美國新鎮(zhèn)政策實施始末

李娟　孫群郎

摘要：實施了數(shù)十年的美國新鎮(zhèn)政策，可分為三個時期：“新政”時期，美國聯(lián)邦政府提出了綠帶城鎮(zhèn)計劃，在大城市郊區(qū)建立相對自足的新社區(qū)，是改革當(dāng)時城市住房、失業(yè)、貧民窟等問題的一次重要實驗；“偉大社會”時期，約翰遜總統(tǒng)積極促成新鎮(zhèn)立法，為新鎮(zhèn)私人開發(fā)商提供多種形式的援助，推動美國新鎮(zhèn)發(fā)展到高峰；“新聯(lián)邦主義”時期，美國的社會政治經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生重大改變，新鎮(zhèn)立法在實施過程中遭遇重重挫折，聯(lián)邦新鎮(zhèn)項目大都走向失敗。

關(guān)鍵詞：美國聯(lián)邦政府；田園城市；綠帶城鎮(zhèn)；新鎮(zhèn)

中圖分類號：K712 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-3104（2013）03?0212?05

縱觀美國城市發(fā)展史，聯(lián)邦政府從“新政”時期開始對城市問題實行強(qiáng)有力的干預(yù)，至20世紀(jì)60年代“偉大社會”時期達(dá)到了前所未有的高度，期間制定和實施了一系列城市政策。其中，鼓勵和支持新鎮(zhèn)①發(fā)展是一項重要內(nèi)容。所謂新鎮(zhèn)，是指“城市規(guī)劃的一種形式，目的在于重新安排大城市的人口，使大量的居民遷移到大城市以外，在那里集中建設(shè)住宅、醫(yī)院、工廠及文化、娛樂、購物等中心，組成相對獨立的新社區(qū)”。[1]（112）

新鎮(zhèn)規(guī)劃思想最初是由英國社會活動家埃比尼澤·霍華德提出的。他在《明日的田園城市》中設(shè)想了一種結(jié)合城市和鄉(xiāng)村各自優(yōu)勢的新型城市，即田園城市?！疤飯@城市是為安排健康的生活和工業(yè)而設(shè)計的城鎮(zhèn)；其規(guī)模要有可能滿足各種社會生活，但不能太大；被鄉(xiāng)村帶包圍；全部土地歸公眾所有或者托人為社區(qū)代管。”[2]（18） 這為改革當(dāng)時英國城市日益加劇的擁擠、污染、貧民區(qū)等問題提供了新出路，特別是萊奇沃思和韋林兩座田園城市的建立，對英國乃至世界范圍內(nèi)的城市規(guī)劃都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

20世紀(jì)初，田園城市思想在美國得到迅速發(fā)展。1923年，美國著名規(guī)劃師克拉倫斯·斯坦、亨利·懷特、克拉倫斯·佩里以及城市史學(xué)者劉易斯·芒福德等人組織成立了美國區(qū)域規(guī)劃協(xié)會，專門研究和規(guī)劃田園城市。其中，雷德本成為美國田園城市的突出代表。按照規(guī)劃，雷德本由3個鄰里單位組成，每個鄰里的中心是小學(xué)和公園，住宅面向公園而排列，由步行的小路相互連接，住宅背面是盡端式汽車公路，這些汽車公路通向居住區(qū)外的交通干道，由此形成超級街區(qū)，以適應(yīng)汽車時代的生活需要。與霍華德的田園城市主張相比，美國的田園城市規(guī)模較小，沒有工業(yè)，土地私有，實際上是白人中產(chǎn)階級在郊區(qū)的花園居住區(qū)。然而，它們的創(chuàng)新性規(guī)劃方法卻深刻影響了此后美國新鎮(zhèn)的發(fā)展，特別是雷德本的設(shè)計方法形成了獨特的“雷德本思想”或“雷德本體系”，對“新政”時期聯(lián)邦政府提出綠帶城鎮(zhèn)計劃產(chǎn)生了直接影響。

