關(guān)于建立水庫移民增收機(jī)制的思考

◎省水利廳副廳長 管黎宏

水庫移民是一個(gè)特殊的社會(huì)群體，曾經(jīng)為國家的水利水電建設(shè)做出過巨大的貢獻(xiàn)和犧牲，如何讓移民群眾趕超當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，讓水庫移民不斷增收，是做好水庫移民開發(fā)工作、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、維護(hù)庫區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的前提和基礎(chǔ)，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、堅(jiān)持以人為本執(zhí)政理念的重要舉措。當(dāng)前，在國家不斷加大“三農(nóng)”工作力度的形勢(shì)下，移民部門如何立足本職，用好用活水庫移民后期扶持政策，用有限的資金在促進(jìn)移民增收工作中發(fā)揮更大的作用，進(jìn)一步縮小與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入的差距，是當(dāng)前亟需研究和探討的一個(gè)課題。筆者認(rèn)為，盡快研究和建立水庫移民增收機(jī)制，促進(jìn)移民收入快速增加，是水庫移民部門當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的重要任務(wù)。

一、國家惠農(nóng)政策對(duì)水庫移民工作的積極影響

黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民工作，特別是黨的十六大以來，國家對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民工作的大規(guī)模投入，換來了整個(gè)農(nóng)村工作整體推進(jìn)的良好勢(shì)頭，也對(duì)水庫移民工作帶來了極大地積極影響，廣大水庫移民得到了更多的實(shí)惠，生產(chǎn)生活條件明顯改善。

（一）移民科學(xué)發(fā)展的觀念進(jìn)一步樹立，使增收創(chuàng)收成為移民群眾的共同心愿和自覺行動(dòng)。水庫移民搬遷安置，對(duì)廣大移民群眾來說是一個(gè)痛苦的過程，其間由于人文、地理及生存環(huán)境的變化，對(duì)移民群眾產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。當(dāng)改變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)方式、大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整成為農(nóng)村工作的主旋律時(shí)，移民群眾還是持觀望態(tài)度。如三門峽庫區(qū)的移民歷經(jīng)了幾次搬遷，在饑寒交迫的窘境中得以生存，吃飽穿暖、衣食無憂對(duì)他們來說就已經(jīng)是很好的生活狀態(tài)了，所以保證傳統(tǒng)的糧食生產(chǎn)就成為移民群眾農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的第一要?jiǎng)?wù)。隨著近年來國家加大投入，提高糧食單產(chǎn)、增加總產(chǎn)等一系列措施的實(shí)施，一些移民群眾重新把目光投向了農(nóng)業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整，以圖增加收入、改善條件，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和調(diào)整已經(jīng)成為移民群眾的自覺行動(dòng)。與此同時(shí)，各級(jí)移民機(jī)構(gòu)能利用有限的后期扶持資金，科學(xué)設(shè)置移民農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)和實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)項(xiàng)目，及時(shí)安排種植、養(yǎng)殖、特色產(chǎn)業(yè)等方面的實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，移民科技務(wù)農(nóng)的水平不斷提高，收入不斷增加，移民群眾的傳統(tǒng)觀念終于“破舊立新”，實(shí)現(xiàn)了新的轉(zhuǎn)變。幾年來，各級(jí)移民機(jī)構(gòu)先后舉辦各種培訓(xùn)班1000多場(chǎng)，受訓(xùn)移民10萬多人次，大大提高了移民科技素質(zhì)和自我發(fā)展的能力。

（二）農(nóng)村移民生活有了基本保障，生產(chǎn)生活條件得到很大改善。長期以來，由于大中型水庫移民的搬遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，生產(chǎn)生活環(huán)境相對(duì)比較惡劣，生產(chǎn)發(fā)展的空間較小，移民生產(chǎn)生活水平相對(duì)較低，生活條件較差甚至很差，部分移民生活難以保障。新的大中型水庫移民后期扶持政策實(shí)施后，采取直補(bǔ)到人的辦法，從根本上解決了貧困移民的生活問題，使他們的基本生活有了保障，為他們進(jìn)一步發(fā)展生產(chǎn)奠定了基礎(chǔ)。水庫移民的收入增長速度明顯加快，甚至高于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均收入的增長水平。與此同時(shí)，隨著中央提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的目標(biāo)并一再加大農(nóng)村投資后，關(guān)系移民群眾的基本農(nóng)田、水利建設(shè)、交通道路、電網(wǎng)改造等項(xiàng)目全面實(shí)施，移民村基礎(chǔ)設(shè)施條件有了明顯改善。再加上2006年以來不斷加大水庫移民村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，進(jìn)一步推動(dòng)了移民村的條件改善，水庫移民的生產(chǎn)生活條件不斷改善。以陜西省為例，從2006年以來，全省積極審批和實(shí)施《后期扶持規(guī)劃》、《項(xiàng)目規(guī)劃》、《中央直屬水庫移民重點(diǎn)接安村省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助規(guī)劃》，嚴(yán)格按照“查漏補(bǔ)缺”的原則，多搞“雪中送炭”，在充分尊重移民意愿的基礎(chǔ)上，優(yōu)先解決其他行業(yè)、專業(yè)規(guī)劃之外、移民群眾要求急需解決的問題，收到了“事半功倍”的效果。移民高度關(guān)注的一些亟需解決的熱點(diǎn)問題迅速得到解決，生產(chǎn)生活條件改善步伐進(jìn)一步加快。

