(shí)行了近20個(gè)年頭的當(dāng)今，稅收增長(zhǎng)依然很快，加強(qiáng)征管的解釋難以令人信服。(3)不能很好地解釋地方財(cái)政收入超增長(zhǎng)的問(wèn)題。前述研究中，針對(duì)近年來(lái)財(cái)政收入的超增長(zhǎng)，進(jìn)出口業(yè)務(wù)增加、流動(dòng)性推動(dòng)虛擬資產(chǎn)增值和土地出讓金，亦即呂旺實(shí)和王美桃［6］所稱的非GDP經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，是最具解釋力的，但是它并不能很好地解釋地方財(cái)政的收入超增長(zhǎng)問(wèn)題?，F(xiàn)行的財(cái)政體制下，進(jìn)出口稅屬于中央稅，證券交易稅幾乎全部歸中央，個(gè)人所得稅中央得60%地方占40%，因此，進(jìn)出口業(yè)務(wù)增加帶來(lái)的進(jìn)出口稅和有價(jià)證券交易帶來(lái)的印花稅只能增加中央的稅收收入，對(duì)地方幾無(wú)貢獻(xiàn)。除有價(jià)證券外，近年增值的虛擬資產(chǎn)還有房產(chǎn)和收藏品，這二者的資本利得性收入所繳納的個(gè)人所得稅只有40%歸地方所有，對(duì)地方財(cái)政貢獻(xiàn)也不是很大，況且在我們選擇的2010年 (如圖2所示)和2011年 (如圖3所示)，這兩年里房產(chǎn)交易下降嚴(yán)重，即使有收藏品交易增加的推動(dòng)，也難以改變總體下降的形勢(shì)，但數(shù)據(jù)仍顯示這兩年的地方財(cái)政收入增長(zhǎng)很快。與城鎮(zhèn)居民收入增長(zhǎng)速度和農(nóng)民純收入增長(zhǎng)速度相比，財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度可謂是一枝獨(dú)秀。土地出讓金是近年來(lái)地方財(cái)政的重要收入來(lái)源，是地方財(cái)政收入增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿?，但在土地市?chǎng)低迷、一二線城市出讓金收入下滑嚴(yán)重的年份，這些地區(qū)的財(cái)政收入仍然在超速增長(zhǎng)。如2011年的土地市場(chǎng)很冷，多地出現(xiàn)土地流拍，但是除上海和黑龍江外，所有地區(qū)的財(cái)政收入彈性均大于1.2這個(gè)稅收正常增長(zhǎng)的上限，有48%的省份財(cái)政收入彈性大于或等于全國(guó)平均1.7的水平，并有25%省份超過(guò)了2，更有海南達(dá)3.0之巨，說(shuō)明各地財(cái)政收入普遍超速增長(zhǎng)。

圖2 2010年地方GDP、財(cái)政收入和居民收入增速比較

圖3 2011年地方GDP、財(cái)政收入、城鎮(zhèn)居民收入和農(nóng)民純收入增速比較

上述分析顯示，在推動(dòng)地方財(cái)政收入超增長(zhǎng)的因素中，存在著一種非正常的力量，這一力量就是財(cái)政收入的“空轉(zhuǎn)”。為此，我們對(duì)東三省以及河北、安徽、江蘇、浙江、廣東和云南等15個(gè)省份的財(cái)稅官員進(jìn)行訪談，對(duì)我國(guó)財(cái)政收入超速增長(zhǎng)問(wèn)題提出了新的解釋，認(rèn)為我國(guó)存在著地方虛增財(cái)政收入制造財(cái)政泡沫的問(wèn)題。

