我國政府在轉(zhuǎn)型過程中的公共服務(wù)供給研究

王陽

摘 要：當(dāng)前隨著人民生活水平提高，公眾對公共服務(wù)的需求不斷增長。我國在建成服務(wù)型政府的目標(biāo)下，不斷深化行政改革，增強(qiáng)公眾服務(wù)的供給能力。著重分析政府在轉(zhuǎn)型過程中公共服務(wù)供給所出現(xiàn)的問題，并從內(nèi)部體制改革、民營化改革和監(jiān)管體系的完善三個(gè)大方面探索政府有效提供公共服務(wù)的路徑。

關(guān)鍵詞：政府；公共服務(wù)；供給；問題；路徑

中圖分類號：D035 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）13-0054-03

2012年，胡錦濤在中共第十八次全國代表大會(huì)上的報(bào)告中，提出了未來全面建成小康社會(huì)和全面深化改革開放的目標(biāo)，目標(biāo)中強(qiáng)調(diào)要全面提高人民生活水平，總體實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。全面提高政府公共服務(wù)的供給水平，對我國構(gòu)建服務(wù)型政府、建設(shè)和諧社會(huì)具有重大意義。

一、政府是公共服務(wù)供給的天然主導(dǎo)者

公共服務(wù)是以服務(wù)形式存在的公共物品，而服務(wù)本身也可作為一種產(chǎn)品或是無形的物品存在，學(xué)界通常不對公共物品和公共服務(wù)進(jìn)行過多的區(qū)分，筆者在本文中所提到的公共服務(wù)，主要是指與公眾生活息息相關(guān)的、具有普遍性和公益性的社會(huì)服務(wù)，如公共醫(yī)療事業(yè)、公共教育事業(yè)，及一些積極推進(jìn)市場化改革或公私合作的城市公共交通業(yè)、民航業(yè)等。

在公共服務(wù)的供給主體中，政府是天然的主導(dǎo)者。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，第一，市場機(jī)制本身存在著某些缺陷和外部條件的制約，市場失靈的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這就需要政府對市場顧及不到的方面進(jìn)行有效的彌補(bǔ)和協(xié)調(diào)。對此，米歇爾·弗里德曼說過，“公共服務(wù)是指給公眾提供具有如下特征的任何一種服務(wù)：在這些服務(wù)中存在著潛在的、嚴(yán)重的市場失靈，這說明了政府干預(yù)的合理性”。第二，20世紀(jì)70年代末以來，西方國家逐步興起新公共管理運(yùn)動(dòng)，政府的角色由代表個(gè)人利益轉(zhuǎn)向代表大家共同愿景的共同利益。新公共管理強(qiáng)調(diào)將公眾作為“顧客”，由政府以企業(yè)的角色為“顧客”提供公共服務(wù)，并且所提供的公共服務(wù)能夠滿足“顧客”的需求，這就要求政府通過對話等多種形式的溝通、交流來了解公民的需求。由此，政府逐漸成為了公共利益的代表，以公共利益的實(shí)現(xiàn)作為其內(nèi)在職責(zé)。

二、當(dāng)前我國政府公共服務(wù)供給存在的問題分析

根據(jù)十八大報(bào)告，當(dāng)前我國基本公共服務(wù)水平和均等化程度明顯提高，但距離發(fā)達(dá)國家仍然相差甚遠(yuǎn)，總體水平仍然不足。社會(huì)矛盾明顯增多，尤其在教育、就業(yè)、社會(huì)保障等關(guān)系群眾切身利益的領(lǐng)域。公共服務(wù)的供給在城鄉(xiāng)間、東西部區(qū)域間存在巨大的落差：越是經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)，其公共服務(wù)的水平越是低下。

