規(guī)避環(huán)境監(jiān)察風(fēng)險(xiǎn) 正確履行監(jiān)管職責(zé)

福建省環(huán)境應(yīng)急與事故調(diào)查中心 李俊興

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規(guī)避環(huán)境監(jiān)察風(fēng)險(xiǎn) 正確履行監(jiān)管職責(zé)

福建省環(huán)境應(yīng)急與事故調(diào)查中心 李俊興

目前,我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入污染事故的高發(fā)期，環(huán)保部門的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)越來越大。隨著國(guó)家法制建設(shè)的不斷完善和對(duì)行政過錯(cuò)追究力度的不斷加大，對(duì)環(huán)境監(jiān)察人員的失職行為進(jìn)行問責(zé)已成常態(tài)。該文結(jié)合實(shí)際案例，分析環(huán)境監(jiān)察人員的主要風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)的主要來源，并提出防范風(fēng)險(xiǎn)和正確履行監(jiān)管職責(zé)方面的對(duì)策。

環(huán)境監(jiān)察風(fēng)險(xiǎn)來源 規(guī)避對(duì)策

環(huán)境監(jiān)管失職罪，是指負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，不履行或者不認(rèn)真履行環(huán)境保護(hù)監(jiān)管責(zé)任導(dǎo)致發(fā)生重大環(huán)境污染事故，致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴(yán)重后果的行為[1]。近年來，此類案件在基層環(huán)保系統(tǒng)尤其是環(huán)境監(jiān)察部門呈高發(fā)態(tài)勢(shì)，從歷年重大突發(fā)環(huán)境事件責(zé)任追究情況看，環(huán)境監(jiān)察人員因行政不作為被免職、處分較為普遍，甚至有多人犯環(huán)境監(jiān)管失職罪被司法機(jī)關(guān)依法處理，在社會(huì)上造成了不良影響。因此，如何通過深入開展日常環(huán)境監(jiān)察工作，有效遏制企業(yè)環(huán)境違法行為，在正確履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的同時(shí)，更好地保護(hù)自己不被問責(zé)，成為當(dāng)前環(huán)境監(jiān)察工作不容忽視的問題。

1 環(huán)境監(jiān)察人員的主要風(fēng)險(xiǎn)

1.1 環(huán)境監(jiān)察人員被問責(zé)案例

2009年上半年，江蘇省檢察機(jī)關(guān)接連查處了3起環(huán)境污染事件（鹽城“2·20”水源地污染事件、淮安“2·22”偷排事件和鎮(zhèn)江“6·9”宕口嚴(yán)重固廢污染事件）背后的環(huán)境執(zhí)法人員瀆職案件，共查辦從現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法人員到環(huán)境監(jiān)察單位領(lǐng)導(dǎo)，從固廢中心主任到環(huán)保局局長(zhǎng)等共8名環(huán)保系統(tǒng)的工作人員[2]。這3起環(huán)境污染事故，其背后都有環(huán)境執(zhí)法人員瀆職的因素：有的玩忽職守、濫用職權(quán)，有的敷衍了事、失職失察，有的甚至勾結(jié)違法企業(yè)、權(quán)錢交易，最后都不知不覺地成為環(huán)境污染事故背后的“推手”。

1.2 環(huán)境監(jiān)察風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式

環(huán)境監(jiān)察工作的特點(diǎn)表現(xiàn)為深入現(xiàn)場(chǎng)多、接觸人員多、外出時(shí)間多；加上一些環(huán)境監(jiān)察人員的個(gè)人因素及制度不健全等原因，使得環(huán)境監(jiān)管失職案件頻頻發(fā)生，給環(huán)境監(jiān)察部門在制度、能力、作風(fēng)建設(shè)等方面帶來了極大考驗(yàn)[3]。通過分析，不難發(fā)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)察人員在日常監(jiān)察過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為：

1.2.1現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)察嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任

