劉志軍案只是個(gè)案嗎？

劉志軍落馬三天后，鐵道部運(yùn)輸局局長(zhǎng)、副總工程師張曙光被停職審查。緊隨劉志軍、張曙光案，高鐵項(xiàng)目中違規(guī)插手建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)、大肆收受賄賂等問(wèn)題也隨之陸續(xù)曝光。有鐵道部人士坦言：“現(xiàn)在的鐵路項(xiàng)目很多都為內(nèi)定，且都從招投標(biāo)中做手腳?！苯槿雱⒅拒娕c鐵路系統(tǒng)腐敗案件的人員到底還有誰(shuí)？有多嚴(yán)重？這恐怕還得等待司法機(jī)關(guān)的最終認(rèn)定。

誰(shuí)放大了腐敗的機(jī)會(huì)

在有些人士看來(lái)，劉志軍任內(nèi)最大的政績(jī)?yōu)榘l(fā)展中國(guó)高速鐵路，然而，以高鐵快速發(fā)展替代本該著力推進(jìn)的多項(xiàng)鐵路改革，恰是劉志軍備受詬病之處，也是其落水之由。只要看看劉志軍案發(fā)生的制度背景，就可知此案對(duì)中國(guó)鐵路發(fā)展和高鐵本身造成的創(chuàng)傷不可小視。

鐵路部門(mén)長(zhǎng)期處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的僵化體制中，壟斷而封閉，擁有自成體系的司法系統(tǒng)，甚至帶有一定的軍事化色彩。改革開(kāi)放以來(lái)，雖陸續(xù)推出一些改革舉措，如下放投資決策權(quán)，實(shí)行投入產(chǎn)出大包干，探索鐵路建設(shè)資金來(lái)源多元化。但是，由于改革始終未觸及政企不分這一體制癥結(jié)，鐵路部門(mén)仍然未能從根本上擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的束縛。撤銷(xiāo)前的鐵道部，兼具政府和企業(yè)雙重職能，既是行業(yè)的行政主管部門(mén)，又直接經(jīng)營(yíng)鐵路運(yùn)輸企業(yè)。決策程序煩瑣而又“一言堂”，在運(yùn)營(yíng)上表現(xiàn)為“預(yù)算軟約束”，投資風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有明確的承擔(dān)主體，投資效率低、效益差。因此，高鐵高負(fù)債便不足為奇了。

不難看出，在此種體制下，不發(fā)生腐敗實(shí)屬僥幸，而發(fā)生腐敗才是必然。

劉志軍任部長(zhǎng)八年來(lái)，鐵路改革時(shí)機(jī)一再被錯(cuò)過(guò)。而一直大談“跨越式發(fā)展”的劉志軍等人，卻借四萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃之機(jī)，以一個(gè)部門(mén)之力促成了全國(guó)高鐵“大躍進(jìn)式”上馬，而其壟斷體制又進(jìn)一步放大了腐敗的機(jī)會(huì)。高鐵預(yù)算超標(biāo)是普遍現(xiàn)象，卻極少得到追究。更嚴(yán)重的是憑借壟斷，鐵路部門(mén)過(guò)去幾年因發(fā)展高鐵而掌控了巨額的資金和資源，而這些資金和資源實(shí)際上被掌控在少數(shù)幾個(gè)人手中，釀成了重大的腐敗案件。情節(jié)之嚴(yán)重、金額之龐大超過(guò)以往。

腐敗緣于政企不分和高度壟斷

鐵路改革如何進(jìn)行？至今說(shuō)法不一。但有一點(diǎn)是可以肯定的，那就是政企分開(kāi)，打破壟斷。政企分開(kāi)后，建設(shè)運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)交由市場(chǎng)完成，政府行使規(guī)劃、監(jiān)督的權(quán)力，制定行業(yè)的政策法規(guī)等。

至于打破壟斷，方法更簡(jiǎn)單，由政府出面再成立一到兩家鐵路公司，如同通信領(lǐng)域、能源領(lǐng)域的移動(dòng)聯(lián)通、石油石化一樣，盡管也是壟斷行業(yè)，但相比一家獨(dú)大，還是有進(jìn)步意義的。當(dāng)然，只要核算方式還是全國(guó)統(tǒng)一，設(shè)立再多的下屬路局單位也沒(méi)有實(shí)質(zhì)的改變。

在被組織調(diào)查之前，劉志軍從武漢鐵路局的一位普通巡道工到集審批、建設(shè)、管理權(quán)于一身的鐵路王國(guó)“集大權(quán)者”，掌控鐵路系統(tǒng)生殺大權(quán)近十年。在劉志軍的任期內(nèi)，實(shí)現(xiàn)了七次中國(guó)鐵路運(yùn)輸?shù)拇筇崴?，也使中?guó)高鐵奠定了領(lǐng)先世界的優(yōu)勢(shì)地位。

無(wú)論是主政鐵道部期間力推的高速鐵路，還是個(gè)性鮮明的工作和生活風(fēng)格，劉志軍在系統(tǒng)內(nèi)外都不乏爭(zhēng)議。尤其是被認(rèn)為劉志軍時(shí)代最大亮點(diǎn)的高鐵，在政企不分和監(jiān)督約束不夠到位的鐵路系統(tǒng)，其潛藏的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、管理等風(fēng)險(xiǎn)有可能因人為因素而放大。這些風(fēng)險(xiǎn)如同魔咒一般，變幻莫測(cè)卻又并非無(wú)法駕馭。