（一）我國政府內(nèi)部公共服務(wù)供給體制僵化

我國政府公共服務(wù)供給總水平的低下，從表面上來看，是由于政府公共服務(wù)投入不足所導(dǎo)致的。但深究其根本，不難發(fā)現(xiàn)公共服務(wù)在供給鏈上受到行政管理體制和財(cái)政分權(quán)體制的抑制作用。長期以來，我國處在政府與社會(huì)高度合一的中央集權(quán)的管理模式下，雖然在改革開放以后，這樣的情況得到了改善，但是仍然沒有從根本上得到扭轉(zhuǎn)。公共服務(wù)的管理單位和部門錯(cuò)綜復(fù)雜，部門間、層級間權(quán)責(zé)界限不明，以城市公共交通行業(yè)為例，國家和省級公交行業(yè)的管理部門尚明確為建設(shè)部和省級建設(shè)廳，但到了市縣卻因地方產(chǎn)生差異或是歸建設(shè)局，或是歸市政管理局，而有的地方則劃歸到了交通局，另外還有一些一級城市專門成立城市交通管理委員會(huì)來負(fù)責(zé)城市公共交通的管理工作。此外，由于公共交通的管理工作涉及面廣，還會(huì)交叉遍布公安、物價(jià)、工商、城管、財(cái)政等各個(gè)部門。管理部門的冗雜造成了權(quán)力和責(zé)任的分散，因此，我國當(dāng)前政府的公共服務(wù)供給部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置亟待優(yōu)化。

在財(cái)政投入方面，由于我國當(dāng)前主要以GDP的增長額度為政績考核標(biāo)準(zhǔn)，缺乏公共服務(wù)導(dǎo)向的激勵(lì)和保障制度，地方政府把資金投入到政績工程中，而忽視了公共利益的導(dǎo)向，造成了我國地方公共服務(wù)資金的缺乏，這種現(xiàn)象尤其易發(fā)生在經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)。另外，財(cái)政分稅制也一定程度上抑制了政府提供公共服務(wù)的能力，這主要集中體現(xiàn)在分稅制導(dǎo)致的中央與地方事權(quán)和財(cái)權(quán)的失衡上。稅權(quán)高度集中，財(cái)權(quán)層層上移，地方政府缺乏對本地財(cái)政的調(diào)節(jié)能力，且轉(zhuǎn)移制度的不完善也使得地方預(yù)算缺口無法填補(bǔ)，債務(wù)累積嚴(yán)重。地方政府在財(cái)力不足的情況下承擔(dān)著沉重的建設(shè)任務(wù)，這種不平衡嚴(yán)重削弱了地方提供基本公共服務(wù)的能力。財(cái)權(quán)集中于中央的同時(shí)，事權(quán)反而層層下移，上級將支出責(zé)任下派給下級，下級政府或?qū)⑷蝿?wù)滯后拖延，或?qū)⒛骋豁?xiàng)公共服務(wù)如丟包袱一樣全權(quán)承包給私營企業(yè)，從而造成了公共責(zé)任的界限不明和流失。

（二）外部環(huán)境下政府與市場的磨合不契

“現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是供給的發(fā)展，更是需求的發(fā)展與人民生活質(zhì)量的提高。”改革開放以來，為了改善我國公共服務(wù)供給過程中行業(yè)壟斷、效率低下、服務(wù)質(zhì)量不高、政府負(fù)擔(dān)沉重等問題，我國逐步在公共服務(wù)領(lǐng)域中引入了市場機(jī)制。雖然一定程度上推動(dòng)了公共服務(wù)的普及和發(fā)展，但是也帶來了不少新的社會(huì)矛盾。首先是經(jīng)濟(jì)上的虧損——對于一些公益性較強(qiáng)的公共服務(wù)項(xiàng)目如污水處理、城市公交等，其投資大、收益卻非常有限，通常采用公私合營的方式進(jìn)行。政府提供財(cái)政補(bǔ)貼或“以產(chǎn)抵資”（即用固定資產(chǎn)折價(jià)來抵充合資），但由于缺乏有效的監(jiān)督和科學(xué)合理的評估，常常出現(xiàn)補(bǔ)貼資金不到位、估價(jià)過低而致使資金流失，并最終導(dǎo)致民營企業(yè)的巨額虧損、公司倒閉、工人下崗等一系列問題。無論是企業(yè)虧損，還是政府資金流失，都是公眾利益的損失，造成了資源配置的浪費(fèi)。其次，公平上的失衡。政府將公共服務(wù)項(xiàng)目以外包、投標(biāo)等形式下放給民營企業(yè)，然而忽視了市場條件下，公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供者是以盈利為目的，會(huì)按照市場規(guī)則來自發(fā)選擇收益更高的項(xiàng)目，或是對原有項(xiàng)目提高服務(wù)價(jià)格，這無疑增加了消費(fèi)者的負(fù)擔(dān)。尤其在醫(yī)療、教育等領(lǐng)域，高昂的收費(fèi)對于生活困難的人群來說，無異于直接剝奪了他們本應(yīng)享受公共服務(wù)的權(quán)利。第三，公共服務(wù)的民營化也帶來了新的腐敗問題和公共責(zé)任的缺失。政府作為“經(jīng)濟(jì)人”，也有著趨利避害的本性。政府與企業(yè)間合作機(jī)會(huì)的增多，為腐敗和尋租現(xiàn)象的滋生提供了條件。一些官員利用手中權(quán)力進(jìn)行暗箱操作，中飽私囊。同時(shí)，因個(gè)別企業(yè)與當(dāng)?shù)毓賳T的暗中聯(lián)合，借政府之手為己開辟新的私人壟斷，違背了民營化改革引入市場競爭，提高公共服務(wù)質(zhì)量的初衷。此外，政府在將公共服務(wù)外包后，缺乏對市場的有效引導(dǎo)和監(jiān)管，政府和企業(yè)間的責(zé)任界限也是模糊不清，導(dǎo)致事故后的責(zé)任推卸，致使公共責(zé)任流失，嚴(yán)重?fù)p害了公共利益。

