論科學立法的多層次結(jié)構(gòu)

文/周 俐 閆鵬濤

論科學立法的多層次結(jié)構(gòu)

文/周 俐 閆鵬濤

伴隨著中國特色社會主義法律體系的形成，科學立法也面臨著新形勢下新起點上更高的要求。但學界和實務(wù)界一直以來對科學立法缺乏較為深入系統(tǒng)的闡述，以致影響到科學立法水平的進一步提高。本文即從厘清“科學立法”概念入手，從立法理念、立法制度、立法技術(shù)三個層面對科學立法進行分析，希望能夠為認識科學立法提供一定的借鑒。

一、科學立法的概念

關(guān)于科學立法，目前較多的認識是：遵循客觀規(guī)律。但對如何發(fā)現(xiàn)規(guī)律、發(fā)現(xiàn)何種規(guī)律、又如何遵循規(guī)律方面并沒有深入表述。應(yīng)用于實踐，顯然原則性較強而操作性不夠。這就要求我們對科學立法進行更為深入細致的考察，以增強其對立法實踐的指導(dǎo)作用。

筆者認為認識“科學立法”首先要考察何為“科學”?！翱茖W”概念是一個觀念的復(fù)合體。就最一般的含義來講，科學是一種理念，強調(diào)理性、客觀、經(jīng)驗；就中觀層面來講，科學標志著專業(yè)化的分科和知識積累，其實質(zhì)是近代自然科學影響下的知識生產(chǎn)分類體系和生產(chǎn)方式；就最狹義的概念來講，科學就是自然科學。對應(yīng)科學概念的不同層次，科學立法實際上也有多層含義。首先，科學立法是一種立法理念，比如立法要準確反映經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。其次，科學立法是一種立法制度，其實質(zhì)是專業(yè)化、規(guī)范化的知識積累。比如制訂五年立法規(guī)劃和年度立法計劃制度，就是一種經(jīng)驗的升華。最后，在工具方法意義上，科學立法體現(xiàn)為立法技術(shù)手段的運用，特別是體例和語言的規(guī)范化。由此可見，認識科學立法首先要認識到科學立法的多層次性。

二、科學立法的層次和內(nèi)容

（一）科學的立法理念

理念是行動的指南，實現(xiàn)科學立法的前提是立法理念、指導(dǎo)思想的科學合理，唯有此，才能保證科學立法?？梢哉f，中國特色社會主義法律體系的形成和一系列立法理念的創(chuàng)新和發(fā)展密不可分。正是理念上的深入探討、勇于突破，才為立法工作贏得了廣闊的發(fā)展空間和寶貴的發(fā)展機遇。

1.立法要準確反映經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。立法是人們在自覺認識客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上將客觀規(guī)律及其要求以行為規(guī)則反映和表達出來的一種形式。因此，立法必須從現(xiàn)實的客觀需要和可能出發(fā)，正確反映社會的公共需求。中國特色社會主義法律體系之所以能夠形成，其關(guān)鍵就在于始終堅持從中國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的實際需要出發(fā)，總結(jié)其豐富的實踐經(jīng)驗，為其提供良好的法制保障。在現(xiàn)階段，要做到準確反映經(jīng)濟社會發(fā)展的需求，就必須站在新的歷史起點和歷史階段上，準確認識時代特點和階段特征，做到立法與改革決策同步，使立法工作更加自覺、主動地回應(yīng)新時期新階段提出的新課題、新要求，為科學發(fā)展、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、民生改善提供有力保障。近期來看，主要是在繼續(xù)經(jīng)濟領(lǐng)域立法的同時，加強社會領(lǐng)域立法，為改革深入開展奠定良好的基礎(chǔ)。

2.堅持公平正義，協(xié)調(diào)平衡各方利益。法律作為調(diào)整社會關(guān)系、重新分配社會利益的重要工具，其目的就是達到社會秩序的和諧穩(wěn)定。而要達到社會的和諧穩(wěn)定，一是要為各方利益提供合理的訴求渠道，在立法過程中準確客觀反映不同群體的利益訴求；二是在協(xié)調(diào)利益關(guān)系中必須堅持公平正義的原則，這是由中國特色社會主義法律體系的本質(zhì)所決定的。我們是社會主義國家，人民當家作主，立法機關(guān)作為公權(quán)力機關(guān)，不存在自身的特殊利益，公平對待不同群體的利益訴求、切實維護好人民群眾的整體利益是立法工作必須秉承的原則。

