增強地方政府財政能力，構(gòu)建調(diào)節(jié)公平的稅收體系——河南省財政狀況及“十二五”財稅體制改革

◇殷 強

一、2012年河南省財政狀況及財稅體制的問題

2012年河南省財政總收入3282.75億元，其中上劃中央1242.18億元，由河南省支配的地方公共財政預(yù)算收入2040.57億元。河南省公共財政預(yù)算收入中稅收收入為1469.54億元，占公共財政預(yù)算收入的比重為72%；非稅收入571.04億元，占比為28%。稅收收入的項目按照所占比例大小排列分別為：⑴營業(yè)稅、⑵企業(yè)所得稅、⑶國內(nèi)增值稅、⑷契稅、⑸城市維護建設(shè)稅、⑹耕地占用稅、⑺城鎮(zhèn)土地使用稅、⑻土地增值稅、⑼個人所得稅、⑽資源稅、⑾房產(chǎn)稅、⑿印花稅、⒀車船稅、⒁煙葉稅及其他等，其中營業(yè)稅占河南省稅收收入比重為32.83%，企業(yè)所得稅占比14.23%，國內(nèi)增值稅占比12.78%，契稅占比8.18%，城市維護建設(shè)稅占比6.11%。

2012年河南省公共財政預(yù)算支出5006億元，支出各項目按照比重大小排列分別為：⑴教育、⑵一般公共服務(wù)、⑶社會保障與就業(yè)、⑷農(nóng)林水事務(wù)、⑸醫(yī)療衛(wèi)生、⑹交通運輸、⑺公共安全、⑻城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、⑼住房保障支出、⑽資源勘探電力信息等事務(wù)、⑾節(jié)能環(huán)保、⑿科學(xué)技術(shù)、⒀文化體育與傳媒、⒁國土資源氣象等事務(wù)、⒂商業(yè)服務(wù)業(yè)等事務(wù)、⒃糧油物資管理事務(wù)、⒄金融監(jiān)管等事務(wù)支出、⒅國防支出，其中教育支出占比為22.25%，一般公共服務(wù)支出占比13.40%，社會保障與就業(yè)支出占比12.58%，農(nóng)林水事務(wù)支出占比10.98%，醫(yī)療衛(wèi)生支出占比8.50%。

河南省的財政運行數(shù)據(jù)至少反映著我國財稅體制存在的兩個問題：

第一，財權(quán)事權(quán)不對等，地方財政自給能力不足

我國現(xiàn)行分稅制財政體制賦予地方政府較多的事權(quán)，卻沒有提供相對等的財權(quán)。1994年的分稅制劃分了中央稅和地方稅。消費稅、關(guān)稅作為中央稅，營業(yè)稅、資源稅、城市維護建設(shè)稅、契稅等作為地方稅，另一部分作為中央地方共享稅：收入最多的增值稅中央分享75%，地方分享25%；企業(yè)所得稅和個人所得稅都是中央分享60%，地方分享40%。在全國的財政收入中，中央獲得了全國財政約55%收入，30多個?。▍^(qū)、直轄市）分享剩余的45%。多數(shù)地方財政自給能力不足，財政運行過多依賴中央對地方的轉(zhuǎn)移支付。表現(xiàn)在河南省的財政運行上就是：2012年河南省承擔(dān)了5006億元的公共財政支出責(zé)任，卻只有2040.57億元的公共財政收入，近3000億的支出缺口要依靠中央的轉(zhuǎn)移支付。財政自給能力不足的原因有二，一是河南省經(jīng)濟欠發(fā)達，總體收入能力較弱；二是較少的總體收入還有37.8%上交了中央，加劇了地方財政困難。

轉(zhuǎn)移支付是補充地方財力的必要手段，但由于轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模存在不確定性（需要地方與中央博弈），資金用途受限制，同時，對轉(zhuǎn)移支付的資金常缺乏有效監(jiān)督，所以，相比之下，地方自給的財政能力能夠更有效的提供地方公共產(chǎn)品。匹配地方政府的財權(quán)和事權(quán)，應(yīng)該提高地方財政自給能力。