環(huán)境監(jiān)管失職罪在客觀方面表現(xiàn)為嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，導(dǎo)致發(fā)生重大環(huán)境污染事故，嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)形式是多種多樣的，如對(duì)不符合環(huán)境保護(hù)條件的企業(yè)、事業(yè)單位，發(fā)現(xiàn)污染隱患，不采取預(yù)防措施，不依法責(zé)令其整改；對(duì)造成嚴(yán)重環(huán)境污染的企業(yè)、事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)提出限期治理意見而不提出治理意見，或者雖然提出意見，令其整改，但不認(rèn)真檢查、監(jiān)督是否整改治理；應(yīng)當(dāng)現(xiàn)場(chǎng)檢查排污單位的排污情況而不作現(xiàn)場(chǎng)檢查；發(fā)現(xiàn)環(huán)境受到嚴(yán)重污染應(yīng)當(dāng)報(bào)告當(dāng)?shù)卣模瑓s不報(bào)告或者雖作報(bào)告但不及時(shí)等。在鹽城 “2·20”水源地污染事件中，原鹽都區(qū)環(huán)監(jiān)局四分局局長(zhǎng)未按規(guī)定頻次到污染企業(yè)監(jiān)察，未及時(shí)發(fā)現(xiàn)和掌握企業(yè)違法行為；在接到群眾舉報(bào)后，未到現(xiàn)場(chǎng)勘察，而是以偽造現(xiàn)場(chǎng)記錄的方式敷衍了事，使得造成重大環(huán)境污染的危險(xiǎn)狀態(tài)未能及時(shí)得到有效處置。

1.2.2監(jiān)察記錄保留不全

在日常環(huán)境監(jiān)察中，環(huán)境監(jiān)察人員往往要面臨繁重的企業(yè)監(jiān)察任務(wù)，雖然監(jiān)察人員平時(shí)有按規(guī)定頻次到企業(yè)開展現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)察，但不少監(jiān)察人員沒有按規(guī)定填寫監(jiān)察記錄等執(zhí)法文書，一旦發(fā)生環(huán)境污染事件，問責(zé)時(shí)提供不出有效的書面執(zhí)法檢查記錄，將以失職罪被追究。

1.2.3搞權(quán)錢交易

少數(shù)環(huán)境監(jiān)察人員責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)、法制觀念淡薄、個(gè)人私欲膨脹，借環(huán)境違法行為行政處罰、企業(yè)排污費(fèi)征收等搞權(quán)錢交易。

2 環(huán)境監(jiān)察風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根源

新形勢(shì)下，環(huán)境監(jiān)察風(fēng)險(xiǎn)增大，既有環(huán)境監(jiān)察部門自身原因，也有制度不完善的原因。概括起來，環(huán)境監(jiān)察風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生主要有以下幾方面原因：

2.1 個(gè)人素質(zhì)不高

部分環(huán)境監(jiān)察人員思想素質(zhì)低下，以情代法、以權(quán)代法等現(xiàn)象嚴(yán)重，在執(zhí)法過程中為一己私利，徇私舞弊，導(dǎo)致產(chǎn)生環(huán)境監(jiān)察風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)境監(jiān)察人員在日常監(jiān)管過程中，直接或間接收受監(jiān)管相對(duì)人賄賂或接受其好處，不但會(huì)使行政執(zhí)法不公，還會(huì)使違法行為得不到有效的懲處，往往還會(huì)促使自己走上一條不歸路。

2.2 責(zé)任心不強(qiáng)

部分環(huán)境監(jiān)察人員責(zé)任心不強(qiáng)，對(duì)待群眾信訪投訴問題時(shí)麻木不仁，日常監(jiān)管工作常常走過場(chǎng)、敷衍了事，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象普遍存在。

2.3 業(yè)務(wù)水平不高

在執(zhí)法監(jiān)管過程中，部分環(huán)境監(jiān)察人員不能熟練掌握和運(yùn)用環(huán)境監(jiān)察業(yè)務(wù)和環(huán)境法律法規(guī)，不了解企業(yè)的生產(chǎn)工藝和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，沒有掌握相關(guān)的重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)察技術(shù)要點(diǎn)和正確的執(zhí)法監(jiān)管方法，導(dǎo)致現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)察不知道查什么、怎么查，使企業(yè)環(huán)境違法行為在其“監(jiān)管”下過了關(guān)。

2.4 法律意識(shí)薄弱

隨著國(guó)家法制建設(shè)不斷完善，對(duì)行政過錯(cuò)追究力度不斷加大，對(duì)各類失職行為進(jìn)行問責(zé)已成常態(tài)，而有些環(huán)境監(jiān)察人員仍然缺乏政治敏感性和加強(qiáng)自我保護(hù)的意識(shí)，不經(jīng)意間褻瀆了環(huán)境法律法規(guī)，最終導(dǎo)致被問責(zé)。

3 規(guī)避環(huán)境監(jiān)察風(fēng)險(xiǎn)的主要對(duì)策

3.1 增強(qiáng)責(zé)任心，提高執(zhí)行力

古人云：“不患無策，只怕無心”。人活在世上，對(duì)社會(huì)，要有責(zé)任心；對(duì)家庭，要有責(zé)任心；對(duì)工作，更要有責(zé)任心。有了責(zé)任心，就有了做好工作的激情和動(dòng)力，做起工作來就會(huì)積極、主動(dòng)、用心。不講責(zé)任，不愿承擔(dān)責(zé)任，不敢承擔(dān)責(zé)任的行為，必然造成工作上敷衍了事、庸碌無為；隨心所欲、弄虛作假。執(zhí)行力，就是執(zhí)行并完成任務(wù)的能力，提高執(zhí)行力，貴在自覺，重在履責(zé)。

