陜西省渭河流域入河排污口監(jiān)管的對(duì)策和建議

◎楊武學(xué) 劉鐵龍

◆作者系陜西省渭河流域管理局高級(jí)工程師

2011年4 月～7月，筆者對(duì)渭南、咸陽(yáng)、西安、寶雞市年排污量大于10萬(wàn)t、對(duì)渭河污染有嚴(yán)重影響的排污口進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查，了解了沿渭各縣市對(duì)入河排污口的監(jiān)督管理情況，與基層各縣市水資源管理單位進(jìn)行了交流，與各市水資源管理單位進(jìn)行了座談并交換了意見(jiàn)。5月5日陜西省水利廳水資源管理處的領(lǐng)導(dǎo)與陜西省渭河流域管理局的領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)工作人員就渭河流域水資源的管理工作、排污口的監(jiān)督管理工作進(jìn)行了座談并交換了意見(jiàn)。下文根據(jù)陜西省渭河流域排污口目前監(jiān)管的現(xiàn)狀，提出了相應(yīng)的對(duì)策和建議。

1 現(xiàn)狀

1.1 排污口現(xiàn)狀

陜西省渭河流域渭南、西安、咸陽(yáng)、寶雞四市及楊陵區(qū)年排污量在10萬(wàn)t以上的排污口有223個(gè)。其中：

西安共有排污口71個(gè)，寶雞68個(gè)，咸陽(yáng)40個(gè)，渭南41個(gè)，楊陵共3個(gè)。

排污口按渭河干支流分，其中：

直接排入渭河干流的排污口有55處；

直接排入涇河（渭河支流）的排污口有10處；

直接排入北洛河（渭河支流）的排污口有7處；

直接排入皂河（渭河支流）的排污口有38處。

由于各縣市污水處理廠建成運(yùn)用及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，排污口近年有較大的增減。

另外，直接排入渭河支流的排污口有黑河、澇河、灃河、三水河、泔河、石堤河、沋河、羅敷河、長(zhǎng)澗河、石川河、金陵河、千河、灞河、零河等。

陜西省渭河流域西安、咸陽(yáng)、渭南、寶雞、楊陵年排污大于10萬(wàn)t的排污口排污總量71064.6萬(wàn)t。其中：

西安市年排污量44614.4萬(wàn)t；

咸陽(yáng)市年排污量10256.9萬(wàn)t；

寶雞市年排污量9347.9萬(wàn)t；

渭南市年排污量5909.9萬(wàn)t；

楊凌區(qū)年排污量935.6萬(wàn)t。

1.2 管理現(xiàn)狀

2006年11月5 日陜水發(fā)[2006]36號(hào)文《陜西省入河排污口監(jiān)督管理細(xì)則》，文件規(guī)定，排污口新建、擴(kuò)建、改建需經(jīng)水利部門審批，2006年36號(hào)文頒發(fā)后仍有少量新設(shè)置的排污口，但水利部門并不了解詳情。陜水發(fā)[2006]36號(hào)文已頒發(fā)4年多，水利部門對(duì)排污口的監(jiān)管還只是停留在似管非管上，目前水利部門對(duì)排污口的管理主要表現(xiàn)在排污口的統(tǒng)計(jì)工作上，排污有城建部門，有企業(yè)單位，監(jiān)管由環(huán)保部門，水利部門沒(méi)有執(zhí)法權(quán)。因此認(rèn)為，排污監(jiān)管、執(zhí)法有環(huán)保部門，水利部門對(duì)排污口監(jiān)管是重復(fù)的，排污口設(shè)置單位、排污單位也不重視和對(duì)待水利部門的監(jiān)管，有時(shí)還對(duì)水利部門不理不睬，因此水利部門工作難以開(kāi)展。另外對(duì)排污口的監(jiān)管，有環(huán)保部門，有水利部門，業(yè)務(wù)重復(fù)，環(huán)保部門收取排污費(fèi)，水管部門對(duì)排污口的監(jiān)管積極性不高。