第二，我國稅收體系中間接稅比重過高，不利于調(diào)節(jié)社會公平

間接稅是納稅人可以轉(zhuǎn)嫁稅收負擔(dān)的稅種；直接稅是納稅人無法轉(zhuǎn)嫁必需自己承擔(dān)稅收負擔(dān)的稅種。直接稅由于無法轉(zhuǎn)嫁，納稅人實際承擔(dān)稅負，體現(xiàn)“量能負擔(dān)”，能夠調(diào)節(jié)公平。間接稅的納稅人可以將稅負最終轉(zhuǎn)嫁給消費者，由消費者實際承擔(dān)稅負。由于間接稅采用比例稅率，消費者只以其消費數(shù)量，而不以其負稅能力承擔(dān)間接稅稅負，所以，間接稅不能夠調(diào)節(jié)公平。

河南省稅收體系中最多的五個稅種中，有三個是間接稅（營業(yè)稅、國內(nèi)增值稅、城市維護建設(shè)稅），占河南省稅收收入的比重合計高達51.72%。全國稅收收入中，間接稅的比重更是高達61.98%（2011年數(shù)據(jù)）。間接稅比重過高的稅收體系不利于調(diào)節(jié)日益嚴重收入不公平。

二、“十二五” 期間中國社會發(fā)展的問題及財稅體制改革的目標

（一）“十二五”期間中國社會發(fā)展面臨兩個重要問題，一是經(jīng)濟發(fā)展問題，二是收入差距問題

1.經(jīng)濟發(fā)展困境

中國經(jīng)濟增長依賴出口、投資和消費三駕馬車，但出口是當(dāng)前經(jīng)濟增長的最主要來源。

附圖反映著中國的出口依存度（出口額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重）和經(jīng)濟增長速度的波動高度相關(guān)，出口拉動經(jīng)濟增長的趨勢明顯。2008年以來，先是起源于美國的次貸危機，后有歐盟的歐債危機，國際經(jīng)濟形勢有長期惡化的可能，依賴出口的中國經(jīng)濟也因此受到巨大沖擊。2012年全年中國外貿(mào)進出口同比只增長6.2%，沒有實現(xiàn)年初10%的預(yù)定目標，同時中國經(jīng)濟增長速度也明顯放緩。出口依賴型的中國經(jīng)濟面臨增長困難，而作為中國最大貿(mào)易伙伴的歐盟的經(jīng)濟危機顯然不是一兩年內(nèi)可以解決的，中國經(jīng)濟的增長已經(jīng)不可能只依賴出口了，中國經(jīng)濟的發(fā)展模式必須轉(zhuǎn)變，要轉(zhuǎn)向擴大內(nèi)需。

中國國內(nèi)消費不足的重要原因在于消費者的消費能力和消費意愿不足。消費能力不足是因為消費者普遍收入過低；消費意愿不足則是因為消費者的社會保障不健全，大量的后顧之憂（如養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育等）促使消費者更傾向于儲蓄。所以，擴大“內(nèi)需”需要加強社會保障，提高居民收入。

社會保障主要由地方政府提供，加強保障則會增加地方責(zé)任，地方財力困難也將更加顯現(xiàn)。

2.收入差距加大，社會不公平問題日益突出

中國收入分配的不公平主要表現(xiàn)為收入差距持續(xù)擴大。國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院的一項研究顯示，我國的基尼系數(shù)在改革開放之初的1981年為0.297，1990年、2000年分別上升至0.341、0.402，到2007年已經(jīng)達到0.454，遠超過0.4的國際警戒線。我國的收入差距已經(jīng)超過中等不平等國家的水平。

收入差距主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)差距、地區(qū)間差距、行業(yè)差距、各階層的收入差距等方面。

（1）城鄉(xiāng)差距和地區(qū)間差距

由于我國城鄉(xiāng)收入增長速度不同，收入差距不斷擴大。1978年城鄉(xiāng)居民收入之比為2.57∶1，1985年降為1.86∶1，1995年為2.71∶1，2004年擴大為3.21∶1，2009年為3.33∶1，2011年略降為3.12∶1。

在地區(qū)間，不論是農(nóng)村居民之間，還是城市居民之間，收入差距都呈擴大之勢。1978年農(nóng)村居民人均純收入最高的地區(qū)(上海)是最低的地區(qū)(河北)的3.15 倍，2011年為4.11 倍（上海與甘肅）。1990年城鎮(zhèn)居民人均收入最高的省份(廣東)與最低的省份(內(nèi)蒙古)之間的相對差距為2 倍，2011年為2.42 倍（上海與黑龍江）。

