丁偉：善于用制度破解立法難題

文/本刊特約記者 武仁行

丁偉：善于用制度破解立法難題

文/本刊特約記者 武仁行

人物簡(jiǎn)介:

上海市人大法制委員會(huì)副主任委員、常委會(huì)法工委主任，教授，博士生導(dǎo)師，兼任中國(guó)國(guó)際私法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，中國(guó)仲裁法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，曾獲省部級(jí)科研成果一等獎(jiǎng)三項(xiàng)、二等獎(jiǎng)五項(xiàng)。享受國(guó)務(wù)院政府特殊津貼。曾獲第三屆中國(guó)杰出中青年法學(xué)家提名獎(jiǎng)，首屆上海市優(yōu)秀中青年法學(xué)家學(xué)術(shù)稱號(hào)。

深秋時(shí)節(jié)，在一間不大的會(huì)議室里，市人大法制委副主任委員、市人大常委會(huì)法工委主任丁偉，與本刊編輯部就本屆人大和法工委的立法工作，進(jìn)行了一次長(zhǎng)談。時(shí)間雖已悄然過(guò)去兩月有余，但我們還清楚地記得，那天，他手里拿著一疊材料，剛一進(jìn)門(mén)，就說(shuō)起了法工委正在討論的信訪條例修改草案。原來(lái)那邊的會(huì)議還沒(méi)有結(jié)束，丁主任是提前趕來(lái)這邊！我們?cè)谛睦锬乇硎局兄x，也更加冀望通過(guò)我們的努力，多多傳遞人大立法的酸甜苦辣和豐富成果。

一、增強(qiáng)履職能力，唯有不斷學(xué)習(xí)

在許多人看來(lái)，丁偉是一位名副其實(shí)的專家型立法工作者，因?yàn)閺母叩葘W(xué)府到人大機(jī)關(guān)，從法學(xué)教授到市人大常委會(huì)法工委負(fù)責(zé)人，他的這種經(jīng)歷在歷屆常委會(huì)中并不多見(jiàn)。他自己也感到有些“特殊”：“我本身是從事法律工作的，到人大后，基本上還是從法律角度為常委會(huì)履職提供服務(wù)?！彼嬖V我們，他在人大已連續(xù)做了兩屆，到2013年月正好滿10年。10年來(lái)，他感覺(jué)收獲很多，學(xué)到了很多。他也因此將“加強(qiáng)自身學(xué)習(xí)，練好內(nèi)功，不斷增強(qiáng)自己的履職能力”，作為在人大工作年的首要體會(huì)。

立法是人大很重要的一項(xiàng)職能，也是專業(yè)性很強(qiáng)的工作。談到這點(diǎn)，丁偉結(jié)合自己的經(jīng)歷，坦率地告訴我們，履行好這個(gè)職能需要有五個(gè)方面的能力，即政治識(shí)別能力、法律專業(yè)能力、組織協(xié)調(diào)能力、解決問(wèn)題能力和文字表達(dá)能力。他體會(huì)，這幾個(gè)能力需要到人大工作后，不斷學(xué)習(xí)才能得到。他選擇前兩種能力給我們做了具體闡釋。

其一，政治識(shí)別能力。丁偉認(rèn)為，吳邦國(guó)委員長(zhǎng)一直講人大工作政治性很強(qiáng)。政治性很強(qiáng)體現(xiàn)在立法工作中，就是怎么樣提高自己的政治識(shí)別能力，怎么樣確保我們地方立法和國(guó)家法律保持一致，自覺(jué)維護(hù)法制統(tǒng)一的原則，保證地方立法堅(jiān)定正確的政治方向?！斑@個(gè)很重要，所以我們要不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)。”比如，在本市村民委員會(huì)選舉條例修改中，如何對(duì)待“海選”的問(wèn)題，我們必須要有敏銳的眼光，既要考慮上位法，又要考慮“海選”的成本及其影響，處理好各種關(guān)系。

其二，法律專業(yè)能力。立法工作涉及的領(lǐng)域非常廣，專業(yè)性非常強(qiáng)，有很多問(wèn)題不去學(xué)習(xí)，就解決不了。比如年國(guó)務(wù)院依法行政綱要出來(lái)以后，行政許可法、行政強(qiáng)制法等許多行政法律都出臺(tái)了，這些新出來(lái)的法律都需要我們認(rèn)真研究。丁偉強(qiáng)調(diào)：“從事法律專業(yè)的同志，比如搞部門(mén)法或者理論法學(xué)的人，可能熟悉上位法，但是不一定很懂立法學(xué)是什么意思，因?yàn)榱⒎üぷ饔兴奶厥庑浴１热缌⒎夹g(shù)規(guī)范，立法學(xué)中的許多制度，立法工作的許多規(guī)律，都需要運(yùn)用、總結(jié)，不是從事哪個(gè)部門(mén)法研究就能勝任的。他進(jìn)一步說(shuō)，對(duì)法規(guī)草案起草，我們經(jīng)常講要提前介入，同步推進(jìn)。這個(gè)提法在特定時(shí)期、特定項(xiàng)目上是需要的，但是人大立法工作有科學(xué)規(guī)律，立法的節(jié)奏可以加快，法律上的程序卻不可以斷。從法工委的角度說(shuō)，提前介入也是一把雙刃劍，因?yàn)榻槿脒^(guò)深，就可能沖淡專門(mén)委員會(huì)的積極性，甚至代替別人審議，這不符合立法法和本市地方立法的有關(guān)規(guī)定，而且我們對(duì)有些問(wèn)題的看法，也有一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。