一、“新政”時期的綠帶城鎮(zhèn)計劃

美國聯(lián)邦政府在19世紀(jì)中后期之前較少干預(yù)城市發(fā)展，更沒有明確的城市發(fā)展政策。進(jìn)入20世紀(jì)，隨著美國工業(yè)化和城市化的迅猛發(fā)展，各種城市與社會問題與日俱增，聯(lián)邦政府的作用也日益凸顯。但在“新政”之前，聯(lián)邦政府對城市問題的干預(yù)仍以“自由放任”為主。1929年經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)后，美國經(jīng)濟(jì)陷于崩潰，建筑業(yè)幾乎癱瘓，大批工人失業(yè)，建筑業(yè)失業(yè)工人約占全國失業(yè)工人的1/3。[3]（59）其中紐約等地更為嚴(yán)重，據(jù)統(tǒng)計，1928—1932年，紐約及其附近地區(qū)的住房建筑業(yè)下降了95%，造成大約85%的建筑工人失業(yè)。[4]（319）新建住房數(shù)量隨之銳減，1929年初為100萬套，到1930年縮減到9萬套。解決城市社會失業(yè)與住房緊缺等問題成為聯(lián)邦政府面臨的緊迫任務(wù)。

收稿日期：2013?01?16；修回日期：2013?03?18

基金項目：國家社科基金項目“當(dāng)代美國大都市區(qū)空間蔓延的危害及其治理研究”（11BSS015）

作者簡介：李娟（1981?），女，山東萊蕪人，東北師范大學(xué)歷史文化學(xué)院博士研究生，主要研究方向：美國城市史；孫群郎（1966?），男，河北安新人，歷史學(xué)博士，東北師范大學(xué)歷史文化學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向：美國城市史.

1933年3月，富蘭克林·羅斯?？偨y(tǒng)在就職演說中提到，“我們必須清醒地認(rèn)識到城市問題和工業(yè)城市人口失衡問題”。他認(rèn)為，城市問題的急劇增加，一方面是由于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡，導(dǎo)致農(nóng)村人口大量涌向城市，使城市不斷膨脹；另一方面則是空間物理規(guī)劃失衡，致使城市住房、交通、環(huán)境、貧民窟等問題進(jìn)一步加劇。這種以“平衡”城市和鄉(xiāng)村發(fā)展的理念，構(gòu)成了“新政”的哲學(xué)基礎(chǔ)，[5]（27）為綠帶城鎮(zhèn)計劃的制定和實施提供了有利條件。

富蘭克林·羅斯?？偨y(tǒng)上臺后，任命雷克福德·塔格威爾為農(nóng)業(yè)部副部長。塔格威爾是一位經(jīng)濟(jì)學(xué)家，對田園城市非常關(guān)注，認(rèn)為田園城市不僅能夠產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，而且可以改變農(nóng)村日益凋敝的狀況，平衡城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系。為此，他向羅斯?？偨y(tǒng)提出，在具有發(fā)展前景的農(nóng)村地區(qū)建立新鎮(zhèn)，將大城市的貧民或社會中下層人口遷居于此，并吸引工業(yè)遷入。這樣不僅可以實現(xiàn)以工代賑，解決住房和失業(yè)問題，而且可以帶動所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮減農(nóng)村與城市之間的差距。新鎮(zhèn)周圍由農(nóng)田和樹木環(huán)繞，形成限制城鎮(zhèn)無序擴(kuò)張的屏障，并為居民提供優(yōu)美的自然環(huán)境，因此被稱為綠帶城鎮(zhèn)。

塔格威爾關(guān)于建立綠帶城鎮(zhèn)的建議得到了羅斯福總統(tǒng)的支持。1935年，新成立的再安置局開始對綠帶城鎮(zhèn)進(jìn)行選址。經(jīng)過篩選，再安置局初步計劃在全國建立19個綠帶城鎮(zhèn)，但最終只有3個得以落實，即馬里蘭州的格林貝爾特、俄亥俄州的格林希爾斯、威斯康辛州的格林代爾。綠帶城鎮(zhèn)“是將三大現(xiàn)代社區(qū)理念：田園城市、雷德本體系和鄰里單位融合在一起的首次嘗試”。[4]（122）它們不僅有農(nóng)業(yè)綠帶環(huán)繞，而且土地歸聯(lián)邦政府所有，集中體現(xiàn)了田園城市的核心思想。各城鎮(zhèn)內(nèi)部都按照鄰里單位進(jìn)行布局，住房和交通設(shè)計則運(yùn)用了雷德本規(guī)劃體系。從理論上看，綠帶城鎮(zhèn)將成為真正意義上的新鎮(zhèn)。更為重要的是，聯(lián)邦政府明確規(guī)定優(yōu)先考慮年收入在800～2 500美元之間的貧困家庭申請入住，他們能夠承擔(dān)每21.75～45.85美元的房租。因此，綠帶城鎮(zhèn)計劃被稱為聯(lián)邦政府在解決公共住房方面“最勇敢、最原始、最富有雄心的計 劃”。[6]（167）

