合理確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員資格，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益

◎?qū)O延平

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格和集體經(jīng)濟(jì)利益分配引發(fā)的糾紛不斷涌現(xiàn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員問題，目前法律和行政法規(guī)等都沒有明確規(guī)定，實(shí)踐中認(rèn)識不一，做法各異，嚴(yán)重影響了糾紛解決的效果。本文結(jié)合實(shí)踐對此類問題淺談幾點(diǎn)看法，以期引起社會各界的關(guān)注和探討，對社會主義新農(nóng)村建設(shè)有所裨益。

一、確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的重要意義

集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)是我國廣大農(nóng)民最基本的身份權(quán)。明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，對完善我國農(nóng)村法律體系具有十分重要的意義。《農(nóng)村土地承包法》第18條第1款規(guī)定：“土地承包應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：按照規(guī)定統(tǒng)一組織承包時(shí)，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法平等地行使承包土地的權(quán)利，……”《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會、村民小組，可以依照法律規(guī)定的民主議定程序，決定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補(bǔ)償費(fèi)?！币陨弦?guī)定中均出現(xiàn) “集體經(jīng)濟(jì)組織成員”一詞，但如何認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問題，至今我國法律及相關(guān)政策均未作出明確規(guī)定，一般多散見于集體經(jīng)濟(jì)組織村民自治章程之中。由于不同地區(qū)的規(guī)定不盡一致，由涉及集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的案件引發(fā)的爭議也較多。

第一，集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定直接關(guān)系到農(nóng)村家庭承包土地的分配。按照 《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有承包土地的權(quán)利。如果集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格不能準(zhǔn)確界定，家庭承包工作就難以順利開展；

《土地承包合同》對確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員資格，保障農(nóng)民合法權(quán)益有著重要作用。圖為湖北宜昌農(nóng)民在認(rèn)真研究 《土地承包合同》。

第二，集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定關(guān)系到農(nóng)戶承包土地的多少。按照 《農(nóng)村土地承包法》第15條規(guī)定，家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶。農(nóng)戶承包土地的多少與農(nóng)戶成員的多少是密切相關(guān)的。而能作為承包土地計(jì)算基數(shù)的農(nóng)戶成員應(yīng)當(dāng)是具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人；

第三，集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定直接關(guān)系到特定人群特別是困難群眾合法權(quán)益的保護(hù)。在實(shí)踐中存在的特定人群(如“外嫁女”等)合法權(quán)益被侵犯的糾紛，如土地補(bǔ)償費(fèi)分配、集體經(jīng)濟(jì)利益分配等糾紛，其爭議的焦點(diǎn)和解決問題的關(guān)鍵，基本都集中在如何確定當(dāng)事人的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問題。如果成員資格問題不能清晰界定，這類糾紛就很難處理。實(shí)踐中既已將集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格糾紛納入司法調(diào)整范圍，而成員資格界定標(biāo)準(zhǔn)僅靠地方性規(guī)定和村規(guī)民約等來確定，顯然已不合時(shí)宜。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問題事關(guān)廣大農(nóng)民的基本民事權(quán)利，屬于 《立法法》第42條第1項(xiàng)規(guī)定的情形，應(yīng)由全國人大常委會作出具體規(guī)定，而不宜通過司法解釋等對此重大事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定。從推動我國農(nóng)村法治建設(shè)進(jìn)程的角度，應(yīng)當(dāng)盡快從立法的層面明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的標(biāo)準(zhǔn)。

二、確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的基本原則

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員是指以本集體所有的土地利益為基本生活保障的自然人。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的取得，應(yīng)當(dāng)以是否在集體經(jīng)濟(jì)組織所在地形成較為固定的生產(chǎn)、生活并依法登記常住戶口所在地作為依據(jù)?？紤]到在當(dāng)前大量農(nóng)村富余勞動力向城市轉(zhuǎn)移的情況下，農(nóng)村承包土地對未喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人仍具有唯一且有力的基本生活保障功能，對一些特殊情形還應(yīng)予以特別規(guī)定。通過對集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格取得、喪失的原則規(guī)定和特殊規(guī)定，劃定成員資格的保有期間，并確立資格取得的唯一性原則。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確定

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的取得，應(yīng)以在集體經(jīng)濟(jì)組織所在地生產(chǎn)、生活并以本集體所有的土地利益作為生活保障來源及依法登記常住戶籍為一般原則。這是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自然共同體特征的必然要求。戶籍是證明一個(gè)公民自然情況最直接、最基本的依據(jù)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)集體成員資格的變動而遷移。但是現(xiàn)有戶籍制度與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要越來越不相適應(yīng)，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員關(guān)系認(rèn)定上，也不宜單純以戶籍為判斷標(biāo)準(zhǔn)，對成員資格的認(rèn)定始終都是一個(gè)需要綜合處理的問題，應(yīng)綜合考慮戶籍、生產(chǎn)生活狀況和基本生活保障的來源。