三、提高政府有效提供公共服務(wù)水平的路徑

當(dāng)前我國以建設(shè)和完善服務(wù)型政府為行政改革的重要目標(biāo)，要求核心價(jià)值轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴肮瘛睘楸疚?，這就要求政府注重社會(huì)公平，轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念——以人為本、執(zhí)政為民，切實(shí)保障最廣大人民群眾的根本利益。在具體實(shí)施中，政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先抓住例如社保、醫(yī)療、教育等關(guān)系國計(jì)民生的問題，優(yōu)先扶持經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)的基本公共服務(wù)。

（一）堅(jiān)持基本公共服務(wù)均等化策略

基本公共服務(wù)均等化是指各級政府要提供基本的公共服務(wù)，以滿足不同地區(qū)、不同發(fā)展階段、不同利益集團(tuán)和經(jīng)濟(jì)成分、不同社會(huì)階層和社會(huì)成員的利益需要，并特別要求基本公共服務(wù)的提供，要著重偏向基層、偏向農(nóng)村、偏向弱勢群體，縮小城鄉(xiāng)間、區(qū)域間、群體間的基本公共服務(wù)的差距，其最終目標(biāo)是全體公民享有公共服務(wù)的機(jī)會(huì)均等，同時(shí)尊重社會(huì)成員的自由選擇權(quán)。實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，主要著重“質(zhì)”和“量”兩個(gè)方面。著力調(diào)整中央財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，并培育地方政府履行提供公共服務(wù)這一職能的穩(wěn)定財(cái)源，同時(shí)完善轉(zhuǎn)移支付制度，合理配置資源，從“量”上保證各地區(qū)的基本公共服務(wù)。各地方政府要求轉(zhuǎn)變行政理念、靈活多變，因地制宜、因人制宜地提供公共服務(wù)，以滿足本地區(qū)對該服務(wù)的基本需要和偏好，保證基本公共服務(wù)的“質(zhì)”，切實(shí)解決地區(qū)群眾的實(shí)際問題。

（二）穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，明確各自權(quán)責(zé)