到1938年，3個綠帶城鎮(zhèn)基本都完成了住房、學(xué)校、商店、街道、公園等建設(shè)，大約為2～3萬人提供了就業(yè)崗位。然而，二戰(zhàn)爆發(fā)后，美國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了戰(zhàn)時生產(chǎn)繁榮，聯(lián)邦政府關(guān)注的重點逐漸轉(zhuǎn)向國際戰(zhàn)爭和軍工生產(chǎn)，對于綠帶城鎮(zhèn)的投入大大減弱，致使其出現(xiàn)了資金、管理等問題，開發(fā)進(jìn)程嚴(yán)重滯后。二戰(zhàn)結(jié)束后，聯(lián)邦政府便著手準(zhǔn)備將綠帶城鎮(zhèn)出售給私人。到1953年，3個綠帶城鎮(zhèn)已經(jīng)全部歸私人所有。至此，自“新政”開始的綠帶城鎮(zhèn)計劃宣告結(jié)束。

盡管綠帶城鎮(zhèn)計劃創(chuàng)造了大量的就業(yè)機(jī)會，提供了許多住房，但它并沒能完成預(yù)期目標(biāo)，而且與其他“新政”措施相比，綠帶城鎮(zhèn)對于改革城市與社會問題的效用也十分有限。究其原因，主要有兩個方面：第一，在綠帶城鎮(zhèn)計劃政策制定和實施的過程中，始終存在著反對和質(zhì)疑的聲音。聯(lián)邦政府在綠帶城鎮(zhèn)開發(fā)過程中實際上集所有權(quán)、開發(fā)權(quán)與管理權(quán)于一身，對地方稅收、管理和不動產(chǎn)市場產(chǎn)生了諸多不利影響，引起地方政府和商業(yè)利益群體的不滿，遭到他們的反對。實際上，國會最初批準(zhǔn)了5個綠帶城鎮(zhèn)，除了前文提到的3個外，還有新澤西州的格林布魯克和馬里蘭州的圣·路易斯。但格林布魯克所在地區(qū)政府認(rèn)為聯(lián)邦政府的綠帶城鎮(zhèn)計劃違憲，并向法院提起訴訟，致使聯(lián)邦政府被迫放棄[5]（62）。即使是3個綠帶城鎮(zhèn)能夠得以實施，但實際上也都面臨著來自地方的諸多阻力。第二，國會按照1935年《緊急救濟(jì)撥款法》和《全國工業(yè)復(fù)興法》為綠帶城鎮(zhèn)提供資金，但各城鎮(zhèn)建設(shè)成本耗費(fèi)巨大，所撥款項根本無法滿足實際需要，而且始終沒有工商業(yè)遷入，聯(lián)邦政府不得不縮減規(guī)模，提高住房價格。與此同時，由于綠帶城鎮(zhèn)設(shè)計良好，環(huán)境優(yōu)美，吸引了大量白人富有階層，而貧困家庭根本無力承擔(dān)因設(shè)計成本而不斷提高的房價。因此，綠帶城鎮(zhèn)逐漸變成了白人富有階層的居住區(qū)，背離了計劃的初衷，而且在一定程度上引導(dǎo)了白人中產(chǎn)階級的郊區(qū)化，加速了社會不同種族、階層的居住隔離。