二、“空轉(zhuǎn)”是目前地方虛增財(cái)政收入的主要形式

所謂財(cái)政收入“空轉(zhuǎn)”，是指地方虛構(gòu)財(cái)政收支業(yè)務(wù)，人為制造進(jìn)出國(guó)庫(kù)的資金流，從而做大財(cái)政收入規(guī)模、虛增財(cái)政收入業(yè)績(jī)的行為。其基本做法是:政府找一塊地杜撰一個(gè)買家，權(quán)作是把地賣掉了，資金繳入國(guó)庫(kù)后再以土地開(kāi)發(fā)的名義從國(guó)庫(kù)中劃出;或者是找一家企業(yè)，虛構(gòu)收入或罰款業(yè)務(wù)，資金繳入國(guó)庫(kù)后再以財(cái)政補(bǔ)貼等名義返還給企業(yè)，從而夸大稅收收入或非稅收入數(shù)字的做法。一座山頭被賣了又賣，一座礦山被包了又包，財(cái)政收入規(guī)模隨之迅速膨脹，財(cái)政收入泡沫隨之產(chǎn)生。由于稅收是一個(gè)會(huì)計(jì)數(shù)字，與GDP等統(tǒng)計(jì)數(shù)字不同，需要有資金進(jìn)入國(guó)庫(kù)，地方政府不能像GDP那樣可以依賴于統(tǒng)計(jì)方法，只好制造出入國(guó)庫(kù)的資金流來(lái)虛增收入，于是“空轉(zhuǎn)”便應(yīng)運(yùn)而生了。由“空轉(zhuǎn)”所收繳上來(lái)的稅收被稱為“空稅”，是政府無(wú)法實(shí)際支配的、虛假的財(cái)政收入，是地方政府為追求政績(jī)而以弄虛作假的方式所“制造”出來(lái)的泡沫資金，并不是地方可以實(shí)際支配的財(cái)力?！翱辙D(zhuǎn)”會(huì)導(dǎo)致財(cái)政收入數(shù)字與可支配財(cái)力嚴(yán)重不符，是財(cái)政收入“泡沫”的主因。

(一)“空轉(zhuǎn)”的漫延

我們的調(diào)研顯示，“空轉(zhuǎn)”這種游戲早在20世紀(jì)90年代就存在，經(jīng)歷了由下而上、自北向南、由小到大、由非稅收入向稅收收入、由全部留在本級(jí)的收入向與上級(jí)分成收入的變化。最初的“空轉(zhuǎn)”出現(xiàn)在財(cái)政收入上繳基數(shù)較高的東北鄉(xiāng) (鎮(zhèn))級(jí)財(cái)政，這些地方政府官員為了政績(jī)而制造虛假的財(cái)政收入，但規(guī)模尚小?！翱辙D(zhuǎn)”具有很強(qiáng)的自我繁殖能力，某一政府一旦使用“空轉(zhuǎn)”虛增了財(cái)政收入，這一虛假的規(guī)模就是下一年的財(cái)政基數(shù)，官員出于業(yè)績(jī)考慮，下一年的財(cái)政收入規(guī)模必須要大于虛假規(guī)模，如果“空轉(zhuǎn)”的額度小、以后年度的財(cái)政增收潛力巨大還可以把以前的虧空補(bǔ)上，只是大部分的政府都不夠幸運(yùn)，不僅無(wú)法消化掉原有的“空稅”，而且不得不用更多的“空轉(zhuǎn)”來(lái)隱藏原有的“空轉(zhuǎn)”，用更多的泡沫掩蓋原來(lái)的泡沫，財(cái)政泡沫像滾雪球一樣，越滾越大。