十八大報(bào)告中提出了“穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，健全部門職責(zé)體系”，至2013年3月10日剛剛發(fā)布的中國國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，國務(wù)院組成部門將減少至25個(gè)。這是改革開放以來，我國國務(wù)院進(jìn)行的第六次機(jī)構(gòu)改革。此次改革涉及食品監(jiān)管部門、鐵道部、發(fā)改委等與人民群眾生活密切相關(guān)的重要機(jī)構(gòu)。改革不僅僅是機(jī)構(gòu)的變動(dòng)，更是一次權(quán)力的優(yōu)化配置，重新規(guī)劃各部門職責(zé)體系，以做到?jīng)Q策、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)環(huán)節(jié)相互協(xié)調(diào)、相互配合、相互制約。正如竹立家所說，大部制改革的根本目的是要重構(gòu)“政府價(jià)值”，其精神實(shí)質(zhì)在于實(shí)現(xiàn)“有效分權(quán)”。然而，從深圳等地對于部門改革的試點(diǎn)情況來看，在推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革過程中仍需著重注意避免權(quán)責(zé)劃分不明，利益分配不均的現(xiàn)象，導(dǎo)致組織機(jī)構(gòu)表面合并的背后，私下里仍然按照原有套路工作，貌合神離。部門間不僅要分工合作明確，更要突出相互制約，分離行政權(quán)和執(zhí)行權(quán)，加強(qiáng)監(jiān)管，杜絕職權(quán)的錯(cuò)位、越位和缺位現(xiàn)象。長期以來，我國政府改革陷入“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈，機(jī)構(gòu)改革沒有完美的方案，在優(yōu)化機(jī)構(gòu)內(nèi)部的同時(shí)，還要注意到外部環(huán)境（市場化進(jìn)程、社會(huì)力量的發(fā)展等）的變化，做到政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展需要相吻合。

（三）建立和健全我國的公共財(cái)政體制

公共財(cái)政體制的構(gòu)建和完善是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化策略的重要保障，也是構(gòu)建服務(wù)型政府的重要內(nèi)容。這一體制的構(gòu)建包括三個(gè)方面：第一，完善預(yù)算管理制度，加大財(cái)政在公共服務(wù)領(lǐng)域的投入總量，同時(shí)要著重偏向經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的中西部地區(qū)，偏向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)，偏向社會(huì)保障、衛(wèi)生、教育等重點(diǎn)領(lǐng)域。第二，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配。中央適當(dāng)將權(quán)力下放，優(yōu)化財(cái)政資源的配置；地方上要強(qiáng)化主體功能區(qū)建設(shè)，并加強(qiáng)這種主體功能區(qū)對周圍的輻射和擴(kuò)散作用，以帶動(dòng)周邊地區(qū)的發(fā)展，激發(fā)各地方政府能夠自給自足提供本地區(qū)的基本公共服務(wù)。第三，從縱向和橫向兩條線規(guī)范和完善我國的轉(zhuǎn)移支付制度，清理和歸并交叉、重復(fù)的項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)資金有效流動(dòng)到必要的缺口，按照公共服務(wù)均等化的要求，逐步建立起科學(xué)合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會(huì)公平的公共財(cái)政體制。

（四）建立“以人為本”為核心理念的公共服務(wù)績效考核制度

績效管理和績效評估作為衡量政府公共服務(wù)滿足了公共需求的重要手段，也是服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變政府職能的迫切要求。政府作為公共服務(wù)最主要的提供者，有責(zé)任和義務(wù)保證所提供的公共服務(wù)達(dá)到預(yù)期的效果，在提供過程中充分、有效地配置社會(huì)資源。例如北京市海淀區(qū)的公共服務(wù)委員會(huì)，簡稱公共委，該組織提出了獨(dú)具特色的績效考評體系。其核心思想為，以公眾為中心，以管辦分離為背景、以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)。首先在考評主體方面，設(shè)立績效考評委員會(huì)，由公共委負(fù)責(zé)人、政府相關(guān)職能部門、事業(yè)單位管理者、專家學(xué)者以及服務(wù)對象代表等組成。這種多元化的考評主體，增強(qiáng)了績效考評的客觀性和結(jié)果的真實(shí)性。其次，將公共服務(wù)效能、公眾滿意度和公共服務(wù)投入度三個(gè)方面納入考評指標(biāo)，且這三個(gè)要素均按照測量的四個(gè)緯度——經(jīng)濟(jì)、效率、效能和公平進(jìn)行考評。公共委所提出的這一績效考評方案不是靜止的，而是一個(gè)持續(xù)循環(huán)的過程，它按照計(jì)劃——實(shí)施——檢查——處理的順序進(jìn)行循環(huán)改善，將監(jiān)督考察細(xì)化到每一個(gè)環(huán)節(jié)中。這是公共服務(wù)績效考核研究道路上邁出的創(chuàng)新性的一步，具有重要的參考和研究意義。對公共服務(wù)的績效考核是一個(gè)不斷總結(jié)、完善的過程，需要以建設(shè)服務(wù)型政府為基礎(chǔ)，充分發(fā)動(dòng)政府和社會(huì)多方力量的努力，共同推動(dòng)公共服務(wù)績效考核的進(jìn)步和發(fā)展。