3.規(guī)范行政行為，推動政府轉(zhuǎn)變職能。加強行政管理體制改革，推動建設(shè)法治政府，是我國深化體制改革的重要環(huán)節(jié)。政府行為是依公權(quán)力而產(chǎn)生，而公權(quán)力的產(chǎn)生最終依靠法律的規(guī)定。因此，通過立法規(guī)范政府行為，對推動政府職能轉(zhuǎn)變，進而建設(shè)法治政府有著根本意義。體現(xiàn)在立法過程中，就要既賦予行政機關(guān)必要的權(quán)力，又要注意對權(quán)力的行使加以制約，防止行政部門在立法中不恰當?shù)臄U張權(quán)力。具體而言，對限制性權(quán)力的設(shè)定要依法、嚴格、有據(jù)。在賦予行政機關(guān)權(quán)力的同時，注意對相關(guān)程序性規(guī)定和時限要求的設(shè)定，明確行政機關(guān)不作為的責任，以達到權(quán)力和責任的平衡，從根本上維護好公民和法人的權(quán)利。

（二）科學的立法制度

制度是特定主體或者行為共同遵守的辦事規(guī)程或行動準則。只有具備必要的制度建設(shè)，將相關(guān)做法經(jīng)驗上升為規(guī)范，立法工作才稱得上具備科學化的基礎(chǔ)。以下即從立法工作全流程出發(fā)對相關(guān)制度規(guī)范進行研究。

1.五年立法規(guī)劃和年度立法計劃的編制。面對有限的立法資源和不斷上升的立法需求，加強立法規(guī)劃，調(diào)控立法布局，從源頭提高立法效率是科學立法的重要方面。確立立法規(guī)劃，首先要圍繞大局，確定重點，避免重復(fù)立法、分散立法、激情立法。其次，要注意立法規(guī)劃的動態(tài)建設(shè)。體現(xiàn)在制度設(shè)計上，規(guī)劃項目可分設(shè)正式項目和預(yù)備項目，兩類項目之間根據(jù)形勢變化和條件成熟情況，有制度化渠道可供相互轉(zhuǎn)化。最后，要保證規(guī)劃編制過程的公開性，廣泛吸收社會意見，最充分的反映社會需求和關(guān)注熱點。

2.立、改、廢的常態(tài)化。法律的穩(wěn)定性與調(diào)整對象的變動性之間存在永恒的矛盾。因此，法律體系必須做到與時俱進。體現(xiàn)在立法工作中，就是立、改、廢并舉，這是經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求，也是立法工作本身邏輯使然。由于歷史原因，過去我國立法是以“立”為主，著重填補法律體系的空白。而在中國特色社會主義法律體系形成之后，以提高法律質(zhì)量、解決法律滯后性問題為目的的“改”和“廢”就必然扮演更為重要的角色。在這個過程中，地方人大要充分認識到，地方性法規(guī)解決的問題更具體、時段性更強，且受上位法變動影響最大，因此法規(guī)清理的任務(wù)就更重、時效要求就更高。

3.立項論證。法規(guī)立項論證是近年人大改進立法工作，加強源頭控制、提高立法質(zhì)量，強化人大立法主導(dǎo)地位的重要嘗試。其實質(zhì)就是人大能夠提前介入立法進程，對提請立法項目的必要性、合法性、可行性、整體性、規(guī)范性等開展論證，以保證立法資源得到合理充分利用。在論證過程中，一要考慮手段的適當性，只有那些適合法律手段調(diào)整的社會關(guān)系才運用法律手段來調(diào)整。二要堅持以需求度為前提，以社會需求度和相關(guān)實踐的成熟度來確定立法必要性。三是注意立法選項是否在立法主體的法定權(quán)限內(nèi)，且具體內(nèi)容、立法精神是否與上位法一致。

4.立法聽證。立法聽證是立法機關(guān)在立法過程中就所涉及的重大問題以及難點問題，召集利益相關(guān)方及第三方聽取意見的過程。立法聽證是擴大立法民主，有效了解相關(guān)方利益訴求并進行合理性論證，更多收集立法信息的重要途徑。目前，在我國已經(jīng)得到較為普遍的應(yīng)用，其制度建設(shè)也較為成型。但目前來看，仍有兩點需要進一步加強。一是聽證的效力問題，作為制度框架內(nèi)相關(guān)方意見的直接表達，應(yīng)具備一定的效力，而不是目前僅作為審議的參考資料。二是聽證的主導(dǎo)思想和程序設(shè)計應(yīng)更有利于不同觀點的交鋒，而非單向意見陳述，應(yīng)做到有答有辯，這樣有利于意見的充分表達和沉淀。