從20世紀(jì)90年代后期開(kāi)始，隨著稅收征管“紅利”的消失，越來(lái)越多的地方無(wú)法通過(guò)加強(qiáng)稅收征管來(lái)提升財(cái)政收入增長(zhǎng)空間，就用“空轉(zhuǎn)”來(lái)完成財(cái)政收入指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入規(guī)模的擴(kuò)大，“空轉(zhuǎn)”的規(guī)模越來(lái)越大，財(cái)政收入泡沫越來(lái)越多，并向多個(gè)方面漫延:(1)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)向上漫延至縣級(jí)、市級(jí)。以前只在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才有的“空轉(zhuǎn)”，逐漸向上級(jí)擴(kuò)展，目前，縣區(qū)級(jí)以“空轉(zhuǎn)”虛增財(cái)政收入的現(xiàn)象比較普遍，個(gè)別指標(biāo)高、壓力大的市級(jí)財(cái)政也出現(xiàn)了“空轉(zhuǎn)”行為。(2)向南漫延至長(zhǎng)三角、珠三角鄉(xiāng)鎮(zhèn)。原來(lái)只在東北鄉(xiāng)鎮(zhèn)才有的“空轉(zhuǎn)”被財(cái)政資金相對(duì)充裕的省份模仿學(xué)習(xí)，用以提升官員業(yè)績(jī)。據(jù)2011年訪談?wù){(diào)研，長(zhǎng)三角鄉(xiāng)鎮(zhèn)在2010年約有10%的財(cái)政收入是“空轉(zhuǎn)”而來(lái)的。(3)“空轉(zhuǎn)”規(guī)模越來(lái)越大。隨著財(cái)政收入總規(guī)模的不斷擴(kuò)大，通過(guò)“空轉(zhuǎn)”拉升“業(yè)績(jī)”所需要的資金額也越大。(4)“空轉(zhuǎn)”項(xiàng)目向稅收收入擴(kuò)展、向與上級(jí)分成的稅收收入漫延。最初的“空轉(zhuǎn)”項(xiàng)目主要是罰款等一般不會(huì)與上級(jí)分成的非稅收入，以及小量的留歸本級(jí)地方財(cái)政支配的稅收收入項(xiàng)目，但長(zhǎng)此以往財(cái)政收入結(jié)構(gòu)就會(huì)很畸形，表現(xiàn)為非稅收入占比過(guò)高、留歸本級(jí)財(cái)政的稅收收入占比過(guò)高，而上級(jí)財(cái)政參與分成的收入占比過(guò)低。為了財(cái)政收入結(jié)構(gòu)看上去“好看”些，越來(lái)越多地方的“空轉(zhuǎn)”項(xiàng)目向稅收收入項(xiàng)目擴(kuò)展，向與上級(jí)分成的稅收項(xiàng)目擴(kuò)展。

(二)“空轉(zhuǎn)”存在的外部判斷

除邏輯推斷和實(shí)踐調(diào)研外，能夠從財(cái)政外部證明財(cái)政收入“空轉(zhuǎn)”存在、財(cái)政收入泡沫存在的跡象有二:一是財(cái)政年末突擊花錢問(wèn)題，二是第四季度財(cái)政收入激增，尤其是12月份的財(cái)政收入占比過(guò)高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了正常經(jīng)濟(jì)規(guī)律。

我國(guó)的財(cái)政支出主要有兩大部分:一是各類行政事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)支出，二是基本建設(shè)支出。在目前的預(yù)算資金管理體制下，行政事業(yè)單位和基本建設(shè)單位都沒(méi)有必要進(jìn)行年末突擊花錢。我國(guó)財(cái)政對(duì)行政事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)供給以包干為主，年末尚未支用的經(jīng)費(fèi)可以留待以后年度支配，單位是沒(méi)有必要年末突擊花錢的;對(duì)于基本建設(shè)資金，越來(lái)越多的項(xiàng)目采用財(cái)政包干性資助加單位自籌的方式，財(cái)政很少再用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“超支補(bǔ)貼結(jié)余繳回”這種鼓勵(lì)單位亂花錢的辦法進(jìn)行資金管理了，建設(shè)單位也沒(méi)必要在年末突擊花錢。

