監(jiān)獄警察執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)制度分析

盛高璐

摘 要：隨著社會(huì)文明程度的提高和法治化的推進(jìn)，國(guó)家、監(jiān)獄和社會(huì)公眾對(duì)監(jiān)獄人民警察的執(zhí)法水平和效能的要求越來(lái)越高，監(jiān)獄警察的職業(yè)壓力越來(lái)越大，給監(jiān)獄工作造成了不小的負(fù)面影響。對(duì)導(dǎo)致監(jiān)獄警察執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的制度進(jìn)行分析，并通過(guò)制度重構(gòu)來(lái)減少執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)勢(shì)在必行。

關(guān)鍵詞：監(jiān)獄警察；執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)；制度；分析

中圖分類號(hào)：D926.7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）13-0105-02

近年來(lái)，隨著社會(huì)文明程度的提高和法治化的推進(jìn)，國(guó)家、監(jiān)獄和社會(huì)公眾對(duì)監(jiān)獄人民警察的執(zhí)法水平和效能的要求日益提高，監(jiān)獄警察的職業(yè)壓力越來(lái)越大，給監(jiān)獄工作造成了不小的負(fù)面影響，干警執(zhí)法稍有不慎就可能導(dǎo)致處分、刑拘乃至被追究刑事責(zé)任， 監(jiān)獄警察的負(fù)面情緒越積越多。監(jiān)獄警察執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)是多種因素綜合作用的產(chǎn)物，本文僅就其制度原因略做分析，以期通過(guò)制度重構(gòu)來(lái)減少監(jiān)獄警察的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

一、當(dāng)前對(duì)監(jiān)獄警察執(zhí)法及權(quán)利保障制度的缺失

（一）法律法規(guī)給監(jiān)獄警察執(zhí)法活動(dòng)留下過(guò)大的自由裁量空間

監(jiān)獄自由裁量權(quán)是指監(jiān)獄在沒有法律法規(guī)明確規(guī)定的情況下，為實(shí)現(xiàn)對(duì)罪犯的教育改造，根據(jù)法律、法規(guī)所確定的原則、目的、精神、范圍和幅度，結(jié)合罪犯的個(gè)體情況，對(duì)罪犯的獎(jiǎng)勵(lì)、處罰、教育、組織勞動(dòng)等做出具體靈活處理的權(quán)力[1]。監(jiān)獄自由裁量權(quán)的廣泛適用成為警察完成監(jiān)獄行刑和管理工作的基本手段和重要特點(diǎn)，對(duì)提高監(jiān)獄管理的效率和發(fā)揮監(jiān)獄警察的主觀能動(dòng)性，創(chuàng)造性地開展監(jiān)獄工作具有積極的作用。但同時(shí)也極易損害法制的統(tǒng)一，形成對(duì)監(jiān)獄法治的破壞。由于我國(guó)刑事執(zhí)行立法滯后，許多法律規(guī)范都是原則性規(guī)定，彈性大，可操作性不強(qiáng)，給行刑自由裁量權(quán)留下了太大的空間。有時(shí)監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)只能根據(jù)各自理解詮釋法律和政策并制定相關(guān)規(guī)章制度，這些規(guī)章制度往往成為監(jiān)獄警察執(zhí)法的直接依據(jù)，從而形成了行刑領(lǐng)域以地區(qū)差別為特征的“區(qū)域化”現(xiàn)象。如適用保外就醫(yī)時(shí)判定罪犯的病情是否屬于“在較短時(shí)期內(nèi)有死亡危險(xiǎn)”或“身患嚴(yán)重疾病，喪失勞動(dòng)能力”缺乏量化指標(biāo)，導(dǎo)致不同地域的監(jiān)獄 “寬”“嚴(yán)”標(biāo)準(zhǔn)和程序要求都各有不同。