集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確定之后，還需要考慮資格確定基準(zhǔn)日的問題。在集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格取得的日期，應(yīng)當(dāng)以戶籍的取得日為準(zhǔn)，新生嬰兒則應(yīng)以出生日為準(zhǔn)。能夠準(zhǔn)確確定或有證據(jù)證明在本集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)生活或以其土地為基本生活保障日期的，則應(yīng)以在前的日期為準(zhǔn)，以便更好地保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織的成員利益。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的取得主要有兩種方式：一是原始取得，二是加入取得。原始取得是指通過人口的自然繁衍，生活在特定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地的資格取得方式，其表現(xiàn)形式主要是出生。如果父母一方具有成員資格，應(yīng)結(jié)合出生人員實(shí)際落戶情況而定。只要以本集體經(jīng)濟(jì)組織所在地依法登記為常住戶口所在地的，即應(yīng)取得成員資格。其中包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員所生的婚生子女、非婚生子女、計(jì)劃生育和計(jì)劃外生育子女，自出生后應(yīng)取得該集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。

加入取得是指原非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但基于一定事由嗣后取得的方式。主要包括婚姻、收養(yǎng)以及國防建設(shè)或者其他政策性遷入。經(jīng)由婚姻或者收養(yǎng)關(guān)系，在本集體經(jīng)濟(jì)組織所在地生產(chǎn)、生活并將戶口遷入本集體經(jīng)濟(jì)組織所在地的公民，應(yīng)當(dāng)具有該集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。此外，因國防建設(shè)或者其他政策性原因，通過移民進(jìn)入本集體經(jīng)濟(jì)組織所在地生產(chǎn)、生活并依法登記所在地常住戶口的人，亦應(yīng)取得該集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。

此外，在認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格時(shí)，還應(yīng)考慮該人是否已經(jīng)取得城鎮(zhèn)社會保障，或者依據(jù)現(xiàn)有制度很快就會取得城鎮(zhèn)社會保障，若屬于這種情況則不應(yīng)再享有集體成員資格。

四、幾個(gè)難點(diǎn)問題的認(rèn)定

1.在外經(jīng)商、務(wù)工等人員成員資格的保護(hù)

基于出生、婚姻或者收養(yǎng)以及國防建設(shè)或者其他政策性遷入情形已經(jīng)取得集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人，在實(shí)踐中可能因外出經(jīng)商、務(wù)工等原因，長期脫離該集體經(jīng)濟(jì)組織所在地生產(chǎn)、生活，但這些人員在喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格之前，仍以該集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)村土地為基本生活保障。若僅因其脫離集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)、生活而剝奪其成員資格，將導(dǎo)致這些人員喪失基本生活保障。因此，通過集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格所體現(xiàn)的相應(yīng)的成員權(quán)，確保其不至喪失唯一的基本生活保障是極其重要的，對鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)人口向二、三產(chǎn)業(yè)的合理流動和轉(zhuǎn)移具有重大的積極意義。

2.“空掛戶”成員資格的排除

以戶口作為成員資格的重要標(biāo)準(zhǔn)，并不等于唯戶口論。除在外經(jīng)商、務(wù)工等人員的成員資格問題以外，實(shí)踐中還存在大量的“空掛戶”。所謂 “空掛戶”，主要是指有關(guān)人員將戶口遷入本集體經(jīng)濟(jì)組織的目的，并不是要在本集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)、生活，而是出于利益驅(qū)動和其他各種原因，需要將戶口掛在本集體經(jīng)濟(jì)組織的一種現(xiàn)象。在考慮集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確定問題時(shí)，應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行排除。因?yàn)樗麄儍H遷入戶口，并未與其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員形成較為固定并具有延續(xù)性的生活格局。此外，對于遷入戶口后雖在所在地生產(chǎn)、生活，但其生活來源主要依靠離、退休金的離退休返鄉(xiāng)人員，也應(yīng)當(dāng)排除其集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。