但近年來(lái)不斷有媒體報(bào)道稱我國(guó)財(cái)政年末突擊花錢現(xiàn)象嚴(yán)重，如2012年年底財(cái)政突擊花錢2萬(wàn)億元的報(bào)道在社會(huì)上引起很大的反響，甚至有人認(rèn)為達(dá)3.5萬(wàn)億元。雖然財(cái)政部專家出面予以否認(rèn)，但質(zhì)疑的理由還是很充分的。認(rèn)為財(cái)政存在年末將突擊花錢問(wèn)題的推斷依據(jù)是“財(cái)政部網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，2012年1—11月財(cái)政支出10.49萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)17.9%，而年初的預(yù)算安排為12.43萬(wàn)億元，這意味著最后一個(gè)月有近2萬(wàn)億元待支。如果考慮到2011年全國(guó)公共財(cái)政支出決算額超過(guò)預(yù)算額的9%，那么年底支出的錢可能會(huì)更多”。①“又到一年財(cái)政‘突擊花錢’時(shí)”，大公網(wǎng)，2012年12月28日，http://news.takungpao.com/mainland/yangguang/q/2012/1228/1356929.html。這種推斷是基于兩個(gè)“慣例”，可靠性很強(qiáng):一是我國(guó)財(cái)政歷來(lái)都是能夠完成預(yù)算的，不論預(yù)算數(shù)比上年決算數(shù)大多少，從來(lái)就沒(méi)有完不成預(yù)算指標(biāo)的時(shí)候;二是“收支相等略有結(jié)余”是我國(guó)多年來(lái)堅(jiān)持的預(yù)算原則，地方財(cái)政不能有赤字，也不能有太多的結(jié)余，不論收入多少，年末都是要支撥出去的，在賬面上保持一個(gè)小額的結(jié)余，如果收入預(yù)算指標(biāo)完成，支出指標(biāo)亦須完成，如此算來(lái)，財(cái)政還真是必須突擊花掉這2萬(wàn)億的資金。

上述可見(jiàn)，從我國(guó)預(yù)算資金管理制度看，是不應(yīng)該出現(xiàn)年末突擊花錢問(wèn)題的，但從財(cái)政活動(dòng)情況看還真存在年末有大量的資金被從財(cái)政撥付出去。真實(shí)的情況如何呢?本文以為，“空轉(zhuǎn)”應(yīng)該是財(cái)政年末突擊花錢的主因。從操作過(guò)程看，“空轉(zhuǎn)”分為兩個(gè)階段，一是把資金以各種名義入到國(guó)庫(kù)，二是把資金以各種名義弄出國(guó)庫(kù)。對(duì)于財(cái)政工作人員來(lái)說(shuō)，把錢入到國(guó)庫(kù)容易，弄出國(guó)庫(kù)則就難了。在現(xiàn)行的制度下，有支出名義、預(yù)算指標(biāo)、用款計(jì)劃、接收單位等諸多問(wèn)題需要解決，因“空轉(zhuǎn)”是一個(gè)假戲真做的事情，既費(fèi)周折又可拖延，往往平日里一拖再拖，到年末不得不完成“空轉(zhuǎn)”這個(gè)下半場(chǎng)規(guī)定動(dòng)作的時(shí)候再集中精力弄虛作假，以免年終結(jié)余過(guò)大，同時(shí)也須“迎接”新的“空轉(zhuǎn)”收入高潮，及時(shí)消化“空轉(zhuǎn)”進(jìn)來(lái)的資金，故而出現(xiàn)年末收支兩旺的“財(cái)政繁榮”景象。

近年來(lái)，關(guān)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)狀況在第四季度開(kāi)始好轉(zhuǎn)、財(cái)政收入增長(zhǎng)加快的報(bào)道常見(jiàn)于報(bào)端，不論在之前是以“進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)經(jīng)濟(jì)最為困難的一年”、“中國(guó)經(jīng)濟(jì)最為復(fù)雜的一年”還是“中國(guó)經(jīng)濟(jì)不比任何一年輕松”來(lái)開(kāi)端，到了第四季度都會(huì)好起來(lái)，財(cái)政開(kāi)始增收，尤其是12月份的財(cái)政收入占比很高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了正常經(jīng)濟(jì)規(guī)律。這種經(jīng)濟(jì)年年都會(huì)在第四季度反彈、財(cái)政收入在第四季度大幅增收、財(cái)政年末突擊花錢的熱烈場(chǎng)面，與普通百姓的感受差距很大，一定程度地證實(shí)了“空轉(zhuǎn)”問(wèn)題的存在。