2 存在問(wèn)題

2.1 經(jīng)費(fèi)問(wèn)題

①由于缺乏必要的經(jīng)費(fèi)，水管單位對(duì)入河排污口的管理幾乎為零。一般縣級(jí)水資源管理單位正式編制只有5、6個(gè)人，實(shí)際在冊(cè)領(lǐng)工資的人員多達(dá)20～30多人，水資源管理的大部分人員每年忙于水資源費(fèi)的征收工作，而且還要考慮那么多人的吃飯問(wèn)題，不得不考慮創(chuàng)收，來(lái)彌補(bǔ)工作人員的工資不足。

②前幾年國(guó)家為解決河道水污染問(wèn)題，為各縣投資興建了污水處理廠，渭河水質(zhì)大有好轉(zhuǎn)，但由于缺乏必要的運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)，一部分污水處理廠處于關(guān)閉狀態(tài)或半關(guān)閉狀態(tài)，甚至有些污水處理廠不處理污水直接排入河流；有些則是污水費(fèi)處理成本高于收取的處理費(fèi)用，因此污水處理廠不愿進(jìn)行污水處理；有些污水處理費(fèi)用是當(dāng)?shù)卣缅X的，但政府資金不到位，直接影響了污水處理廠的營(yíng)運(yùn)工作。

2.2 政府干預(yù)

如大荔、周至等縣近幾年在縣城附近建設(shè)工業(yè)園區(qū)，其中有多個(gè)小型企業(yè)和居民生活污水，新設(shè)置的排污口，特別是一些工業(yè)廢水，氣味難聞，直接排入河道，環(huán)境影響極大，水管部門多次前去制止，縣領(lǐng)導(dǎo)卻從中干涉，水管單位無(wú)法正常管理。

2.3 管理體制

2.3.1 管理體制不統(tǒng)一

渭河流域各縣水資源管理體制有全額事業(yè)單位，有自收自支單位，也有一部分半事業(yè)性質(zhì)的，不足部分各單位自己靠創(chuàng)收補(bǔ)齊。水資源管理和排污口監(jiān)管是全民性公益事業(yè)，將公益性事業(yè)單位變成自收自支單位，嚴(yán)重影響了職工工作的積極性。

2.3.2 水資辦人員嚴(yán)重超編

由于各縣嚴(yán)重超編，如很多縣市正式編制只有5～6個(gè)人，但實(shí)際領(lǐng)工資的人數(shù)達(dá)30多人；有的市上編制20人，但實(shí)際人數(shù)60余人。人員嚴(yán)重超編，各縣市水資源管理人員大多數(shù)時(shí)間忙于水資源費(fèi)的征收工作和創(chuàng)收工作，對(duì)排污口的監(jiān)管幾乎為零，有的甚至不知道排污口是否歸自己管理。

2.3.3 水管單位對(duì)排污口的監(jiān)管職能劃分不明確

這幾年有些水管單位對(duì)入河排污口的管理幾乎為零，認(rèn)為水管單位有監(jiān)管責(zé)任，沒(méi)有行政執(zhí)法權(quán)；有監(jiān)管責(zé)任，沒(méi)有處罰權(quán)。有些排污單位甚至認(rèn)為監(jiān)管他們排污的是環(huán)保單位，水利部門對(duì)他們的監(jiān)管是多此一舉。因此，水利單位對(duì)排污口的監(jiān)管毫無(wú)震懾作用。

一些基層水管單位認(rèn)為，環(huán)保部門把排污費(fèi)一征收，叫水管部門來(lái)管入河排污口，排污口設(shè)置單位一般都不理會(huì)水管單位的監(jiān)督管理。水管單位對(duì)排污口設(shè)置單位和部門沒(méi)有制約力、約束力，水管單位對(duì)排污口的監(jiān)管生存在夾縫之中。

2.3.4 入河排污口存在交叉管理問(wèn)題

排污口的設(shè)置有市政部門，有企業(yè)單位，有城建部門。2004年11月30日水利部《入河排污口監(jiān)督管理辦法》文件頒發(fā)前排污口審批設(shè)置由環(huán)保部門監(jiān)管，因此2004年11月30日文件頒發(fā)后新增的排污口水利部門知之甚少，另外水利部門對(duì)排污口的監(jiān)管職能與環(huán)保部門的監(jiān)管有些重復(fù)。