二、“偉大社會”時期的新鎮(zhèn)立法

二戰(zhàn)結(jié)束后，美國聯(lián)邦政府通過了一系列法規(guī)政策來應(yīng)對不斷出現(xiàn)的各種城市問題，例如“城市更新”計劃、《高速公路法》《公共住房法》等。然而，20世紀(jì)60年代“城市危機(jī)”的爆發(fā)表明，許多城市問題已經(jīng)變得積重難返，政府需要另外找尋新的解決途徑。一方面，自1949年開始實施的“城市更新”計劃，經(jīng)過十余年的實踐證明，它在解決城市貧困、為低收入階層提供住房與就業(yè)以及建立良好的社區(qū)關(guān)系，進(jìn)而遏制內(nèi)城衰敗等方面的效用較為有限。[7]（162） 另一方面，郊區(qū)在戰(zhàn)后獲得迅猛發(fā)展，雖然暫時緩解了城市人口壓力，但由于大多數(shù)郊區(qū)都缺乏合理規(guī)劃，到60年代日益形成蔓延之勢，造成越來越嚴(yán)重的環(huán)境破壞、資源浪費(fèi)、社會種族和階層隔離等問題。

約翰遜總統(tǒng)上臺后，提出了“偉大社會”施政綱領(lǐng)，宣布“向貧困開戰(zhàn)”，推行示范城市，禁止住房市場實行種族歧視和隔離，從而使聯(lián)邦政府對城市的干預(yù)達(dá)到前所未有的高度。在此過程中，新鎮(zhèn)也成為“偉大社會”改革的重要途徑。1964年，約翰遜總統(tǒng)在美國《住房與社區(qū)發(fā)展》報告中，呼吁具有進(jìn)步和創(chuàng)新精神的私人開發(fā)商為規(guī)劃“新的、完整的社區(qū)”做出開拓性努力。[8]約翰遜總統(tǒng)指出，新鎮(zhèn)將是未來城市發(fā)展的重要部分，它們“擁有完整的公共服務(wù)，能夠提供就業(yè)崗位的工商業(yè)、適合中低收入以及富裕家庭不同生活的住房和文化娛樂設(shè)施”。[9]（116） 1965年，美國成立了住房與城市發(fā)展部，首任部長羅伯特·韋弗也積極主張發(fā)展新鎮(zhèn)。早在1961年，韋弗就向聯(lián)邦政府提出了為新鎮(zhèn)開發(fā)提供抵押貸款擔(dān)保的建議，但沒有得到響應(yīng)。直到約翰遜總統(tǒng)上臺后，他的提議才得到聯(lián)邦政府的贊同和支持，并被國會議員納入《1965年住房法》議案中。然而，由于大多數(shù)國會議員和代表的反對，有關(guān)新鎮(zhèn)的條款最終被撤銷。

20世紀(jì)60年代中期以后，此伏彼起的民權(quán)運(yùn)動、環(huán)保運(yùn)動以及頻發(fā)的種族暴亂等使越來越多的決策者意識到進(jìn)行新鎮(zhèn)開發(fā)的必要性。與此同時，英國及美國國內(nèi)正在進(jìn)行的新鎮(zhèn)開發(fā)則證明了推行新鎮(zhèn)政策的可能性。1946年，英國頒布了《新鎮(zhèn)法》，在全國范圍內(nèi)開始進(jìn)行新鎮(zhèn)開發(fā)。此后又先后通過了《1947年城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《1952年新鎮(zhèn)擴(kuò)展法》，到60年代，英國共有28個已經(jīng)建成或正在建的新鎮(zhèn)項目，預(yù)計能夠滿足984 386人的住房需求，可以提供915 086個就業(yè)崗位，產(chǎn)生了廣泛的國際影響。[10]（463?466）在美國國內(nèi)，許多私人開發(fā)商也積極投入新鎮(zhèn)開發(fā)，如羅伯特·西蒙開發(fā)的雷斯頓新鎮(zhèn)、詹姆斯·勞斯開發(fā)的哥倫比亞新鎮(zhèn)等。這些新鎮(zhèn)擁有整體規(guī)劃，功能綜合，相對獨立自足，具有強(qiáng)烈的人文色彩和環(huán)境保護(hù)意識，與戰(zhàn)后低密度蔓延郊區(qū)形成鮮明對比，因而受到社會的普遍關(guān)注。與此同時，許多州和地方政府也逐漸參與到新鎮(zhèn)開發(fā)中，如紐約州于1968年通過州立法建立了紐約州城市開發(fā)公司，并撥款10億美元，鼓勵和支持新鎮(zhèn)開發(fā)。該公司有權(quán)打破地方分區(qū)制和建筑規(guī)定，所建新鎮(zhèn)可免除一定的財產(chǎn)稅和其他一些州稅與地方稅。這為聯(lián)邦政府制定和實施新鎮(zhèn)政策創(chuàng)造了有利條件。