三、“空轉(zhuǎn)”的成因及其社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

(一)“空轉(zhuǎn)”的成因

財(cái)政收入“空轉(zhuǎn)”，表面上看是財(cái)政收入不實(shí)的問(wèn)題，是地方政府弄虛作假的行為。深層次分析則不難發(fā)現(xiàn)，財(cái)政收入“空轉(zhuǎn)”是財(cái)政收入最大化沖動(dòng)和財(cái)源不足之間矛盾的集中體現(xiàn)，是對(duì)地方政府行為約束不力的必然結(jié)果，也是由現(xiàn)行的官員考核、任免、升遷等功利化標(biāo)準(zhǔn)造成的。

1.“空轉(zhuǎn)”與地方官員升職沖動(dòng)高度相關(guān)，成為一些地方官員虛增政績(jī)的秘密武器

“空稅”盛行的利益驅(qū)動(dòng)有二:一是官員政績(jī)。官員政績(jī)?cè)酱?，晉升機(jī)會(huì)越多。二是眼前利益。憑借“空稅”增加財(cái)政收入，比實(shí)實(shí)在在地發(fā)展經(jīng)濟(jì)見(jiàn)效快，省事省力，至于財(cái)政欠賬則是后任的事情，況且為后任留下包袱還可以突顯本屆官員的行政能力，“空轉(zhuǎn)”便成為官員制造政績(jī)的秘密武器。官員的升職沖動(dòng)會(huì)引起多級(jí)財(cái)政收入不實(shí):一是用“空稅”虛增本級(jí)財(cái)政收入，二是推虛上級(jí)財(cái)政收入基數(shù)，三是通過(guò)對(duì)下級(jí)下達(dá)指令的方法，拉虛下級(jí)財(cái)政。如要求下級(jí)達(dá)到某一指標(biāo)，在真實(shí)財(cái)力無(wú)法滿足時(shí)，下級(jí)只能以“空轉(zhuǎn)”交差。

“空稅”制造的財(cái)政收入政績(jī)對(duì)地方官員的重要程度，從其對(duì)財(cái)政收入政績(jī)宣傳的重視程度上可見(jiàn)一斑。圖4是以2012年各地方政府工作報(bào)告為例，依據(jù)對(duì)財(cái)政收入政績(jī)宣傳的突出程度，我們將其分為極不顯著、不顯著、一般、顯著和極顯著五個(gè)等級(jí)。結(jié)果顯示，在31個(gè)省份中，58%的省份為極顯著，29%的省份為顯著，一般和不顯著的省份各有3%，有7%的省份為極不顯著，即有87%的地區(qū)以極顯著或顯著的方式宣傳其財(cái)政收入政績(jī)，反映出地方政府的高度重視態(tài)度。

圖4 2012年各地政府工作報(bào)告對(duì)財(cái)政收入政績(jī)宣傳的重視程度① 展示財(cái)政收入增長(zhǎng)政績(jī)的位置，并不包括政府工作報(bào)告的序言部分;我們將展示位置分為極顯著、顯著、一般、不顯著和極不顯著五個(gè)等級(jí)。

2.官員的保職沖動(dòng)也是“空轉(zhuǎn)”的重要推動(dòng)力量

受政績(jī)基數(shù)的影響，虛假財(cái)政收入有很強(qiáng)的自我繁殖性，只要出現(xiàn)了就很難自行消弭，在其他條件不變的情況下，其規(guī)模只能越來(lái)越大。因此，即使是沒(méi)有升職沖動(dòng)的官員，一旦他承繼了一個(gè)有“空轉(zhuǎn)”前科的位置，為保證達(dá)到或略超前任的政績(jī)基數(shù)，也會(huì)“沉默而努力”地繼續(xù)推動(dòng)“空轉(zhuǎn)”，把財(cái)政泡沫越做越大。