附表 按收入等級分城鎮(zhèn)居民平均可支配收入(2011年)

（2）行業(yè)間收入差距

由于經(jīng)濟發(fā)展的速度不同，各行業(yè)職工平均工資水平的差異較大。1985年最高收入行業(yè)的平均工資是最低行業(yè)的1.81 倍，2000年擴大到2.61 倍，2003年以后收入差距加速擴大，2011年已擴大到4.16 倍。國際上行業(yè)高低工資比率通常以2 倍為正常值。

（3）各階層的收入差距

由附表可見，收入最高的10%的人與收入最低10%的人收入差距達8.55 倍。

調(diào)節(jié)收入差距一是要改革收入分配制度，二是要建立利于調(diào)節(jié)公平的稅收體制。

（二）財稅體制改革要以促進經(jīng)濟發(fā)展和調(diào)節(jié)公平為目標

一般認為，財政有三個基本職能：資源配置——占有一定的社會資源，在市場失靈的領(lǐng)域向社會提供公共物品；穩(wěn)定經(jīng)濟——基于市場機制、運用政策引導(dǎo)，維持生產(chǎn)、就業(yè)和物價的穩(wěn)定；公平分配——調(diào)節(jié)收入差距，促進社會公平。

財政職能通過財政的“收”和“支”來完成，即通過設(shè)計財政稅收制度來實現(xiàn)政策目標。1994年的“分稅制”財政體制實際以“流轉(zhuǎn)稅”（間接稅）作為主體稅種，只要有商品的流轉(zhuǎn)就會有稅收，征管方便，容易組織收入，也利于提高效率。在當(dāng)時社會環(huán)境下，急需提高各方面的效率，這種稅制設(shè)計是必要的、有效的，但19年之后的今天，中國社會需要調(diào)節(jié)的問題已由效率轉(zhuǎn)向了公平，財政稅收體制也應(yīng)隨之改變。

財稅體制改革應(yīng)解決中國的主要問題，應(yīng)該以促進經(jīng)濟發(fā)展和調(diào)節(jié)公平為目標。

三、構(gòu)建調(diào)節(jié)公平的地方稅收體系

中國目前的經(jīng)濟和社會狀況，由效率優(yōu)先原則轉(zhuǎn)向注重調(diào)節(jié)公平，經(jīng)濟環(huán)境也發(fā)生了重要變化。如前文所述，解決當(dāng)前的問題一是要調(diào)節(jié)收入分配的公平，二是需要增強地方財力。構(gòu)建調(diào)節(jié)公平的地方稅收體系，關(guān)鍵在于重構(gòu)直接稅和間接稅的比重（提高直接稅比重、降低間接稅比重）。

（一）提高直接稅比重，增強稅收調(diào)節(jié)公平的職能，利于增強地方財力

我國現(xiàn)行稅制中屬于直接稅的主要包括企業(yè)所得稅、個人所得稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅、車船稅、船舶噸稅等；屬于間接稅的主要包括增值稅、消費稅、營業(yè)稅、關(guān)稅、資源稅和城市維護建設(shè)稅等。直接稅中企業(yè)所得稅是規(guī)模最大的稅種，占總稅收的比重為20%左右；其次是個人所得稅，占總稅收的比重只有7%左右。

提高直接比重最有效的做法是提高企業(yè)所得稅和個人所得稅的比重。但是，企業(yè)所得稅的經(jīng)濟歸宿應(yīng)該是企業(yè)（所以企業(yè)所得稅屬于直接稅），但實際上企業(yè)所得稅的稅負是可能轉(zhuǎn)嫁的，也就是說企業(yè)所得稅的征收及其轉(zhuǎn)嫁會對企業(yè)行為和市場行為產(chǎn)生較大影響。所以，在注重經(jīng)濟增長的發(fā)展階段，我國很難、也不應(yīng)該提高企業(yè)所得稅。所以提高直接稅比重的重點應(yīng)該放到個人所得稅和房產(chǎn)稅上。①目前個人所得稅占比太低，一方面是因為我國長期重積累、輕分配，導(dǎo)致居民收入低，個人所得稅稅源不足；另一方面是基于現(xiàn)階段社會對個人所得稅制的認識，迫于社會的壓力，個人所得稅實際處于減稅的狀態(tài)下，納稅人不斷減少，不利于財政監(jiān)督，也不利于調(diào)節(jié)社會公平。應(yīng)該在收入分配改革的背景下，穩(wěn)定推進個人所得稅的分類綜合所得稅制改革，逐漸實現(xiàn)個人所得稅的普遍征收。隨著收入增長，居民納稅必然增加，形成更大的稅收負擔(dān)，有悖于降低稅負的前提，所以必須考慮其他方面的減稅（如增值稅），增加居民收入的實際購買力。②房產(chǎn)稅屬于量能負擔(dān)的財產(chǎn)稅，能者多納稅，體現(xiàn)社會公平，是可以大規(guī)模增加的稅種。從上海和重慶的試點改革可見，增加居民住房保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅，一方面可以增加財政收入（尤其是地方財政收入），另一方面利于調(diào)控房地產(chǎn)市場。