1968年，國會頒布了《住房與城市發(fā)展法》，其中第四條規(guī)定，聯(lián)邦政府將為新鎮(zhèn)提供多種形式的擔(dān)保，該條款又被稱為《新社區(qū)法》。該法開宗明義地指出，新鎮(zhèn)必須能夠增加居民的住房選擇，改善生活環(huán)境，提供新的工商業(yè)投資機(jī)會和就業(yè)機(jī)會，促進(jìn)其所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，從而形成有效的城市發(fā)展政策。聯(lián)邦政府將為新鎮(zhèn)開發(fā)公司提供多種形式的貸款擔(dān)保，總數(shù)不超過2.5億美元；為進(jìn)行新鎮(zhèn)開發(fā)的州和地方機(jī)構(gòu)提供專項撥款，用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共住房建設(shè)；為運(yùn)用新技術(shù)和新材料新鎮(zhèn)項目給予額外補(bǔ)貼和撥款。[11]（594?599）

《新社區(qū)法》極大地帶動和促進(jìn)了新鎮(zhèn)發(fā)展，甚至有研究報告建議到20世紀(jì)末，在美國建立100個平均人口至少是10萬和10個人口至少為100萬人的新城。[12]（172）在短短幾個月時間里，住房與城市發(fā)展部就受到了幾十份申請。按照規(guī)定，共有3個新鎮(zhèn)項目獲得了批準(zhǔn)，即明尼蘇達(dá)州的喬納森、馬里蘭州的圣查爾斯和伊利諾伊州的南帕克弗雷斯特。然而，《新社區(qū)法》頒布后不久，約翰遜總統(tǒng)卸任，美國國內(nèi)政治局勢隨之發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，新鎮(zhèn)在聯(lián)邦政府和國會逐漸失去了強(qiáng)有力的政治支持，嚴(yán)重影響了相關(guān)立法的執(zhí)行。

三、“新聯(lián)邦主義”時期的新鎮(zhèn)計劃

1969年1月，共和黨人理查德·尼克松就任美國總統(tǒng)。針對當(dāng)時美國普遍存在的城市問題，他在國情咨文中表示，聯(lián)邦政府不僅要在舊城改造中發(fā)揮作用，而且也要積極援助新鎮(zhèn)建設(shè)，這大大鼓舞了新鎮(zhèn)支持者。1969年，俄亥俄州民主黨議員托馬斯·阿什利在向國會遞交的《1970年住房與城市發(fā)展法》議案中提出，聯(lián)邦政府需要增加對新鎮(zhèn)的支持與援助，設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)，增加擔(dān)保金額，提供直接貸款等。他的提議得到許多國會議員的支持，但也遭到許多反對。經(jīng)過激烈辯論，雙方都做出了妥協(xié)，最終達(dá)成一致。國會于1970年頒布了《住房與城市發(fā)展法》，其中第七條對新鎮(zhèn)開發(fā)援助作了專門規(guī)定，又稱《城市增長與新社區(qū)開發(fā)法》。

該條款對1968年《新社區(qū)法》進(jìn)行了補(bǔ)充與完善。首先，聯(lián)邦政府對新鎮(zhèn)土地開發(fā)的擔(dān)?？傤~由2.5億美元增加到5億美元。此外，每個新鎮(zhèn)還可獲得一定數(shù)額的貸款，每個項目不得超過2 000萬美元，整個項目不超過2.4億美元。每個新鎮(zhèn)在開發(fā)的頭3年，可獲得政府在教育、健康和安全等方面的公共服務(wù)撥款；對包含社會、自然環(huán)境保護(hù)和運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)的規(guī)劃項目，政府還會提供一定數(shù)額的撥款和技術(shù)援助。其次，聯(lián)邦政府設(shè)立專門的新鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)——社區(qū)開發(fā)公司（1974年后改稱新社區(qū)開發(fā)公司），負(fù)責(zé)新鎮(zhèn)項目的審核與管理。該公司隸屬于住房與城市發(fā)展部，其董事會由5位成員組成，董事長由住房與城市發(fā)展部部長兼任，總經(jīng)理由國會提名、總統(tǒng)任命，另外3名成員則由董事長任命。最后，鼓勵多種形式的新鎮(zhèn)開發(fā)，主要包括4種類型：郊區(qū)衛(wèi)星新鎮(zhèn)、小鎮(zhèn)發(fā)展中心、獨立新鎮(zhèn)和城中新鎮(zhèn)。[13]（2102?2107）