丁偉總結(jié)：“所以我想在法工委工作，很重要的一點(diǎn)就是要加強(qiáng)學(xué)習(xí)。一是向?qū)嵺`學(xué)，向書(shū)本學(xué)；二是向有經(jīng)驗(yàn)的老同志學(xué)，他們身上有很多值得我學(xué)習(xí)的地方。在法工委內(nèi)部，我們也長(zhǎng)期堅(jiān)持學(xué)習(xí)，目的是把法工委建設(shè)成學(xué)習(xí)型委員會(huì)。這是我第一個(gè)方面的體會(huì)?！?/p>

二、運(yùn)用立法智慧，妥善處理矛盾

“第二個(gè)方面的體會(huì)，是我們?nèi)绾斡掠趫?jiān)持真理，積極運(yùn)用立法智慧，妥善處理立法中的矛盾?！倍ヒ詫W(xué)者特有的理性思維，給我們講解了他在人大工作的另一個(gè)主要感受。

立法是一個(gè)博弈和利益協(xié)調(diào)的過(guò)程，多年從事立法工作的丁偉，對(duì)此感觸尤深。他告訴我們，地方立法涉及到很多部門(mén)利益如何處理的問(wèn)題。過(guò)去經(jīng)常講，要防止部門(mén)利益法律化，這有一定的根據(jù)，因?yàn)樵谀壳暗捏w制下以上的法規(guī)草案是由政府部門(mén)起草的，有些部門(mén)可能想借此把部門(mén)利益固化下來(lái)，擴(kuò)大自己的權(quán)力，減少自己的義務(wù)?！傲⒎üぷ髡撸貏e是法工委的同志作為常委會(huì)的工作人員，要為地方立法把好第一道關(guān)?！彼貏e提到上一屆法制委主任委員謝天放說(shuō)過(guò)的一句話：“法工委工作的底線是不要在合法性問(wèn)題上引起分歧?！彼J(rèn)為這點(diǎn)很重要，因?yàn)樯虾５囊慌e一動(dòng)大家都很關(guān)注，在合法性問(wèn)題上必須是不容置疑的。所以在法工委內(nèi)部，他一直強(qiáng)調(diào)在立法工作中要堅(jiān)持講真話、講實(shí)話，知無(wú)不言、言無(wú)不盡；既要敢于提出問(wèn)題，又要善于提出問(wèn)題；既要能夠提出問(wèn)題，又要善于運(yùn)用立法智慧，有效破解難題，使地方立法經(jīng)得起時(shí)間考驗(yàn)。

接著，丁偉用兩個(gè)實(shí)例作了具體說(shuō)明。第一，房地產(chǎn)登記條例的修改。他說(shuō)，這個(gè)條例的關(guān)鍵條款，是損壞房屋承重結(jié)構(gòu)要不要限制轉(zhuǎn)移登記。當(dāng)時(shí)爭(zhēng)論很大，也提出了很多方案。最后他提出了一個(gè)方案，也被接受了，就是規(guī)定破壞房屋承重結(jié)構(gòu)并有記錄的，如果轉(zhuǎn)移登記，必須要提交整改以后經(jīng)過(guò)行政管理部門(mén)認(rèn)可的文件。這樣既不沖撞上位法，又體現(xiàn)了本市地方立法的宗旨和導(dǎo)向。第二，法工委正在討論的信訪條例修改草案。這里面也有許多問(wèn)題需要研究，比如信訪終結(jié)制的問(wèn)題等。但是我們不僅要提出問(wèn)題，還要在問(wèn)題提出后，怎么去解決，怎么把不行變成可行。他由此引申說(shuō)“：對(duì)制度設(shè)計(jì)有不同意見(jiàn)，是很正常的。法工委的主要工作之一就是組織協(xié)調(diào)，通過(guò)不斷地協(xié)調(diào)、不斷地溝通、不斷地磨合，統(tǒng)一思想、形成共識(shí)。而如何既堅(jiān)持真理、把握原則，又妥善處理各種關(guān)系，這是對(duì)我們立法智慧的一個(gè)考驗(yàn)。”