（二）降低間接稅比重，提高居民收入的實際購買力

直接稅的加稅會增加納稅人負擔(dān)，改革時必需同時對（不利于公平的）間接稅進行減稅，至少保證居民的稅負不增加。

以增值稅、營業(yè)稅為代表的間接稅的稅收負擔(dān)多數(shù)轉(zhuǎn)嫁到了最終消費者身上，常以物價的形式增加居民的稅收負擔(dān)。并且由于比例稅率（間接稅多是比例稅率）的累退性，間接稅不能體現(xiàn)量能納稅。間接稅是不能體現(xiàn)公平的稅收，不符合目前的社會發(fā)展狀況，稅負應(yīng)該降低。

間接稅的減負重點在于增值稅（因為增值稅擴圍將會覆蓋營業(yè)稅）。自2004年消費型增值稅試點以來，增值稅處于逐漸減稅的狀態(tài)，轉(zhuǎn)型改革的區(qū)域范圍不斷擴大，抵扣的行業(yè)和抵扣項目不斷增加，增加出口退稅的比例，包括營業(yè)稅改增值稅（營改增）都屬于是減稅的舉措。但增值稅改革還是主要集中在抵扣范圍上，為了避免重復(fù)征稅，嚴格來講，這種改革不是減稅，只是減少企業(yè)本就不該承擔(dān)的負擔(dān)。

真正的減稅應(yīng)該降低間接稅的稅率。由于增值稅的稅負最終以價格的形式轉(zhuǎn)嫁給消費者，表現(xiàn)為在零售商品售價中加入了增值稅，再加上物流等行業(yè)的營業(yè)稅等，商品銷售價格中的稅費占比在20%以上。如果增值稅等間接稅能夠降低稅率，幾乎相當(dāng)于降低物價。前文所述提高直接稅會增加納稅人的稅收負擔(dān)，但如果間接稅降低從而降低物價，則會使居民收入的購買力實質(zhì)性提高，直接降低了社會的稅收負擔(dān)。一增一減，如果增減比例得當(dāng)，既能保證財政收入波動不大，又能夠有效調(diào)節(jié)直接稅和間接稅的比例。

四、結(jié)論

通過提高直接稅比重、降低間接稅比重，既利于擴大內(nèi)需、穩(wěn)定經(jīng)濟，又能夠增強地方財力、調(diào)節(jié)公平。

間接稅除營業(yè)稅（也將改為增值稅）外多屬中央稅或中央獲得主要收入的共享稅（增值稅中央享有75%），間接稅的降低將減少中央的收入比例；間接稅又多是流轉(zhuǎn)稅，流轉(zhuǎn)稅的減稅相當(dāng)于增加居民收入，利于提高國內(nèi)消費。

直接稅多是地方稅（如房產(chǎn)稅）或共享稅（所得稅地方分享40%）。直接稅的增加能夠增加地方財政收入，提高地方財政能力，還有利于調(diào)節(jié)收入分配公平。

[1]常興華等.促進形成合理的居民收入分配機制[J].宏觀經(jīng)濟研究,2009(5).

[2]沈衛(wèi)平.深化收入分配制度改革,縮小收入差距[J].學(xué)海,2009(6).

[3]安體富.中國中長期稅制改革研究[J].經(jīng)濟研究參考，2010（46）.

[4]賈康，程瑜.論“十二五”時期的稅制改革——兼談對結(jié)構(gòu)性減稅與結(jié)構(gòu)性增稅的認識[J].稅務(wù)研究，2011（1）.