3.集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的喪失

原則上，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員未取得城鎮(zhèn)社會保障之前，應(yīng)盡量不認(rèn)定其喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格。在這個(gè)原則下，因以下四類情形被注銷或者遷出本集體經(jīng)濟(jì)組織所在地常住戶口的人，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定喪失成員資格：（1）死亡。自然人民事權(quán)利能力止于死亡。自死亡時(shí)起，該人原享有的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格即已喪失。（2）取得了其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格應(yīng)當(dāng)只能在一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)享有。自依法取得其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格時(shí)起，其原享有的前集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格應(yīng)隨即喪失。（3）取得城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口，且享有城市居民基本生活保障。與家庭承包所具有的基本生活保障功能相同，城市居民基本生活保障對權(quán)利個(gè)體擔(dān)負(fù)著同樣的功能，因此二者不應(yīng)同時(shí)享有。（4）取得城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口，且納入國家公務(wù)員序列或者城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會保障體系。當(dāng)前，城市居民基本生活保障在非設(shè)區(qū)市以及城鎮(zhèn)尚未普遍建立，取得其非農(nóng)業(yè)戶口并不必然享有城市居民基本生活保障，因此仍需集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)村土地作為其基本生活保障。但如果已經(jīng)納入國家公務(wù)員序列（包括法官、檢察官序列）或者城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會保障體系，則其業(yè)已脫離原集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)村土地的基本生活保障需要。

4.學(xué)習(xí)、服兵役等人員的成員資格保留

此類人員雖喪失了原集體經(jīng)濟(jì)組織所在地常住戶口，但在其喪失成員資格之前，還是以原集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)村土地為基本生活保障，否則將使農(nóng)業(yè)人員繼續(xù)升學(xué)和服兵役的積極性受挫。實(shí)踐中有部分地方規(guī)定，大、中專院校在校學(xué)生保留集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，已畢業(yè)的不再具有成員資格。這種規(guī)定顯然不完備。保留學(xué)習(xí)人員在因就業(yè)等原因喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格之前的成員資格，對農(nóng)村人口素質(zhì)的提高具有積極意義。此外，根據(jù)國務(wù)院 《退伍義務(wù)兵安置條例》和國務(wù)院、中央軍委 《中國人民解放軍士官退出現(xiàn)役安置暫行辦法》的規(guī)定，農(nóng)村入伍的義務(wù)兵和初級士官，復(fù)員后應(yīng)回農(nóng)村安置，政府不負(fù)責(zé)安排工作和解決城市戶口。所以這類人員仍需要承包土地作為基本生活來源。而中高級士官和干部退役時(shí)，根據(jù)有關(guān)政策法規(guī)應(yīng)作轉(zhuǎn)業(yè)安置，由國家統(tǒng)一安排工作，解決城市戶口。保留服義務(wù)兵或者初級士官兵役期間的成員資格對維護(hù)國家安全、鞏固國防事業(yè)意義重大。至于 “兩勞服刑”人員，其雖因違法犯罪行為喪失人身自由甚至是政治權(quán)利，但其集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格并不因此喪失。其雖遷出集體經(jīng)濟(jì)組織所在地常住戶口，但遷入戶口所在地并不負(fù)擔(dān)其回歸社會后的基本生活保障。保留其集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，對他們積極接受改造以及避免回歸社會后因生活所迫再次陷于犯罪深淵、真正實(shí)現(xiàn)改造目的具有不可替代的作用。

5.與婚姻關(guān)系相關(guān)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確定

在整個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確定問題中，這一類問題是最復(fù)雜的。基于經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動，相對富裕集體經(jīng)濟(jì)組織的成員在婚嫁入相對貧困的集體經(jīng)濟(jì)組織時(shí)，雖已實(shí)際在該集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶生產(chǎn)、生活，卻往往不遷戶口。但其既然脫離原集體經(jīng)濟(jì)組織所在地生產(chǎn)、生活，就表明其與原集體經(jīng)濟(jì)組織成員已不存在較為固定的集體生產(chǎn)、生活狀態(tài)，認(rèn)定其仍然具有原集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格將導(dǎo)致單一戶口標(biāo)準(zhǔn)所帶來的富裕集體經(jīng)濟(jì)組織人口的畸形膨脹，加大該區(qū)域內(nèi)人口與資源的“負(fù)壓差”問題。此外，從集體經(jīng)濟(jì)組織自然共同體屬性角度出發(fā)，因婚姻進(jìn)入本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)戶生產(chǎn)、生活所增加的人口應(yīng)被視為自然共同體人口數(shù)量增長的途徑之一。因此以實(shí)際生產(chǎn)、生活所在地集體經(jīng)濟(jì)組織認(rèn)定其成員資格符合歷史形成的自然習(xí)慣。然而，實(shí)踐中的類似情況極為復(fù)雜?；橐鲫P(guān)系發(fā)生在持農(nóng)業(yè)戶口人員之間，雙方婚后可能未在雙方原所在集體經(jīng)濟(jì)組織所在地生產(chǎn)、生活，而是在其他的集體經(jīng)濟(jì)組織所在地或者外出務(wù)工、經(jīng)商。此時(shí)以其實(shí)際生產(chǎn)、生活所在地作為認(rèn)定其成員資格的標(biāo)準(zhǔn)顯然不妥。面對這類情況，應(yīng)當(dāng)遵從習(xí)慣解決其集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問題，并在具體實(shí)踐中保留一定裁量空間。