（五）實(shí)行多中心治理的改革，積極推進(jìn)公共服務(wù)的民營化發(fā)展

服務(wù)型政府為社會(huì)提供公共服務(wù)，但并不意味著要為社會(huì)提供全部的公共服務(wù)。這無論從財(cái)力還是能力方面對政府來說都是極其困難的。而公眾對公共服務(wù)需求的增長，和政府職能的有限性就形成了矛盾。為了解決這一矛盾，奧斯特羅姆提出了多中心治理理論，即在公共服務(wù)行業(yè)中引入民營資本和社會(huì)力量。該理論認(rèn)為，在公益物品的提供和生產(chǎn)中，政府區(qū)別以往，不再是唯一的決策中心，也不必獨(dú)自承擔(dān)公共物品的生產(chǎn)和提供。由政府主導(dǎo)，帶動(dòng)企業(yè)、社會(huì)力量共同參與，在公共物品的提供和生產(chǎn)方面形成既競爭又合作的、具有活力的地方自主治理公共經(jīng)濟(jì)的新體制?！岸嘀行摹奔炊嘣闹黧w要素，根據(jù)一定的集體行動(dòng)原則，組成一個(gè)相互博弈、相互協(xié)調(diào)、相互合作的多樣化的公共事務(wù)管理體系。這在實(shí)質(zhì)上，是利用市場機(jī)制重塑政府與社會(huì)的關(guān)系，能夠降低提供公共服務(wù)所需成本，提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。具體的實(shí)施途徑包括公私合作、合同出租、特許經(jīng)營、競爭性招標(biāo)等。

但是需要明確的是，公共服務(wù)的市場化不等同于政府責(zé)任的市場化，在推進(jìn)民營化的進(jìn)程當(dāng)中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公平原則。公共服務(wù)的服務(wù)對象是社會(huì)公眾，且關(guān)系到公眾的切身利益，具有很強(qiáng)的公益性，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。如劉厚金所說，“增加公眾與公共服務(wù)供給商的博弈籌碼，尤其對社會(huì)弱勢群體更應(yīng)該采取相應(yīng)措施，保證社會(huì)公平”。此外，還需完善市場機(jī)制、公平競爭，構(gòu)建平等有序的外在制度環(huán)境，保證公共服務(wù)供給有活力、有秩序、有保障。

（六）構(gòu)建并完善公共服務(wù)的監(jiān)督體系

根據(jù)公共選擇理論，無論是政府直接提供公共服務(wù)，還是通過民營化改革由私營企業(yè)提供，提供者都可能作為“理性經(jīng)紀(jì)人”，在市場利益的驅(qū)動(dòng)下，謀求自身利益的最大化。公眾作為消費(fèi)者，與提供者間存在信息不對稱，使得公眾享受公共服務(wù)的權(quán)利無法得到保障。此時(shí)，除了上文政府內(nèi)部構(gòu)建合理的績效考評機(jī)制以外，還需引導(dǎo)社會(huì)自身建立一個(gè)完善的公共服務(wù)監(jiān)督體系，來保證政府和企業(yè)能夠按照公眾的需要和喜好來提供公共服務(wù)。這個(gè)體系要求多元化監(jiān)督主體，拓展監(jiān)督渠道，構(gòu)建群眾進(jìn)行利益表達(dá)的有效渠道，聯(lián)結(jié)社會(huì)公眾和政府、相關(guān)民營企業(yè)。也可以積極培育出專門的、獨(dú)立于政府官僚體系之外的第三部門，這樣的部門因其非營利性，具有較強(qiáng)的公益性，也能夠較為公平地協(xié)調(diào)公共服務(wù)提供者和消費(fèi)者雙方的利益。

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