聯(lián)邦政府的新鎮(zhèn)政策鼓舞和帶動了私人開發(fā)商投資新鎮(zhèn)的熱情。據(jù)統(tǒng)計，到1974年8月，美國住房與城市發(fā)展部共收到近百個新鎮(zhèn)項目申請。經(jīng)審核，先后有16個獲得了聯(lián)邦政府援助。它們分布于10個州，有13個衛(wèi)星新鎮(zhèn)，1個獨立新鎮(zhèn)和2個城中新鎮(zhèn)，預(yù)計在20年內(nèi)可以達(dá)到占地8萬多英畝、總?cè)丝诩s81.8萬人的規(guī)模。[14]（6， 7）這些新鎮(zhèn)的規(guī)模和特征不一，但它們大都是相對自足與平衡的規(guī)劃性社區(qū)：既有獨戶住宅，也有聯(lián)排公寓，以及政府補(bǔ)貼的公共住宅；既有居民區(qū)，也有工業(yè)園區(qū)、購物中心、休閑娛樂場地和曠野保留地；既有白人，也有少數(shù)族裔。例如，羅伯特·西蒙在紐約州開發(fā)的里弗頓新鎮(zhèn)，占地2 500英畝，計劃容納2.5萬人口，60%的住房為獨戶住宅，同時兼有花園公寓和高層公寓，其中40%的住宅是為低收入和中低收入家庭建造的。[15]（62）然而，在執(zhí)行過程中，聯(lián)邦政府的新鎮(zhèn)政策卻遭遇了重重阻礙與挫折。1975年，美國住房與城市發(fā)展部宣布停止新鎮(zhèn)項目申請，但仍將繼續(xù)對已開發(fā)的新鎮(zhèn)項目提供援助。到70年代末，聯(lián)邦政府的16個新鎮(zhèn)項目中，除得克薩斯州的伍德蘭茲新鎮(zhèn)外，其他都面臨著破產(chǎn)的危險。1983年，國會通過立法，要求對新鎮(zhèn)項目資產(chǎn)和債務(wù)進(jìn)行清算，這標(biāo)志著聯(lián)邦政府的新鎮(zhèn)計劃正式宣告完結(jié)。

從約翰遜政府積極促成新鎮(zhèn)立法，到尼克松政府進(jìn)一步補(bǔ)充和完善相關(guān)立法，美國新鎮(zhèn)得到了聯(lián)邦政府前所未有的關(guān)注和支持。然而，聯(lián)邦政府的新鎮(zhèn)計劃并沒有實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，在改革城市和社會問題中所發(fā)揮的作用也較為有限，這主要是由復(fù)雜多變的政治、經(jīng)濟(jì)和社會形勢決定的。首先，尼克松總統(tǒng)上臺后提出“新聯(lián)邦主義”，對“偉大社會”產(chǎn)生的諸多問題與弊端進(jìn)行改革，許多“偉大社會”下的項目與計劃被削減或取消。尼克松總統(tǒng)雖然表示支持新鎮(zhèn)開發(fā)，但為了減少政府開支，他反對增加對新鎮(zhèn)的援助。許多共和黨政府官員甚至認(rèn)為新鎮(zhèn)是“民主黨的項目計劃”，[16]（139）從而消極應(yīng)對新鎮(zhèn)立法的實施。按照規(guī)定，住房與城市發(fā)展部應(yīng)當(dāng)為新社區(qū)開發(fā)公司提供50名員工的撥款，但實際只撥付了30名員工的經(jīng)費(fèi)。預(yù)算局甚至還截留或沒收有關(guān)款項，嚴(yán)重阻礙了新鎮(zhèn)開發(fā)的順利進(jìn)行。[17]（24）