3 對(duì)策和建議

3.1 理順管理體制，明確水利部門監(jiān)管職能

目前水利部門對(duì)入河排污口的管理工作主要表現(xiàn)在似管非管上，水利部門生存在夾縫之中。事實(shí)是環(huán)保部門收取排污費(fèi)，并且有處罰權(quán)、執(zhí)法權(quán)，對(duì)排污單位有震懾作用，而水利單位到排污口設(shè)置單位去監(jiān)督管理排污情況，經(jīng)常會(huì)遭遇到不理不睬的尷尬現(xiàn)象，基層水利部門怨言甚多。因此建議陜西省政府完善排污口立法管理，理順管理體制，進(jìn)一步明確水利部門各級(jí)管理職能和管理權(quán)限，促進(jìn)各級(jí)水利部門對(duì)排污口監(jiān)管工作順利開(kāi)展。具體是將環(huán)保部門收取入河排污費(fèi)和向河道排污處罰權(quán)、執(zhí)罰權(quán)及排污口水質(zhì)的監(jiān)測(cè)、監(jiān)管統(tǒng)一由水利部門監(jiān)管，這樣才能有效地健全管理機(jī)制，避免多龍治污，避免重復(fù)管理。

3.2 水利部門對(duì)排污口監(jiān)管的想法和建議

（1）“進(jìn)”的想法和考慮

水利部2004年11月30日第22號(hào)令《入河排污口監(jiān)督管理辦法》發(fā)布后，新設(shè)排污口極少，絕大部分是22號(hào)令發(fā)布以前環(huán)保部門審批登記的。2006年陜西省水利廳11月5日陜水發(fā)[2006]36號(hào)通知又印發(fā)了《陜西省入河排污口監(jiān)督管理細(xì)則》，但環(huán)保部門既沒(méi)有向水利部門移交排污口審批登記手續(xù)，省政府也沒(méi)有對(duì)環(huán)保、水利部門明確管理職責(zé)，水利部門對(duì)排污口一無(wú)所知。因此，建議對(duì)入河排污口的設(shè)置審批、登記、處罰、執(zhí)法交由水利部門統(tǒng)一管理，水利部門才能有效地?fù)?dān)負(fù)起排污口的監(jiān)管責(zé)任，促進(jìn)排污口管理工作開(kāi)展，確保渭河水生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展。水利部門對(duì)入河排污口重新進(jìn)行審批、登記、建檔、造冊(cè)，便于監(jiān)管。

（2）“退”的想法和考慮

將所有入河排污口的監(jiān)管工作交由環(huán)保部門管理，水利部門負(fù)責(zé)排污總量的控制和入河各斷面水質(zhì)的控制，因?yàn)橄蚝拥琅盼圪M(fèi)的收費(fèi)、絕大部分入河排污口的設(shè)置、入河排污水質(zhì)的達(dá)標(biāo)與否等都是由環(huán)保部門掌握，國(guó)家賦予政府監(jiān)管行為和行政執(zhí)法行為，既有處罰權(quán)又有執(zhí)法權(quán)，監(jiān)管起來(lái)得心應(yīng)手，比水利部門力度強(qiáng)。但與《中華人民共和國(guó)水法》、水利部《入河排污口監(jiān)督管理辦法》一些條款有些相悖，因此建議，陜西省政府出臺(tái)地方政策，再次明確環(huán)保部門和水利部門的職能職責(zé)，建議修改《陜西省入河排污口監(jiān)督管理細(xì)則》相關(guān)條款，排污口的監(jiān)管要責(zé)任、權(quán)利、利益明確。