（三）移民農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度不斷提高，富余勞動(dòng)力外出務(wù)工成為移民增加收入的主要來源之一。移民群眾特殊而復(fù)雜的經(jīng)歷，“故土難離”的情節(jié)是移民群眾的共同特征，當(dāng)移民群眾在新的安置地重新安定下來的時(shí)候，“保一分故土，守一份家業(yè)”成為移民群眾的共同心愿。尤其是在我省的關(guān)中地區(qū)，長達(dá)2000多年的務(wù)農(nóng)傳統(tǒng)，使得廣大農(nóng)民特別是移民群眾的“小富即安”、“小農(nóng)思想”根深蒂固。近年來，國家不斷加大農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的投入力度，農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度越來越高，形成了大量的農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力。與此同時(shí)，積極開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和農(nóng)民務(wù)工技能培訓(xùn)，挖掘農(nóng)業(yè)內(nèi)部就業(yè)潛力，拓展農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)空間，完善促進(jìn)創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)的政策措施，加大力度保障農(nóng)民工的各項(xiàng)權(quán)益，使得農(nóng)民收入渠道進(jìn)一步拓寬，收入不斷增加。以陜西省移民大市渭南市為例，2010年全市人均勞務(wù)收入7785元，其中省外人均勞務(wù)收入8887元，省內(nèi)縣外人均7295元，縣內(nèi)6681元。勞務(wù)輸出的增加，極大地帶動(dòng)了農(nóng)民工資性收入的較快增長。國家的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、移民的親身感受、收入的不斷增加，徹底改變了移民群眾的觀念，廣大移民群眾的眼光不再局限于土地和農(nóng)業(yè)，外出務(wù)工已經(jīng)成為了移民的自覺意愿，務(wù)工收入也成為移民收入的主要來源之一。

二、水庫移民增收面臨的主要問題

在國家高度重視“三農(nóng)”工作的大背景下，雖然我省水庫移民工作取得了一定的成績，但移民收入水平與當(dāng)?shù)厥杖胨揭廊挥幸欢ú罹?，移民增收還面臨著一些問題急需解決。

一是移民人均土地占有量較少且質(zhì)量較差。水庫移民全部屬于“被動(dòng)性”移民，這種特殊性必然要打破安置地原有的資源占有格局，移民擁有土地的質(zhì)和量都不同程度存在一些問題。以陜西省為例，全省水庫移民人均耕地1.5畝，而且以旱地、坡地為主，集約化程度低，水利設(shè)施配套差，年久失修、毀壞等問題十分嚴(yán)重。陜北地區(qū)雖然人均土地面積較大，但基礎(chǔ)設(shè)施條件極差，“靠天吃飯”、“雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)”的現(xiàn)狀依然沒有徹底改觀。陜南地區(qū)的人地矛盾尤為突出，水庫建設(shè)淹沒的大部分是好田好地，移民種植的多為坡地，土地貧瘠，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量低下且質(zhì)量較差。再加之近年來國家實(shí)施退耕還林政策，移民耕地占有量進(jìn)一步縮減，人均僅有0.4畝。

二是移民農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一且效益低下。目前，廣大移民群眾對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要性和必要性已經(jīng)有了充分的認(rèn)識(shí)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的積極性也比較高，但近幾年來的實(shí)踐表明，移民群眾產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整存在著嚴(yán)重的“盲從”思想，效益較當(dāng)?shù)厝罕娪泻艽蟛罹?。其主要原因在于，移民群眾的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整在信息占有量不全面的情況下，盲目跟風(fēng)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)生效益時(shí)，市場(chǎng)卻供大于求，從而導(dǎo)致效益低下或虧損，在移民承受力有限的環(huán)境中，移民群眾又再一次盲目調(diào)整產(chǎn)業(yè)，直接導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展落差過大，盈利周期不斷拉長。周而復(fù)始，就會(huì)形成移民農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整從“一哄而上”到“一哄而散”的惡性循環(huán)，從而導(dǎo)致移民增收難度進(jìn)一步加大。

