地方稅制存在的問題及其改革完善的內(nèi)容①

遼寧師范大學(xué) 劉青 劉源

地方稅作為地方政府財政收入的重要組成部分，直接影響到地方政府財政的分配，也影響到企業(yè)的稅負(fù)合理性。目前，中國的地方稅制仍然存在著一定的問題，改革稅收體系勢在必行，構(gòu)建新的地方稅制體系，盡快立法，也是政府亟待解決的重要課題。

1 現(xiàn)行中國地方稅制存在的主要問題

按照分稅制的原則，目前我國地方稅制中的稅收構(gòu)成為：一部分是增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅和部分行業(yè)的營業(yè)稅等，稅種分為中央和地方共享稅；而另一部分中的房產(chǎn)稅、土地使用稅、契稅、耕地占用稅、資源稅、城建稅、土地增值稅、車船稅、印花稅、煙葉稅10個稅種為地方稅，其稅收全部歸省屬以下地方政府分配，這些地方稅種的稅收制度共同構(gòu)成了地方稅制。雖然稅制經(jīng)過幾輪改革，但目前正在實(shí)施的稅制體系及一些稅種的征收已不適應(yīng)當(dāng)今中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，其存在的問題主要表現(xiàn)在以下方面，也是地方稅制亟待改革的誘因。

1.1 稅收制度較為落后，立法層次低

首先，稅制落后，立法層次低。稅制落后主要表現(xiàn)在地方稅種中，城建稅、房產(chǎn)稅等地方稅種的出臺都比較倉促，大部分稅種帶有濃厚的計劃經(jīng)濟(jì)色彩，具有歷史的局限性和過渡性。其次，立法層次低。目前，除車船稅法于2011年經(jīng)全國人大立法外，其他地方稅各個稅種都是由國務(wù)院發(fā)布的暫行條例，立法層次低，不利于地方稅體系的建立。

1.2 稅種過于繁雜而收入規(guī)模較小

首先，目前在我國開征的地方稅種的稅制設(shè)置不夠科學(xué)，稅種繁雜、面廣點(diǎn)多、稅源隱蔽、容易漏癥，征收困難重重，并且稅收成本較高、執(zhí)法風(fēng)險較大。其次，收入規(guī)模小。從年度稅收統(tǒng)計報告可見，地方稅收入所占全國稅收總額偏低，深層次隱含著我國稅收體制和財稅體制存在的缺陷和弊端。按照事權(quán)與財權(quán)統(tǒng)一的原則，地方稅收入不足以滿足地方經(jīng)濟(jì)社會的健康穩(wěn)步發(fā)展。

1.3 政策混亂，稅權(quán)過度集中

首先，由于稅制老化，已不能適用當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題。主要表現(xiàn)在：一是城鄉(xiāng)稅制兩體化。如房產(chǎn)稅、土地使用稅、城建稅的征稅范圍和稅率的城鄉(xiāng)差別。二是地方稅行業(yè)稅收減免過多，不能體現(xiàn)公平稅負(fù)和社會公平正義。如房產(chǎn)稅、土地使用稅、契稅等。三是稅制設(shè)計復(fù)雜，沒有考慮到稅收征管便利的原則。如土地增值稅。四是稅負(fù)畸輕畸重。如出租房稅收過重，稅負(fù)理論上可達(dá)到30%以上，而資源稅稅負(fù)過輕。四是稅種間稅收政策不銜接、不統(tǒng)一。如對房產(chǎn)交易這一同一行為，所涉及的契稅、營業(yè)稅、印花稅、個人所得稅、土地增值稅的計稅依據(jù)不盡相同。五是由于政策制定久遠(yuǎn)，稅收政策補(bǔ)丁過多、前后矛盾，給稅收征管帶來很大的風(fēng)險。六是一些稅收政策難以適應(yīng)當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求，但長期不做修改。如開山填海和改造放棄土地稅收減免優(yōu)惠政策與當(dāng)今節(jié)約和集約使用土地政策背道而馳。七是稅權(quán)過度集中。地方稅稅權(quán)高度集中在國家的層面，下放給地方的稅權(quán)很少。而我國地域面積大，人口眾多，地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，過度的稅權(quán)集中，稅收政策搞一刀切，不利于調(diào)動地方的積極性，不利于稅收政策的貫徹落實(shí)，不利于地方經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