三、勇于探索突破，完善制度機(jī)制

立法工作頭緒繁多，許多問(wèn)題的協(xié)調(diào)解決，最終要靠制度機(jī)制的建立和完善。丁偉反復(fù)強(qiáng)調(diào)，立法工作是有規(guī)律可循的，這個(gè)規(guī)律最后必須要落腳到制度的層面。他一直告誡自己，法工委的工作不能就事論事，而是要對(duì)立法工作中暴露出來(lái)的經(jīng)常性、普遍性問(wèn)題，怎么樣從制度上去解決它。他認(rèn)為這一點(diǎn)至關(guān)重要，并把它稱為自己第三個(gè)方面的體會(huì)，也就是“要勇于探索、銳意進(jìn)取，在完善立法工作的體制機(jī)制方面取得新突破?！彼榻B，本屆以來(lái)，法工委在這方面做了不少探索，并得到了兄弟省市人大和全國(guó)人大的充分肯定。

第一，法規(guī)的定期清理。前幾年上海搞過(guò)幾次大規(guī)模的法規(guī)集中清理。比如，中國(guó)加入以及行政處罰法、行政許可法出臺(tái)以后，本市都分別開(kāi)展了法規(guī)集中清理，但都是按照國(guó)家大法的要求進(jìn)行的，缺乏制度性的保障。近年來(lái)，法工委就建立清理工作長(zhǎng)效機(jī)制進(jìn)行了一些探索。首先，開(kāi)展了地方性法規(guī)清理長(zhǎng)效機(jī)制課題研究，在此基礎(chǔ)上擬訂了一個(gè)試行辦法，向黨組會(huì)議匯報(bào)通過(guò)后實(shí)施。按照這個(gè)辦法，法工委密切跟蹤國(guó)家立法，發(fā)現(xiàn)與本市地方性法規(guī)明顯不一致的，及時(shí)和有關(guān)部門(mén)溝通，提出清理意見(jiàn)，同時(shí)將法規(guī)清理與下一年度的立法計(jì)劃銜接起來(lái)，由此形成了一個(gè)定期清理的動(dòng)態(tài)機(jī)制。

第二，立法專項(xiàng)論證。丁偉認(rèn)為，上海人大一直重視中長(zhǎng)期立法計(jì)劃的制定，不僅每年編制年度立法計(jì)劃，新一屆人大成立的第一年，還要編制五年立法規(guī)劃。編制年度立法計(jì)劃有個(gè)流程，就是上報(bào)正式項(xiàng)目的單位都要進(jìn)行立項(xiàng)論證，只是過(guò)去沒(méi)有用這個(gè)名詞。本屆人大借鑒北京的做法，搞了一個(gè)法規(guī)立項(xiàng)論證試行辦法，核心是立法的必要性和可行性，但是還有很多東西需要我們琢磨。比如，在立法資源比較緊張的情況下，大家對(duì)必要性、可行性認(rèn)識(shí)比較一致的項(xiàng)目，能不能正式立項(xiàng)？大家不認(rèn)同但很有必要的項(xiàng)目，能不能上會(huì)審議？等等。所以法工委總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，于年對(duì)原來(lái)的立項(xiàng)論證制度作了完善，要求在原來(lái)必要性、可行性論證的基礎(chǔ)上，著重就四個(gè)問(wèn)題進(jìn)行專項(xiàng)論證。一是制定或修改法規(guī)，要解決的核心問(wèn)題是什么；二是所要解決的核心問(wèn)題，現(xiàn)有的法律、行政法規(guī)、本市地方性法規(guī)和政府規(guī)章四種法律資源，是否已經(jīng)有相應(yīng)的規(guī)定；三是如果需要立法解決的，那么新制定的法規(guī)能不能采用有幾條立幾條的方式；四是無(wú)論制定還是修改，新法規(guī)的核心規(guī)定有幾條。這樣修改的目的是用制度把一些探索固化下來(lái)，使制度更好地發(fā)揮作用。

第三，不斷健全現(xiàn)有的一些制度。比如修訂了立法技術(shù)規(guī)范；建立了政府規(guī)章備案審查制度；積極探索民主立法的新途徑，力求使立法過(guò)程既講民主，也講實(shí)效。丁偉認(rèn)為，這些制度與法規(guī)清理、專項(xiàng)論證一起，構(gòu)成了立法各個(gè)階段的工作制度。同時(shí)，法工委在立法聽(tīng)證的小型化、常態(tài)化，充分發(fā)揮代表作用等方面，也正在積極探索，力求使立法民主進(jìn)一步對(duì)立法工作產(chǎn)生推動(dòng)作用。他再次強(qiáng)調(diào)，立法中的許多問(wèn)題只有進(jìn)入了制度層面，解決起來(lái)才更有保證。

“法工委工作比較具體，甚至有些瑣碎，但我們?cè)诒Ｙ|(zhì)保量地完成立法任務(wù)的同時(shí)，一定要有想法，千萬(wàn)不能陷入事務(wù)堆里。有想法，踏踏實(shí)實(shí)去做，就會(huì)有幫助，就會(huì)有收獲?！倍ブ魅蔚囊幌胃裕屛覀兊乃季w一下子飛揚(yáng)起來(lái)。常言道：有思想才有思路，有思路才有出路。法工委的工作不正是對(duì)此最生動(dòng)、最真實(shí)的詮釋嗎？