自由裁量的機(jī)會(huì)越多，執(zhí)法各異、行刑隨意的現(xiàn)象就越容易產(chǎn)生，濫用自由裁量權(quán)的可能性就越大，監(jiān)獄警察承擔(dān)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)也就越大。

（二）法律對(duì)罪犯抗改行為的處罰過(guò)于籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)

縱觀我國(guó)整個(gè)法律體系，有關(guān)監(jiān)獄工作的立法明顯偏少，且存在立法滯后，過(guò)于籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)等缺陷。雖然《監(jiān)獄法》的規(guī)定，罪犯有辱罵、毆打警察或?qū)め呑淌碌绕茐谋O(jiān)管秩序情形的，監(jiān)獄可以給予警告、記過(guò)或者禁閉三種行政處分手段，但懲戒作用較弱，對(duì)警察執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的保護(hù)力度有限；《刑法》中也規(guī)定在押罪犯破壞監(jiān)管秩序情節(jié)嚴(yán)重的可以構(gòu)成“破壞監(jiān)管秩序罪”，但怎樣才算“情節(jié)嚴(yán)重”卻未規(guī)定，缺乏操作性，實(shí)踐中對(duì)犯罪的界限很難把握。加上監(jiān)獄上級(jí)管理部門對(duì)監(jiān)獄獄內(nèi)重新犯罪率有考核指標(biāo)，監(jiān)獄一般很少應(yīng)用該罪名，這在一定程度上也縱容了罪犯抗改行為，給警察執(zhí)法帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（三）對(duì)監(jiān)獄警察執(zhí)法權(quán)的規(guī)定不完善

現(xiàn)行法律對(duì)監(jiān)獄警察權(quán)雖做了一些規(guī)定，但總體來(lái)講不夠完善，不成體系，操作性差。執(zhí)法中，法律對(duì)監(jiān)獄警察的授權(quán)不明，在可以使用武器警戒具的情形、使用武器與警戒具的程序和要求、處置突發(fā)性事件中警察的權(quán)限范圍、警察在現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)履行的職責(zé)等方面，法律上沒有做出明確規(guī)定，致使警察在執(zhí)法中猶豫不決，導(dǎo)致其合法權(quán)益被侵犯且難以及時(shí)地法律救濟(jì)，侵害人得不到及時(shí)的懲處。例如，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，監(jiān)獄警察使用警戒具必須經(jīng)過(guò)審批，同時(shí)規(guī)定警戒具只能在警察面臨現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)時(shí)才能使用，而警戒具使用時(shí)的“緊急情況”，《監(jiān)獄法》及相關(guān)法律的司法解釋是空白。目前通用的做法是使用前要先填寫《申請(qǐng)使用戒具審批表》，按程序上報(bào)，批準(zhǔn)后方可使用。這造成了執(zhí)法中的一個(gè)悖論：警察在遭遇突發(fā)事件需要使用武器或警戒具時(shí)，若依規(guī)定先行履行審批手續(xù)，則會(huì)錯(cuò)過(guò)處置時(shí)機(jī)；當(dāng)手續(xù)辦好后，可以使用武器和警戒具的條件和時(shí)機(jī)已經(jīng)消失，此時(shí)警察若仍使用武器或警戒具進(jìn)行處置，則會(huì)因違背了法律的程序性規(guī)定而構(gòu)成違法。

（四）對(duì)監(jiān)獄警察的私權(quán)利保障缺位

目前很多監(jiān)獄警察都認(rèn)為監(jiān)獄里重罪犯輕警察，監(jiān)獄警察成了看似強(qiáng)勢(shì)的弱勢(shì)[2]。監(jiān)獄工作中更多的是倡導(dǎo)警察的奉獻(xiàn)精神，而對(duì)其權(quán)利的保護(hù)，《監(jiān)獄法》的規(guī)定過(guò)于抽象和簡(jiǎn)單，不成體系，難以給監(jiān)獄警察權(quán)利保障提供堅(jiān)實(shí)的法律支持。對(duì)監(jiān)獄警察的生活、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、心理干預(yù)、休息權(quán)利也沒有形成良好的保障機(jī)制。許多警察超時(shí)加班值班，超時(shí)工作情況令人擔(dān)憂；有的警察精神長(zhǎng)期高度緊張難以舒緩；有的警察父母孩子生病卻無(wú)暇顧及；有的警察因公犧牲、致殘但撫恤金難以維持家庭基本開支。