3.2 明晰崗位職責(zé)，細(xì)化內(nèi)部問責(zé)

每一個(gè)環(huán)境監(jiān)察人員，都要根據(jù)國(guó)家環(huán)保部《環(huán)境監(jiān)察辦法》中規(guī)定的監(jiān)察規(guī)范要求和工作職能，科學(xué)分析自身監(jiān)察崗位可能發(fā)生的失職、瀆職行為的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，在單位內(nèi)部依法設(shè)定規(guī)范細(xì)致的問責(zé)程序。只有使環(huán)境監(jiān)察人員明確自己的工作職責(zé)、工作內(nèi)容、工作重點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，才能從源頭上杜絕崗位不明確、責(zé)任不明確、追責(zé)不嚴(yán)等現(xiàn)象的發(fā)生，擺脫環(huán)境監(jiān)察工作無序化和隨意性的狀態(tài)。環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察部門要定期對(duì)環(huán)境監(jiān)察人員依法行政和廉潔執(zhí)法等方面進(jìn)行工作效能考核，一旦發(fā)現(xiàn)違法違紀(jì)問題，必須行政問責(zé)。

3.3 強(qiáng)化法紀(jì)教育，提升規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)能力

“打鐵還需自身硬”。環(huán)境監(jiān)察人員要把保護(hù)環(huán)境和保護(hù)自己的政治生命融為一體，要通過環(huán)保刑事問責(zé)、行政問責(zé)的典型個(gè)案，激發(fā)自身學(xué)政治、學(xué)法律、學(xué)業(yè)務(wù)的緊迫感和危機(jī)感，強(qiáng)化法制意識(shí)、廉潔執(zhí)法意識(shí)和依法行政意識(shí)；不斷提高監(jiān)察人員的素質(zhì)與業(yè)務(wù)水平，以適應(yīng)新形勢(shì)下環(huán)境執(zhí)法工作的需要，努力降低由于自身因素導(dǎo)致的問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。

3.4 日常環(huán)境監(jiān)管要到位，執(zhí)法證據(jù)要留存

大多污染事故有一個(gè)共同特點(diǎn)，就是長(zhǎng)期積累導(dǎo)致的最后暴發(fā)。鹽城“2·20”水源地污染事件中的違法排放行為從2007年11月開始至2009年2月，頭尾3年以上的歷史。拋開其他原因，3年時(shí)間的失察，日常監(jiān)管制度形同虛設(shè)，其瀆職行為可見一斑。日常監(jiān)管是發(fā)現(xiàn)問題、將問題解決在萌芽狀態(tài)的有力手段，日常監(jiān)管制度得以落實(shí)，可以做到源頭堵塞，不至于釀成大禍[2]。因此，日常監(jiān)管不是所謂的“例行公事”，其工作的到位能有效規(guī)避環(huán)境監(jiān)察的風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)境監(jiān)察部門在日常監(jiān)管過程中，還要注意把握環(huán)境執(zhí)法細(xì)節(jié)，包括時(shí)間要求、頻率要求、證據(jù)保存要求等，監(jiān)督檢查要有記錄和臺(tái)賬，切不可敷衍了事。

3.5 重視敏感環(huán)境問題，加大環(huán)境信訪的查處力度

基層環(huán)境監(jiān)察人員編制少，工作量大，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級(jí)幾乎都未設(shè)立專門的環(huán)保機(jī)構(gòu)。實(shí)際工作中，很多環(huán)境問題都是靠基層群眾發(fā)現(xiàn)后舉報(bào)的。鹽城“2·20”水源地污染事件前11天，就有當(dāng)?shù)厝罕娭码姯h(huán)保部門。但是，這些舉報(bào)和信訪都被執(zhí)法人員給輕描淡寫地“化解”了，最后導(dǎo)致了事故發(fā)生?？梢?，處理環(huán)境信訪要杜絕麻木不仁，筆者認(rèn)為，我們?cè)谑芾砣罕娡对V時(shí)，對(duì)涉及魚類死亡、植被枯萎、重金屬污染、化工企業(yè)污染和集中式飲用水源地污染等重點(diǎn)敏感問題時(shí)，思想上要引起高度重視，及時(shí)組織人員進(jìn)行認(rèn)真排查。