三是移民整體文化素質(zhì)偏低、技能較差，勞務(wù)輸出難度大。由于多種原因，與當(dāng)?shù)厝罕娤啾?，部分移民和移民子女不能及時(shí)接受教育，甚至失學(xué)、輟學(xué)，造成受教育程度相對(duì)較低，文化程度較差，接受新生事物能力相對(duì)較弱。近年來，移民和其他群眾一樣也有大量的勞務(wù)輸出，但往往從事的是低附加值的工種或工作，雖然與縱向比過去收入絕對(duì)增加，但橫向比收入還是偏低，這種硬性差距依然無法縮小。經(jīng)過調(diào)查，造成這種問題的原因主要有兩個(gè)方面，一是移民群眾的勞務(wù)輸出多數(shù)屬于無技術(shù)、無能力、無特長的“三無”輸出，只能依靠低附加值甚至無附加值的“苦力”，賺取微薄的收入；二是移民群眾的勞務(wù)輸出多數(shù)屬于“盲目”性輸出，在到達(dá)目的地之前，移民群眾并無明確的目的是要去從事什么工作，所以這種勞務(wù)輸出只能是被動(dòng)的、低效的。這些問題，直接導(dǎo)致了用工企業(yè)“用人荒”而移民群眾勞務(wù)輸出后“無事可干”的局面。所以“干什么”目前已經(jīng)成為移民群眾勞務(wù)輸出的瓶頸。

四是移民村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)相對(duì)滯后。增加農(nóng)民收入最基本的要素是改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。近年來，特別是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村工作中，中、省對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資力度不斷加大，移民村也受益匪淺。但由于移民安置村“先天不足”，自然條件較差，環(huán)境容量不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后。特別是近幾年中央農(nóng)村投資實(shí)現(xiàn)了全方位、多領(lǐng)域的覆蓋 ，“ 村 村 通 ”、“ 人 飲 解 困 ”、“ 文 衛(wèi) 設(shè)施”、“電網(wǎng)改造”等項(xiàng)目先后大規(guī)模實(shí)施，水庫移民基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在移民安置村的擺布中，經(jīng)常與其他行業(yè)出現(xiàn)“重復(fù)”設(shè)置，移民資金往往用于“錦上添花”，許多瓶頸制約問題卻沒有從根本上得到解決，致使有限的移民后期扶持結(jié)余資金難以在移民增收工作中發(fā)揮更大的作用。

三、促進(jìn)移民增收思路和對(duì)策

水庫移民增收是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)，也是一項(xiàng)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程。當(dāng)前，在黨中央、國務(wù)院不斷加大對(duì)農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)建設(shè)投入的大好形勢(shì)下，移民部門要把扶持的重點(diǎn)和方向，進(jìn)一步轉(zhuǎn)向促進(jìn)移民農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、移民群眾科技素質(zhì)提高、移民群眾勞務(wù)輸出上來。這樣做，不但可以有效解決基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目重復(fù)和交叉設(shè)置的問題，而且可以有效增強(qiáng)移民家庭的“造血”功能，讓移民群眾有更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和收入來源，從而解決移民群眾收入低下、生活困難的問題。當(dāng)然，要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，還需要建立一套完善的促進(jìn)移民增收的機(jī)制，以保證目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)。筆者認(rèn)為，這個(gè)系統(tǒng)工程應(yīng)包括以下幾個(gè)方面：