3.“空轉(zhuǎn)”與多年來(lái)的稅收指標(biāo)化管理高度相關(guān)

政府向財(cái)政稅務(wù)機(jī)關(guān)下達(dá)收入指標(biāo)、上級(jí)向下級(jí)下達(dá)收入指標(biāo)的管理方式，往往是出于官員的政績(jī)考量而并不考慮地方的經(jīng)濟(jì)承受能力，導(dǎo)致地方的稅務(wù)任務(wù)繁重，最后只能以“空轉(zhuǎn)”來(lái)應(yīng)付差事。尤其是歷史上財(cái)政上繳基數(shù)一直較高的東北地區(qū)，其“空轉(zhuǎn)”的歷史長(zhǎng)，累積的問(wèn)題也多。

4.對(duì)地方政府約束不力是“空轉(zhuǎn)”問(wèn)題的本因

“空轉(zhuǎn)”是一項(xiàng)私密性很強(qiáng)的地方政府行為，我們目前的監(jiān)督機(jī)制和約束方式都沒(méi)有把抑制財(cái)政收入泡沫納入監(jiān)督和約束的范圍，在對(duì)官員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，也沒(méi)有把財(cái)政收入的真實(shí)性列入審計(jì)范圍，沒(méi)有把官員行為對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響納入考核。即，地方官員在制造財(cái)政收入泡沫時(shí)便捷又安全，收益可觀成本卻為零，致使“空轉(zhuǎn)”不斷地漫延盛行。從深層原因看，地方政府經(jīng)濟(jì)行為的非程序化安排，是由于地方政府對(duì)官員利益最大化的過(guò)度追求和對(duì)政府行為沒(méi)有約束的結(jié)構(gòu)性缺陷而導(dǎo)致的非理性行為，是“空轉(zhuǎn)”問(wèn)題的本因，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中諸多問(wèn)題的本因。

(二)財(cái)政泡沫的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

與同期GDP、城鄉(xiāng)居民收入的增長(zhǎng)速度相比，財(cái)政收入的非正常增長(zhǎng)，極不利于社會(huì)穩(wěn)定，易引起社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

1.刺激民眾的“稅痛”感

“稅收和死亡是人生無(wú)法避免的兩件大事”的名言，說(shuō)明稅收之于納稅人有切膚之痛;“拔最多的鵝毛、聽(tīng)最少的鵝叫”是西方國(guó)家所致力的減輕“稅痛”的目標(biāo);而我國(guó)的一些地方政府官員恰好相反，竟用虛假財(cái)政收入來(lái)刺激民眾的“稅痛”，并誘發(fā)納稅人與政府間的矛盾，需要高度關(guān)注。生活中我們常用“打腫臉充胖子”來(lái)批諷那些為炫耀而暗自忍痛受苦的人，但是，“打腫臉充胖子”痛的是炫耀者自己，為虛假財(cái)政收入而痛的卻是觀者——納稅人，他們以為自己真的繳了那么多的稅而痛苦，無(wú)端地增加了國(guó)民對(duì)政府的抱怨。連吃財(cái)政飯的人也認(rèn)為政府有那么多的財(cái)政收入還不肯提高工資是很不對(duì)的，因?yàn)楣潭ǖ男剿谝蛭飪r(jià)上漲而縮水;面對(duì)各地財(cái)政在突擊花錢的報(bào)道，百姓也在抱怨何不解決一下實(shí)際的民生問(wèn)題。