壟斷還造成了多年無(wú)法解決的運(yùn)力供應(yīng)緊張。“黃?！笔⑿校?chē)皮（貨用車(chē)廂）難找，衍生出一批鐵路三產(chǎn)企業(yè)，相關(guān)干部的裙帶公司亦從中牟利。

此次劉志軍落馬，足見(jiàn)越壟斷越腐敗，不改革無(wú)出路。此案應(yīng)作為重啟政企分開(kāi)改革的契機(jī)。盡管高鐵大規(guī)模發(fā)展帶來(lái)的上萬(wàn)億負(fù)債，使得鐵路改革變得更加復(fù)雜艱難，但是，這只能看作“不改革的成本”，只能反證改革勢(shì)在必行。改革過(guò)程中，由于新舊交替存在缺漏，貪腐事件仍有可能發(fā)生，但可隨著新體制的完善而加以強(qiáng)有力約束。

2013年，中國(guó)政府換屆，鐵道部被撤銷(xiāo)，政企分開(kāi)，標(biāo)志著行政體制改革的再次推進(jìn)。

審批權(quán)的監(jiān)管亟待加強(qiáng)

檢察機(jī)關(guān)指控劉志軍主要犯罪事實(shí)，系集中在高鐵工程招標(biāo)領(lǐng)域。先后涉及武廣高鐵和京津高鐵的設(shè)備招標(biāo)及采購(gòu)。按照鐵道部目前對(duì)于高鐵招標(biāo)采購(gòu)的通行做法，對(duì)于生產(chǎn)企業(yè)資質(zhì)、聯(lián)合體（鐵道部要求競(jìng)標(biāo)公司和鐵道部下屬的專(zhuān)業(yè)路局進(jìn)行合作）、設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)等均需要審批。

如果以鐵道部部長(zhǎng)劉志軍因嚴(yán)重違紀(jì)接受組織調(diào)查為節(jié)點(diǎn)向前追溯，上一個(gè)落馬“部長(zhǎng)”還要上溯到2003年。其時(shí)，國(guó)土資源部部長(zhǎng)田鳳山也因嚴(yán)重違紀(jì)開(kāi)始接受組織調(diào)查，兩個(gè)月之后，即被“雙規(guī)”。最終在兩年之后，北京市第二中級(jí)人民法院以受賄罪判處田鳳山無(wú)期徒刑。

劉志軍與田鳳山均“跌倒”于他們手中掌控的“審批大權(quán)”。在中國(guó)特有的行政審批制度之下，如何監(jiān)管審批者所擁有的權(quán)力，并確保他們所掌握的權(quán)力能在效率與公平之間求得最大之平衡，是考驗(yàn)執(zhí)政者的最大政治命題。

在找到合理的監(jiān)管與制約機(jī)制之前，“審批者”的“跌倒”，劉志軍不是第一個(gè)，也不會(huì)是最后一個(gè)。

為什么？這里我們不妨引用當(dāng)時(shí)共和國(guó)總理的一些觀點(diǎn)來(lái)作為佐證。2011年2月27日，溫家寶總理與網(wǎng)友在線(xiàn)交流時(shí)表示，對(duì)劉志軍的處理，“這件事情反映了我們黨和政府的決心，也表現(xiàn)出，無(wú)論什么人、有多高的職務(wù)，只要他們違法亂紀(jì)、貪污受賄，都會(huì)受到嚴(yán)厲懲處。在這個(gè)問(wèn)題上絕不能手軟?！睖丶覍毧偫碚J(rèn)為，之所以出現(xiàn)“一把手”濫用職權(quán)、瀆職侵權(quán)這類(lèi)問(wèn)題，主要還是因?yàn)檎椭饕I(lǐng)導(dǎo)人權(quán)力過(guò)大、權(quán)力過(guò)于集中而又得不到約束。

從這個(gè)層面來(lái)看，被手中“審批大權(quán)”腐蝕的劉志軍最終落馬，在一定意義上已經(jīng)不是個(gè)人行為，而是帶有很明顯的制度性乃至體制性的特征。在中國(guó)特有的行政審批制度之下，如何監(jiān)管審批者所擁有的權(quán)力，并確保他們所掌握的權(quán)力能在效率與公平之間求得最大之平衡，目前是考驗(yàn)執(zhí)政者的最大政治命題。

北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士生導(dǎo)師汪玉凱教授在接受媒體采訪時(shí)表示，只要這個(gè)機(jī)構(gòu)“一把手”腐敗，那么絕對(duì)不是“一把手”一個(gè)人，而是一個(gè)體系。

因此，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院公共政策與安全研究所教授毛壽龍建議，對(duì)于反腐敗問(wèn)題，長(zhǎng)期來(lái)說(shuō)要進(jìn)行制度建設(shè)，全面實(shí)行財(cái)產(chǎn)收入公開(kāi)，短期里嚴(yán)厲查處腐敗案件。

以人為主體的行政體制改革，從沒(méi)有像現(xiàn)在這樣急切需要一個(gè)高效的頂層設(shè)計(jì)。汪玉凱表示，長(zhǎng)遠(yuǎn)看很有必要出臺(tái)一部反腐敗法。