（一）要建立移民增收激勵(lì)補(bǔ)助機(jī)制，促進(jìn)移民群眾的整體增收。要進(jìn)一步增大后期扶持結(jié)余資金對(duì)生產(chǎn)開發(fā)的扶持比例，將后期扶持結(jié)余資金的40%用于移民產(chǎn)業(yè)開發(fā)。要把以獎(jiǎng)代補(bǔ)作為扶持移民生產(chǎn)開發(fā)的主要方式，利用有限的后期扶持結(jié)余資金，積極引導(dǎo)移民自主增收。要把發(fā)展特色養(yǎng)殖、種植、農(nóng)產(chǎn)品深加工、移民農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)、技能培訓(xùn)、勞務(wù)輸出作為扶持的重點(diǎn)，認(rèn)真制定以獎(jiǎng)代補(bǔ)的措施和辦法，充分調(diào)動(dòng)移民群眾創(chuàng)業(yè)增收的積極性和主動(dòng)性。對(duì)于一些發(fā)展資金缺乏的移民群眾，可以采取簽訂協(xié)議、直接補(bǔ)助的形式幫助其籌集啟動(dòng)資金，也可以借鑒大荔縣的做法，用直補(bǔ)資金存折作抵押，從農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)中籌集發(fā)展資金。要學(xué)習(xí)和吸收更好的以獎(jiǎng)代補(bǔ)管理辦法，逐步建立移民增收激勵(lì)機(jī)制，確保移民整體增收目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）要建立移民實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)機(jī)制，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。要拿出后期扶持結(jié)余資金的10%用于移民農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，緊緊圍繞區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，因地制宜，因材施教，不斷提高移民農(nóng)業(yè)科技水平，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，穩(wěn)定增加移民收入。對(duì)于移民安置相對(duì)分散的村組，要充分利用農(nóng)技校、農(nóng)民專業(yè)合作社，舉辦移民能人培訓(xùn)班。要依托當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，鼓勵(lì)移民群眾學(xué)習(xí)科技、掌握本領(lǐng)、交流技術(shù)、提高水平，提升移民實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)的實(shí)效性。對(duì)于移民群眾相對(duì)集中、移民人數(shù)達(dá)到全村總?cè)藬?shù)50%的移民村，要加大投資，積極探索并建立以農(nóng)業(yè)科技推廣中心為龍頭，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技站和村科技中心戶為主體，移民技術(shù)能人為補(bǔ)充，大專院校、科研院所為輔助的縣、鄉(xiāng)、村、院?！八奈灰惑w”農(nóng)業(yè)科技推廣模式，大力實(shí)施新型移民科技培訓(xùn)工程，壯大和優(yōu)化移民農(nóng)技人員隊(duì)伍。

（三）要建立移民技能培訓(xùn)和勞務(wù)輸出機(jī)制，進(jìn)一步拓寬移民增收渠道。要從后期扶持結(jié)余資金中拿出10%左右的資金，設(shè)立勞務(wù)輸出和培訓(xùn)基金，堅(jiān)持不懈的做好移民技能培訓(xùn)和勞務(wù)輸出。要堅(jiān)持訂單培訓(xùn)和訂單輸出，加快移民富余勞動(dòng)力培訓(xùn)輸出步伐。要堅(jiān)持以需定訓(xùn)，把移民群眾中18～35歲身體健康的初、高中畢業(yè)生及歷年來大中專畢業(yè)待業(yè)移民作為轉(zhuǎn)移培訓(xùn)的重點(diǎn)。要依托當(dāng)?shù)貏趧?wù)輸出機(jī)構(gòu)，積極鞏固和拓展勞動(dòng)力輸出市場(chǎng)，促進(jìn)更多的移民富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，逐步形成培訓(xùn)有基地、輸出有訂單、收入有保障的移民技能培訓(xùn)和勞務(wù)輸出機(jī)制，為促進(jìn)農(nóng)民增收構(gòu)建新平臺(tái)。

（四）要建立庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目擇優(yōu)補(bǔ)充機(jī)制，不斷改善移民村生產(chǎn)生活條件。要把后期扶持結(jié)余資金的40%用與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。要堅(jiān)持“多雪中送炭、少錦上添花”的原則，依靠新農(nóng)村建設(shè)的其他行業(yè)資金改善移民村基礎(chǔ)設(shè)施條件。要逐步建立健全庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目擇優(yōu)補(bǔ)充機(jī)制，對(duì)于已經(jīng)列入其他行業(yè)、專業(yè)規(guī)劃的項(xiàng)目，移民部門不再重復(fù)設(shè)置，而要把項(xiàng)目安排的重點(diǎn)向其他行業(yè)、專業(yè)規(guī)劃中暫時(shí)無法解決的、移民村存在的特殊問題傾斜。與此同時(shí)，各移民村申報(bào)項(xiàng)目要經(jīng)過村民大會(huì)或村民代表大會(huì)研究通過，然后逐級(jí)上報(bào)各級(jí)移民機(jī)構(gòu)審批，以確保項(xiàng)目的安排更能集中地反映民情民意，項(xiàng)目的設(shè)置符合村情，更好地解決移民村存在的突出困難和問題。