2.基層組織機(jī)構(gòu)瀕于癱瘓

如果“空轉(zhuǎn)”僅限于能夠全部留歸本級(jí)政府的收入項(xiàng)目，是不會(huì)造成額外經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的，后果也比較可控。但越是基層政府，不參與分成的收入越少，因此，鄉(xiāng) (鎮(zhèn))政府是最早因“空轉(zhuǎn)”而出現(xiàn)巨額虧空的政府。隨著“空稅”規(guī)模的擴(kuò)大，和中央與地方、省以下政府分成的收入項(xiàng)目增多，如中央與地方的所得稅共享等，“空轉(zhuǎn)”的可選項(xiàng)目也越來(lái)越小。一旦選擇了與上級(jí)共享或分成的項(xiàng)目，本級(jí)把實(shí)實(shí)在在的資金交給上級(jí)，上級(jí)把虛假收入當(dāng)作實(shí)際收入而安排了支出，致使該級(jí)政府無(wú)法彌補(bǔ)“空稅”缺口而債臺(tái)高筑、經(jīng)費(fèi)緊張、拖欠工資，最終影響政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。我們的調(diào)研顯示，許多鄉(xiāng) (鎮(zhèn))政府在依靠上級(jí)對(duì)農(nóng)村的各級(jí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付維持運(yùn)轉(zhuǎn)，諸如水利補(bǔ)貼、農(nóng)產(chǎn)品加工與促銷補(bǔ)貼等，都被挪用于干部工資和政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，無(wú)法真正全部用于發(fā)展農(nóng)業(yè)。一些鄉(xiāng) (鎮(zhèn))政府為避免被問(wèn)到“何時(shí)才能發(fā)工資”之類的問(wèn)題，長(zhǎng)期不肯召開(kāi)干部會(huì)議，遇有事項(xiàng)則由黨委書(shū)記向負(fù)責(zé)干部單獨(dú)傳達(dá)，嚴(yán)重制約了基層政權(quán)作用的正常發(fā)揮。

3.增加了地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

如果從地方政府自身承受能力出發(fā)，“空轉(zhuǎn)”項(xiàng)目以非稅收入和不參與上級(jí)分成的稅收項(xiàng)目為主，但日積月累下去，財(cái)政收入結(jié)構(gòu)會(huì)變得比較畸形。有些地方官員為了財(cái)政收入“好看”，越來(lái)越多的縣、市級(jí)政府卷入了以與上級(jí)分成的財(cái)政收入為“空轉(zhuǎn)”項(xiàng)目的浪潮中，因“空轉(zhuǎn)”而“失血”的政府級(jí)次越來(lái)越高，財(cái)政收支的實(shí)際缺口規(guī)模越來(lái)越大，地方實(shí)際可支配財(cái)力越來(lái)越少，越來(lái)越依賴通過(guò)政府公司借款等方式舉借債務(wù)的融資路徑，累積了更多的地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，值得關(guān)注。據(jù)透露，某知名城市政府貸款的利息支出每天約1億元，雖然許多利息是可以資本化到公共工程的成本中去，但與其僅600多億元的年財(cái)政收入相比，風(fēng)險(xiǎn)依然很大，需要警惕。

四、對(duì)策建議

“空稅”帶來(lái)的財(cái)政收入規(guī)模擴(kuò)大并不能增加政府的可支配財(cái)力，而高額的獎(jiǎng)勵(lì)和依據(jù)收入虛假增長(zhǎng)幅度提拔使用干部的做法，令此風(fēng)氣愈演愈烈，有百害而無(wú)一益，必須盡快剎住。因此，治理目標(biāo)應(yīng)是還原地方財(cái)政收入業(yè)績(jī)，消除財(cái)政收入泡沫，并通過(guò)制度建設(shè)來(lái)約束地方政府行為，使其回歸理性。