1.4 功能缺位，職能越位

房產(chǎn)稅是在保有環(huán)節(jié)征收的一種財產(chǎn)稅，從我國古代的周朝就已經(jīng)存在，目前也是世界各國普遍征收的一個地方稅種。征收房產(chǎn)稅無論是我國還是國外，都是要給地方政府提供－個長期和穩(wěn)定的財政來源。但我國的房產(chǎn)稅只對城市、縣城、建制鎮(zhèn)區(qū)域的經(jīng)營性房產(chǎn)征稅，收入規(guī)模小，沒有真正起到財政意義，這就是缺位。而用房產(chǎn)稅來調(diào)控房地產(chǎn)市場這就是越位。鑒于我國政體的特殊性，又區(qū)別于國外，將房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收劃分為房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。對保有環(huán)節(jié)的土地征稅，在世界范圍看，也是要給地方政府提供一個長期和穩(wěn)定的財政來源。但是，我國目前對保有環(huán)節(jié)土地征稅，只對城市、縣城、建制鎮(zhèn)區(qū)域的經(jīng)營性土地征稅，收入規(guī)模小，沒有真正起到財政意義，這就是缺位。而我國對保有環(huán)節(jié)土地征稅的目的卻是為了合理利用城鎮(zhèn)土地、調(diào)節(jié)土地極差收入、提高土地利用效益，這就是越位。我國征收的土地增值稅是一個具有所得稅性質(zhì)的稅種，調(diào)節(jié)土地增值收益的功能與其他稅種職能交叉重疊，這又與其他房地產(chǎn)相關(guān)法律相沖突，這就是越位。

資源稅也是世界各國普遍征收的一個稅種。我國征收資源稅的目的是調(diào)節(jié)資源極差收入，體現(xiàn)國有資源的有償使用。現(xiàn)行的資源稅沒有真正起到保護(hù)現(xiàn)有的資源和環(huán)境、促進(jìn)資源的合理開發(fā)和節(jié)約使用、推動我國經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展的作用，這就是缺位。而城建稅是為了加強(qiáng)城市的維護(hù)建設(shè)、籌集和穩(wěn)定城市維護(hù)建設(shè)資金而設(shè)立的、具有特定用途的主體稅種的附加稅，這與國外普遍征收的主體稅種的地方附加稅相似，只不過國外籌集的資金用于城鄉(xiāng)建設(shè)的管理和其他社會管理，而我國只是用于城市管理。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化的整體推進(jìn)，城建稅只用于城市建設(shè)的維護(hù)，這就是缺位。

我國征收印花稅是對古代稅收的一個延續(xù)，具有較強(qiáng)的封建色彩。它的存在既沒有財政意義，也沒有調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會特定事項的功能。因此，印花稅既缺少存在的依據(jù)，也沒有存在的道理。而車船稅具有相對的穩(wěn)定性，對車、船征收財產(chǎn)稅是國外普遍的做法。只不過車船在國外只是財產(chǎn)稅的一個稅目。征收車船稅的主要目的是作為輔助性的地方稅，為地方政府提供補(bǔ)充性的、一定量的、穩(wěn)定性的財政收入。但從目前情況看，我國的車船稅收入規(guī)模小，對地方財力的支持有限。至于說車船稅促進(jìn)節(jié)能環(huán)保的作用，也有越位之嫌。

煙葉稅是取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅后，為了保證西部地區(qū)產(chǎn)煙大省的財政收入，而臨時性設(shè)立的一個過渡性稅種。而耕地占用稅立法目的是促進(jìn)合理利用土地資源、加強(qiáng)土地管理、保護(hù)耕地。耕地占用稅是對特定行為征稅，稅制具有階段性、過渡性、調(diào)控性的特點(diǎn)。在現(xiàn)有階段、在現(xiàn)有地方稅制的條件下，配合土地管理，發(fā)揮了一定的特定作用。但隨著資源稅制的改革，耕地占用稅的越位將讓位于資源稅。另外是契稅。契稅在我國是一個歷史悠久的稅種，世界有30多個國家對承受房地產(chǎn)權(quán)屬者征稅，大都集中在亞洲國家。從全國看，契稅收入已占到全國地方稅收入的25%。但是，目前契稅收入的增長過快，是我國現(xiàn)階段城市化進(jìn)程不斷加快、房地產(chǎn)市場不斷發(fā)展的結(jié)果。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定階段，契稅的財政功能將被極大地削弱，將其作為地方稅收入的主要稅種是十分危險的，從長遠(yuǎn)看，它不會是穩(wěn)定、長期、安全的收入來源，其財政功能早晚被其他地方稅的主體稅種所取代。

2 地方稅制改革及完善原則和內(nèi)容

2.1 地方稅制改革的原則

目前，我國稅收制度設(shè)計遵循的原則應(yīng)體現(xiàn)：財政原則、公平原則、效率原則和適度原則。在稅收制度設(shè)計中，社會整體稅收負(fù)擔(dān)的確定，要充分考慮國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和納稅人負(fù)擔(dān)能力，既能基本滿足國家的財政需要，又不能使稅負(fù)太多影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人民生活。因此，地方稅制改革應(yīng)遵循以下原則：