5.審議、表決機制。立法工作的主體是人民代表大會及其常委會，因此，做好人大及其常委會立法審議、表決機制建設(shè)，對科學立法有著重要意義。目前，我國實行的是一般法律案三審后表決、意見比較一致的法律案二審后表決、部分修改的法律案且意見比較一致的可一審后表決，全體審議和分組審議相結(jié)合，初步審議和統(tǒng)一審議相結(jié)合的方式。從實踐看，可以說較好滿足了當前的立法需求。繼續(xù)完善這一機制，可從強化審議辯論制度、常態(tài)化立法修正案和重要法條單獨表決制度著手。在審議前，加強對相關(guān)問題的調(diào)研，同時改進法律案解讀工作。在審議后，完善審議意見處理反饋制度，發(fā)揮好代表、常委會組成人員的主體作用，提高審議質(zhì)量。

6.立法后評估。立法后評估，是指評估主體按照一定的標準和程序，運用科學方法和技術(shù)對法律文本質(zhì)量、實施效果進行分析評價，目的在于更好的實施、完善被評估的法律，并從中總結(jié)經(jīng)驗，為開展相關(guān)立法提供借鑒和指導(dǎo)。立法后評估可以說是理性立法思維的表現(xiàn)，是對立法價值和實踐的反思，有利于進一步完善立法程序。但相對來講，目前立法后評估影響依然有限，一是評估主體多自限為人大立法工作部門，評估結(jié)果僅供部門內(nèi)參考；二是尚未建立制度化的評估渠道，評估對象的確定往往有很大的隨意性。改進這些方面，一要擴大評估主體，應(yīng)保證一定的社會參與度；二要努力普及后評估制度，使之成為立法中不可少的環(huán)節(jié)；三是賦予后評估報告一定的權(quán)重，同時與啟動立法工作建立聯(lián)動機制。

（三）科學的立法技術(shù)

扎實的立法技術(shù)是做好立法工作的基礎(chǔ)。內(nèi)容上更側(cè)重對法規(guī)案形式進行改進，提高法規(guī)案的結(jié)構(gòu)和語言質(zhì)量。

1.立法體例。就內(nèi)容來看，立法體例主要是指法規(guī)案本身的結(jié)構(gòu)設(shè)計，包括形式結(jié)構(gòu)和內(nèi)容結(jié)構(gòu)。就現(xiàn)階段而言，關(guān)于立法體例強調(diào)比較多的是以問題導(dǎo)向取代整體導(dǎo)向。對解決綜合性問題的，體例可以較為完整；但對于解決專門性問題的，在體例上應(yīng)努力改變“大而全”、“小而全”的狀況，選擇走“小而精”的道路，抓住關(guān)鍵幾條，嘗試“一事一例”的立法體例，提高立法的針對性和可操作性。

2.立法語言。立法語言是指法律賴以表達其內(nèi)容的工具和表現(xiàn)形式，立法語言的運用好壞直接決定了立法文本的質(zhì)量。全國人大常委會法制委發(fā)布的《立法技術(shù)規(guī)范（試行）（一）》中就明確規(guī)定了法律條文表述的規(guī)范、法律常用詞語的規(guī)范、法律修改形式的規(guī)范和法律廢止形式的規(guī)范，這些就是立法語言規(guī)范化的最基本要求。簡單講，就是立法語言要準確規(guī)范，概念明確，句式規(guī)范，標點精確。對現(xiàn)階段而言，提高立法語言質(zhì)量關(guān)鍵就在于把這些規(guī)范落到實處。

由上可見，科學立法是一項系統(tǒng)性工作，不僅要理念先行、制度保障、技術(shù)落實，更要認識到科學立法在扎扎實實履行人大法定職責、用好現(xiàn)有體制內(nèi)存量改革空間方面的基礎(chǔ)性意義，唯有此才能切實提高立法的科學化水平。 （作者系浦東新區(qū)人大常委會辦公室干部、市人大常委會辦公廳秘書處干部）