(一)加強(qiáng)監(jiān)管，夯實(shí)財(cái)政收入

夯實(shí)財(cái)政收入，還原政績(jī)的辦法有三:第一，可以比照GDP增長(zhǎng)率由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局核實(shí)的辦法，實(shí)行地方財(cái)政收入增長(zhǎng)率由中央核定。由財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局牽頭，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和審計(jì)署配合，對(duì)地方財(cái)政收入進(jìn)行查實(shí)核定。我國(guó)實(shí)行地方GDP由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局核定以來(lái)，地方自行報(bào)告的GDP增長(zhǎng)數(shù)字越來(lái)越“靠譜”，泡沫越來(lái)越少。第二，把財(cái)政收入的真實(shí)性納入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范圍，讓上級(jí)更客觀地評(píng)價(jià)干部。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中，要在報(bào)告中客觀地反映本地的財(cái)政收入，指出“空稅”等收入不實(shí)問(wèn)題，使上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一個(gè)客觀的認(rèn)識(shí)，便于領(lǐng)導(dǎo)正確決策。第三，在干部任用上，要對(duì)干部有一個(gè)全面的考察，不能只看財(cái)政收入這一項(xiàng)指標(biāo)。既要看官員的當(dāng)前政績(jī)，又要看潛在政績(jī)，要引導(dǎo)干部樹(shù)立通過(guò)發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)增加財(cái)政收入的觀念，而不是弄虛作假。

(二)勸阻地方高調(diào)宣傳財(cái)政收入政績(jī)的行為，降低民眾的“稅痛”感

近年來(lái)大多數(shù)地方的政府工作報(bào)告把GDP增長(zhǎng)率、財(cái)政收入增長(zhǎng)率、城市居民收入增長(zhǎng)率和農(nóng)村居民收入增長(zhǎng)率等數(shù)字排列公布，財(cái)政收入指標(biāo)明顯地高于其他收入指標(biāo)，并在報(bào)告的顯著位置做高調(diào)宣傳，極易刺痛納稅人的“稅痛”神經(jīng)。我們要建立服務(wù)型政府，其定位是政府即是服務(wù)員又是保姆，“兩會(huì)”就是服務(wù)型政府在向主人、向納稅人匯報(bào)其工作的一種儀式，因此，應(yīng)遵循保姆向主人匯報(bào)工作以做了哪些事情為主而不是強(qiáng)調(diào)自己掙了多少錢的一般規(guī)則，建議淡化財(cái)政收入政績(jī)宣傳，勸阻地方的高調(diào)宣傳行為，盡量減少對(duì)民眾“稅痛”神經(jīng)的刺激。

(三)改變財(cái)政收入的指標(biāo)化管理的做法，適當(dāng)降低稅收增長(zhǎng)指標(biāo)

稅收是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的結(jié)果，是納稅人在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中取得收入、發(fā)生納稅行為后繳納的稅收款額。但我國(guó)卻存在把結(jié)果當(dāng)目標(biāo)的問(wèn)題，許多地方把稅收計(jì)劃當(dāng)作必須完成的指令性指標(biāo)，以至于到了需要用“空稅”充數(shù)的程度，這需要我們反思和校正。西方財(cái)稅理論認(rèn)為，稅收是納稅人向政府支付的特別“費(fèi)用”，亦即保姆費(fèi)，在達(dá)到相同社會(huì)管理效果的前提下，當(dāng)然是費(fèi)用越低越好?，F(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)有稅的社會(huì)，但絕不是多多益善、稅收越多越好，而是要有一個(gè)適當(dāng)?shù)乃健Ｒ虼?，要改變一些地方將?cái)政收入作為指令性指標(biāo)管理的做法，控制地方的財(cái)政收入增長(zhǎng)目標(biāo)，將其稅收收入增長(zhǎng)目標(biāo)與GDP增長(zhǎng)速度結(jié)合起來(lái)考察，不能嚴(yán)重脫離GDP增長(zhǎng)而獨(dú)自增長(zhǎng)。

(四)深化體制改革，加強(qiáng)對(duì)地方政府的約束

除了進(jìn)一步強(qiáng)化中央政府對(duì)地方的管控效力外，還須深化體制改革，依賴法治手段和合理的制度安排來(lái)控制地方政府的權(quán)限、范圍、手段、程序及責(zé)任，引導(dǎo)地方政府行為在一個(gè)合理的、法制化的框架內(nèi)充分、積極地發(fā)揮作用。充分發(fā)揮地方人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用，建立高效敏感的非理性行為預(yù)警機(jī)制，及時(shí)覺(jué)察在萌芽階段的非理性行為并予以制止，實(shí)現(xiàn)地方政府行為的理性回歸。

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