3.6 加強(qiáng)制度建設(shè)，形成規(guī)范化體系

把經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的環(huán)境監(jiān)察方面的經(jīng)驗(yàn)、做法，用制度的形式確認(rèn)和固定下來，把大量日常性和經(jīng)常性的事務(wù)納入制度管理的軌道，作為環(huán)境監(jiān)察的基本依據(jù)。在這些規(guī)章制度中，既有實(shí)體性制度，又有程序性制度，重點(diǎn)對(duì)環(huán)境監(jiān)察人員查什么、怎么查、查后怎么辦都進(jìn)行明確規(guī)定，形成相互支撐、功能齊全的監(jiān)察執(zhí)法制度體系。他們猶如環(huán)境監(jiān)察的“操作手冊(cè)”和“路線圖”，既規(guī)范了環(huán)境監(jiān)察人員的執(zhí)法行為，又推動(dòng)了環(huán)境監(jiān)察工作的制度化、規(guī)范化和科學(xué)化[4]。

3.7 強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任，加大環(huán)保執(zhí)法力度

要強(qiáng)化企業(yè)法人代表為企業(yè)環(huán)保安全第一責(zé)任人的責(zé)任，督促企業(yè)按照不同崗位層層制定環(huán)保安全責(zé)任制，把環(huán)保安全的責(zé)任落實(shí)到每個(gè)環(huán)節(jié)、每個(gè)崗位、每個(gè)員工。只有真正提高企業(yè)法人代表的環(huán)保意識(shí)，才能降低環(huán)境污染事故的風(fēng)險(xiǎn)。要加大對(duì)企業(yè)違法問題查處力度，對(duì)重大環(huán)保隱患或違法案件要實(shí)施掛牌督辦；對(duì)于不落實(shí)環(huán)保要求，整改措施不到位的，必須予以嚴(yán)厲查處，該處罰的處罰，該整治的整治，該停產(chǎn)的停產(chǎn)，該關(guān)閉的關(guān)閉，絕不手軟，絕不以罰代處，必要時(shí)可采取環(huán)境保護(hù)行政違法案件移送、協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門聯(lián)合執(zhí)法的方式，以提高徹底解決環(huán)境污染的能力。

3.8 開展環(huán)境監(jiān)察專項(xiàng)執(zhí)法檢查，化解監(jiān)察崗位的風(fēng)險(xiǎn)

環(huán)境監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)開展經(jīng)常性的環(huán)境監(jiān)察專項(xiàng)執(zhí)法檢查，檢查內(nèi)容包括環(huán)境監(jiān)察部門污染源現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)察工作、環(huán)境行政處罰案件現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證工作、排污費(fèi)征收工作中履行職責(zé)情況和執(zhí)行廉潔自律有關(guān)規(guī)定情況等。檢查重點(diǎn)一是檢查工作態(tài)度，即檢查基層環(huán)境監(jiān)察工作“查沒查”；二是檢查工作程序和制度規(guī)范，即檢查基層環(huán)境監(jiān)察工作“怎么查”；三是檢查工作效果，即檢查基層環(huán)境監(jiān)察工作“查得怎么樣”。該項(xiàng)執(zhí)法檢查有助于提高環(huán)境監(jiān)察工作的規(guī)范性，糾正基層部分執(zhí)法人員不會(huì)查、不深查、走過場(chǎng)等問題；有助于提升現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)察執(zhí)法能力和水平，確保環(huán)境監(jiān)察工作各項(xiàng)法規(guī)制度落到實(shí)處；有助于完善環(huán)境執(zhí)法體系、增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管效能。同時(shí)，能夠進(jìn)一步增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)察干部法律意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、廉潔意識(shí)，促進(jìn)環(huán)境監(jiān)察人員嚴(yán)格按照法定職責(zé)權(quán)限、標(biāo)準(zhǔn)和程序規(guī)范運(yùn)行權(quán)力，從而化解環(huán)境監(jiān)察崗位的風(fēng)險(xiǎn)。

[1] 馬品懿,王政.環(huán)境監(jiān)管失職罪的正確認(rèn)定[J].中國(guó)環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2011(5)：13-16.

[2] 李紹寧.如何規(guī)避環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)？——從3起環(huán)境污染事件的瀆職案件說起[N].中國(guó)環(huán)境報(bào)，2011-08-04.

[3] 張君.如何預(yù)防環(huán)境監(jiān)管職務(wù)犯罪[N].中國(guó)環(huán)境報(bào)，2011-02-11.

[4] 邵麗華.環(huán)境監(jiān)察如何履行使命——河南構(gòu)建制度體系，打造過硬隊(duì)伍，著力提高能力[N].中國(guó)環(huán)境報(bào)，2011-07-29.