(1)堅持科學(xué)發(fā)展觀的原則。將地方稅改革置于整個財稅體制改革范圍內(nèi)，作為財稅體制改革的重要手段和主要組成部分，與財稅體制聯(lián)動改革。這樣，地方稅改革才會有出路，才有可能建立比較長期、穩(wěn)定、科學(xué)的地方稅體系。

(2)財權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一的原則。在目前的財稅體制下，中央和地方的財力呈倒三角形，中央的財力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于地方的財力，地方的財力不足以滿足地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求。這就是財權(quán)與事權(quán)的不匹配。只有構(gòu)建中央和地方財權(quán)與事權(quán)相匹配的財稅體制，地方稅制改革才會有生命力。

(3)滿足社會發(fā)展和需求的原則。地方稅制改革要充分考慮社會發(fā)展和需求，作為財稅體制改革的重要內(nèi)容，地方稅改革要始終遵循改善民生、維護(hù)社會穩(wěn)定、推動社會發(fā)展充滿活力、確保事權(quán)財權(quán)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的主線進(jìn)行。按照這樣的要求，就需要建立一個長期、穩(wěn)定的地方稅體制。

(4)建立環(huán)境友好和資源節(jié)約型社會的原則。地方稅制改革要充分考慮環(huán)境友好和資源節(jié)約型社會的建立。主體稅種涉及面廣、收入規(guī)模高，因此，要保證其主體地位，保持其相對穩(wěn)定和相對規(guī)范，以確保國家發(fā)展的安全。

(5)促進(jìn)社會公平正義的原則。地方稅改革要促進(jìn)社會公平正義，發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)分配作用。稅收的主要作用之一是調(diào)節(jié)社會收入分配、促進(jìn)社會公平正義。在這方面，所得稅等主體稅種發(fā)揮著調(diào)節(jié)社會財富的重要作用；而作為輔助性的地方稅種，在另一方面發(fā)揮著調(diào)節(jié)社會財富增量的作用。

2.2 地方稅制改革完善的內(nèi)容

(1)房地產(chǎn)稅改革。第一，逐步恢復(fù)對個人住房征稅。第二，改革房產(chǎn)稅的計稅依據(jù)。對房地產(chǎn)計稅依據(jù)改按房地產(chǎn)評估的現(xiàn)值征收房地產(chǎn)稅。第三，取消房產(chǎn)稅和土地使用稅，將兩個稅種合二為一，建立房地產(chǎn)稅。將房地產(chǎn)稅作為地方稅體系的主體稅種，保持地方收入的基本穩(wěn)定。

(2)城鄉(xiāng)建設(shè)稅改革。首先，進(jìn)行城建稅和印花稅聯(lián)動改革。取消印花稅，并將印花稅取消后減少的地方稅收入轉(zhuǎn)移到城建稅上來。其次，將城建稅更名為城鄉(xiāng)建設(shè)稅。統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅率，即由現(xiàn)行的三個稅率統(tǒng)一為一個幅度稅率，在具體稅率的確定上給地方政府一定的權(quán)利，并作為地方的主體稅種。

(3)完善車船稅法。完善車船稅法，并逐步提高稅收負(fù)擔(dān)。

(4)改革資源稅。對資源稅應(yīng)稅礦產(chǎn)品實(shí)行從價計征；大幅度地提高耕地占用稅的稅額幅度，并在適當(dāng)時機(jī)將其納入資源稅范圍；逐步將不可再生資源納入資源稅范圍。如將地下水、地表水、林木采伐、海淡水養(yǎng)殖、海洋漁蠅撈等全部納入資源稅的征稅范圍。

(5)構(gòu)建環(huán)境稅改革。首先，將環(huán)保部門的收費(fèi)平移為環(huán)境稅，這樣做的主要目的是不增加企業(yè)的負(fù)擔(dān)，確保環(huán)境稅的順利實(shí)施。其次，配合增值稅改革，即將增值稅的一部分稅收轉(zhuǎn)移到環(huán)境稅，不增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。此外，環(huán)境稅主要是對排硫、碳、污、塵等污染物的企業(yè)征稅，其計稅依據(jù)由環(huán)保部門確定，作為中國外交談判的砝碼，在適當(dāng)時機(jī)立法出臺。

(6)完善契稅。在現(xiàn)階段，契稅仍將發(fā)揮其調(diào)節(jié)收入分配的功能，以此組織地方稅收入。今后房地產(chǎn)市場的調(diào)控，盡量不動用主體稅種，而將契稅做為國家調(diào)控房地產(chǎn)市場的稅收手段之一。

(7)增設(shè)社會保障稅。在適當(dāng)時機(jī)立法開征社會保障稅。

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