其次，在“新聯(lián)邦主義”政策下，聯(lián)邦政府實行“稅收分享”，把“新政”后聯(lián)邦政府對各州和地方政府的主要撥款方式——分類撥款，改為整筆限額撥款，聯(lián)邦政府對州和地方政府的干預(yù)權(quán)力隨之減小，而地方政府的決策權(quán)卻因此大增。許多耗資較大的項目甚至被移交給州和地方政府，而州和地方政府卻對新鎮(zhèn)較為抵觸，從而使新鎮(zhèn)項目受到直接沖擊。更為嚴(yán)重的是，進(jìn)入70年代，美國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了“滯脹”危機(jī)，通貨膨脹和失業(yè)率居高不下，耗資巨大的新鎮(zhèn)項目難以維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。到1974年1月，聯(lián)邦政府總共提供了大約2.405億美元的擔(dān)保和7 200萬美元的貸款。[18]（28）這與新鎮(zhèn)的開發(fā)成本相比，無異于杯水車薪。據(jù)估算，建一個7萬人的新鎮(zhèn)，至少要為2萬套住房建設(shè)投入7億美元的抵押貸款、4億美元的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)資本以及4億美元的工商業(yè)開發(fā)資金。[19]（106）因此，70年代中期以后，大多數(shù)聯(lián)邦新鎮(zhèn)項目都陷入財政危機(jī)，不得不申請破產(chǎn)。

再次，聯(lián)邦政府支持新鎮(zhèn)開發(fā)的目的是改革城市社會問題，為中低收入家庭提供公共住房，促進(jìn)種族、階層融合，保護(hù)生態(tài)環(huán)境等；鼓勵城市理性、有序、高效而經(jīng)濟(jì)地增長，從而形成一種國家性的城市增長政策。然而，在開發(fā)過程中，新鎮(zhèn)由私人開發(fā)商主導(dǎo)，他們負(fù)責(zé)具體的規(guī)劃與開發(fā)。為了獲得聯(lián)邦政府的資助，他們在新鎮(zhèn)規(guī)劃中提出了相應(yīng)的社會改革目標(biāo)。如為中低收入家庭提供住房，促進(jìn)社區(qū)種族、階級的多元與融合等。然而，開發(fā)商的根本目標(biāo)是追求最大經(jīng)濟(jì)利潤。如前文所述，聯(lián)邦政府的各項援助并沒有得到及時有效的落實，這就決定了開發(fā)商的經(jīng)濟(jì)利益與政府社會改革目標(biāo)之間的矛盾。特別是在1973—1975年經(jīng)濟(jì)滯脹危機(jī)的影響下，大多數(shù)新鎮(zhèn)都拖欠了巨額債務(wù)，新鎮(zhèn)項目不僅變得無利可圖，而且面臨虧損破產(chǎn)，聯(lián)邦政府的社會改革目標(biāo)更是無從談起。

最后，聯(lián)邦政府的新鎮(zhèn)計劃與社會主流價值觀相沖突。聯(lián)邦政府制定和實行新鎮(zhèn)政策在很大程度上是對城市和社會危機(jī)狀況的一種應(yīng)對。針對60年代的種族暴亂和社會階層隔離等問題，聯(lián)邦政府倡導(dǎo)在新鎮(zhèn)建立多種形式的住房，從而促進(jìn)種族、階層融合。然而，美國住房市場的主流消費(fèi)群體是白人中產(chǎn)階級，他們大多對不同種族、階層混合居住的新鎮(zhèn)心存芥蒂，“自由也意味著擁有平等的住房”只不過是推動住房種族融合的一句口號。[20]（1214）

注釋：

① 新鎮(zhèn)（New Town），在美國又稱新社區(qū)（New Community），國內(nèi)研究者大都統(tǒng)稱為新城，另有新城鎮(zhèn)、新市鎮(zhèn)等稱謂。它們并沒有實質(zhì)性區(qū)別，但鑒于城（city）與鎮(zhèn)（town）在規(guī)模、功能等方面的差異，筆者認(rèn)為美國的開發(fā)項目更符合城鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)，因此，本文稱為新鎮(zhèn)或新社區(qū)。

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[編輯： 蘇慧]