3.3 加強(qiáng)和完善渭河法制化管理

加強(qiáng)和完善渭河的法制化建設(shè),改變渭河水質(zhì)、提高渭河水環(huán)境質(zhì)量，是適應(yīng)新時(shí)期對(duì)流域水資源保護(hù)新的要求,是改善人民群眾生活質(zhì)量,推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè),實(shí)現(xiàn)流域水功能區(qū)劃水質(zhì)保護(hù)目標(biāo)、總量管理、入河污染物控制的落腳點(diǎn)。加強(qiáng)對(duì)入河排污口的監(jiān)督管理是加強(qiáng)水資源保護(hù),實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的重要保障。

入河排污口調(diào)查是水功能區(qū)監(jiān)督管理和實(shí)施入河排污口審查同意制度的基礎(chǔ)工作,應(yīng)作為水管部門的一項(xiàng)長(zhǎng)期的日常工作制度化。目前渭河上下游各市排污情況復(fù)雜，有城市生活污水、企業(yè)廢水，特別是一些企業(yè)或有些縣市法制觀念淡薄，隨時(shí)都有向河內(nèi)排入不達(dá)標(biāo)的污水，對(duì)排污的后果認(rèn)識(shí)不清，因此加強(qiáng)監(jiān)管及時(shí)給有關(guān)部門反映入河排污情況，給政府決策當(dāng)好參謀，排污口的監(jiān)管和調(diào)查是水管部門的一項(xiàng)長(zhǎng)期日常工作。

3.4 增加管理經(jīng)費(fèi)，建立經(jīng)濟(jì)制約機(jī)制

目前基層水資源管理部門忙于收取水資源費(fèi)，應(yīng)付日常的工作和人員工資，沒(méi)有一定的管理經(jīng)費(fèi)去監(jiān)督管理排污口的事情。因此，建議省水利廳在下?lián)芙?jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)上增加管理費(fèi)用，增加的這部分費(fèi)用一是包括給渭河管理局水資源管理費(fèi)用，二是包括由渭河局根據(jù)基層水資源管理部門的監(jiān)管任務(wù)的多少等情況予以掌握分配下?lián)埽@樣有一定的上下級(jí)管理制約機(jī)制。

3.5 加強(qiáng)水管單位有關(guān)設(shè)備的配備

水利廳或渭河局設(shè)立公安派出所，市、縣水管單位配備專人執(zhí)法。

建議給市縣配置便攜式水質(zhì)檢測(cè)儀器和污水量施測(cè)設(shè)備，便于基層單位隨時(shí)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)、管理、執(zhí)法。

給水管部門配備專用車輛、服裝，提高監(jiān)管、執(zhí)法的威懾性、權(quán)威性。

3.6 城市生活污水政府買單，企業(yè)生產(chǎn)污水企業(yè)買單

①治理水污染是一項(xiàng)公益性事業(yè)，污水處理政府理應(yīng)買單。近幾年國(guó)家為治理嚴(yán)重的水污染，給各個(gè)縣市投資興建了污水水處理廠，將城市居民生活污水、公共設(shè)施產(chǎn)生的污水、各個(gè)單位的日常廢水等，通過(guò)管道統(tǒng)一并網(wǎng)到污水處理廠處理達(dá)標(biāo)后排入河道。但由于排污收取費(fèi)用高于污水處理費(fèi)，經(jīng)常出現(xiàn)“倒掛”現(xiàn)象，政府對(duì)污水處理投資的力度不夠，致使一些污水處理廠處于停頓狀態(tài)或半停頓狀態(tài)，建成的污水處理廠成為擺設(shè)。

另外上一級(jí)政府應(yīng)該把污水處理費(fèi)用的投資、水質(zhì)各項(xiàng)指標(biāo)控制作為年度考核的一項(xiàng)內(nèi)容，實(shí)行“一票否決制”。

②大型企業(yè)，應(yīng)改進(jìn)新工藝，建設(shè)污水處理廠，污水處理后再回用和多次重復(fù)利用，節(jié)約水資源，做到零排放，凈化河道水質(zhì)，改善水環(huán)境。企業(yè)是盈利單位，誰(shuí)污染誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)排污誰(shuí)治理，因此企業(yè)排污自己買單理所應(yīng)當(dāng)。陜西水利