（五）對(duì)監(jiān)獄警察執(zhí)法權(quán)的法律救濟(jì)途徑不健全

目前，我國(guó)對(duì)監(jiān)獄警察執(zhí)法過(guò)程中受到的處理決定不服的法律救濟(jì)途徑極為單一。對(duì)警察的處分可以從警告直至開除，可以對(duì)警察限制人身自由——禁閉，可以對(duì)玩忽職守的警察處以刑罰，如此嚴(yán)重地影響到警察權(quán)利的行政處分和強(qiáng)制措施，卻只在《公務(wù)員法》中規(guī)定了“公務(wù)員對(duì)人事處理決定不服的可以提出申訴和控告”，而不能通過(guò)行政復(fù)議和行政訴訟等途徑加以救濟(jì)，這顯然不符合當(dāng)代法治精神。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自申訴控告制度實(shí)行以來(lái)，各級(jí)人事部門受理的公務(wù)申訴案件非常少，其中撤銷或建議撤銷原處理決定的僅占20%[3]。這說(shuō)明在我國(guó)，很少有公務(wù)員選擇申訴控告的途徑尋求救濟(jì)。

二、完善法律制度體系，合理減少執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

（一）規(guī)范監(jiān)獄立法，減少監(jiān)獄自由裁量權(quán)

完善法律、細(xì)化規(guī)則、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、明確監(jiān)獄警察在執(zhí)法中的職權(quán)與職責(zé)，使監(jiān)獄執(zhí)法有明確具體的法律依據(jù)，是防止自由裁量權(quán)濫用的有效途徑。對(duì)于在行刑實(shí)踐中得到檢驗(yàn)、足以確定其切實(shí)可行的有關(guān)某項(xiàng)自由裁量權(quán)的適用經(jīng)驗(yàn)，可以以規(guī)章制度的形式確定下來(lái)。現(xiàn)行的《人民警察法》用列舉式的方式對(duì)公安機(jī)關(guān)民警的職權(quán)做了具體的規(guī)定，《監(jiān)獄法》在修改時(shí)可以參照。

如有可能，應(yīng)參照審判和檢察工作以“兩高”發(fā)布司法解釋的做法，監(jiān)獄行刑領(lǐng)域也可由有權(quán)機(jī)關(guān)頒布施行于全國(guó)的行刑指示、意見、命令等，確保行刑自由裁量權(quán)的適用依據(jù)屬于全國(guó)性的、統(tǒng)一的規(guī)范性文件，從而使之更具法律權(quán)威。

在較高層級(jí)的法律不能在近期修改完善的情況下，司法部、各省、自治區(qū)、直轄市監(jiān)獄局可以根據(jù)監(jiān)獄實(shí)際需要制定相關(guān)工作標(biāo)準(zhǔn)，為監(jiān)獄執(zhí)法提供統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，防止因缺乏規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)而讓監(jiān)獄警察置于執(zhí)法危險(xiǎn)之中。

（二）修改《刑法》相關(guān)規(guī)定，懲罰罪犯抗改行為

1.修改《刑法》中“破壞監(jiān)管秩序罪”的構(gòu)成條件，將其中的“情節(jié)嚴(yán)重”具體化，增強(qiáng)其可適用性。具體可以參照某些省區(qū)由司法廳、公安廳、檢察院和法院聯(lián)合出臺(tái)相關(guān)規(guī)范，將“罪犯一年內(nèi)打架3次以上”、“一年內(nèi)關(guān)禁閉3次以上”等具體情形認(rèn)定為破壞監(jiān)管秩序“情節(jié)嚴(yán)重”，據(jù)此認(rèn)定行為人構(gòu)成犯罪數(shù)罪并罰。

2.制定適應(yīng)監(jiān)獄工作的《監(jiān)獄警察單警裝備管理規(guī)定》，明確規(guī)定監(jiān)獄警察使用武器、警戒具、行政處罰措施的條件和程序。制定時(shí)可以參照公安機(jī)關(guān)的做法。如河南省《公安機(jī)關(guān)公安單警裝備管理規(guī)定（試行）》不僅明文列舉了可以使用單警裝備的情形，而且還在第21條中規(guī)定：“人民警察使用公安單警裝備后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向單位領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告，使用槍支的要寫出書面情況報(bào)告?！边@種規(guī)定避免了前述悖論，確保了警察現(xiàn)場(chǎng)處置行為的實(shí)效性。

3.修改《監(jiān)獄法》，在其中明確規(guī)定監(jiān)獄人民警察執(zhí)行職務(wù)中的免責(zé)條款，列舉監(jiān)獄人民警察執(zhí)行職務(wù)時(shí)在何種情況下造成人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失的可以免除法律責(zé)任，以保護(hù)監(jiān)獄干警的執(zhí)法權(quán)。

（三）重構(gòu)監(jiān)獄警察責(zé)任追究機(jī)制

目前在監(jiān)獄警察的責(zé)任認(rèn)定中，往往存在著一種“凡監(jiān)獄內(nèi)發(fā)生的事故皆存在著警察違法”的邏輯預(yù)設(shè)，動(dòng)輒就要追究當(dāng)事人的責(zé)任。但事實(shí)上有些事故的發(fā)生，往往是眾多主客觀因素綜合作用的結(jié)果，不一定存在警察違法行為。譬如罪犯自殺，并不是每起罪犯自殺都能預(yù)防。又如罪犯打架，總是讓警察承擔(dān)或多或少的責(zé)任，其邏輯預(yù)設(shè)是“只要警察教育防范了，就能防止罪犯自殺或打架斗毆”，這實(shí)際上是將警察的職責(zé)義務(wù)擴(kuò)大化。因此，依據(jù)法學(xué)關(guān)于法律責(zé)任的構(gòu)成要件、歸責(zé)原則等成熟理論重構(gòu)警察責(zé)任追究機(jī)制勢(shì)在必行。

（四）重建監(jiān)獄警察權(quán)利保障救濟(jì)機(jī)制

1.將警察對(duì)監(jiān)獄機(jī)關(guān)給予其人事處理決定不服的納入行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍。目前，西方一些先進(jìn)國(guó)家對(duì)警察權(quán)利保護(hù)采取的是訴訟救濟(jì)與非訟救濟(jì)并軌的制度，我們可以借鑒西方國(guó)家的做法，修改《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》，將監(jiān)獄的內(nèi)部行政行為納入行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍，當(dāng)監(jiān)獄警察因職務(wù)行為受到不公正的處分時(shí)可以向上級(jí)機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議，也可以向人民法院提出行政訴訟，從而拓寬監(jiān)獄警察合法權(quán)利的救濟(jì)途徑。

2.建立監(jiān)獄警察維權(quán)委員會(huì)。維護(hù)監(jiān)獄警察的執(zhí)法權(quán)益僅靠警察個(gè)人是不夠的。故有必要向公安機(jī)關(guān)學(xué)習(xí)，成立全國(guó)監(jiān)獄警察維權(quán)委員會(huì)，以嚴(yán)懲侵害警察執(zhí)法權(quán)益的行為，有效保護(hù)警察執(zhí)法權(quán)。據(jù)聞，廣東省監(jiān)獄系統(tǒng)已成立監(jiān)獄警察基金會(huì)，為生病、病故及犧牲干警提供幫助，這種做法值得推廣。

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