檢察機(jī)關(guān)專項(xiàng)預(yù)防工作的組織實(shí)施

陳建章 潘萬(wàn)寶

一、專項(xiàng)預(yù)防概述

1.專項(xiàng)預(yù)防的概念。專項(xiàng)預(yù)防是指檢察機(jī)關(guān)在一定時(shí)期內(nèi)，圍繞黨委政府關(guān)心、人民群眾關(guān)注、對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步具有重要影響的重大工程建設(shè)項(xiàng)目以及專項(xiàng)整治活動(dòng)等熱點(diǎn)問(wèn)題，與有關(guān)單位和部門(mén)加強(qiáng)聯(lián)系和配合，積極開(kāi)展預(yù)防職務(wù)犯罪的一種方式，是檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展預(yù)防職務(wù)犯罪工作的一項(xiàng)專門(mén)性業(yè)務(wù)工作。專項(xiàng)預(yù)防不限于工程建設(shè)項(xiàng)目，還包括在資金使用、環(huán)保、招投標(biāo)、涉農(nóng)、換屆選舉等專門(mén)項(xiàng)目開(kāi)展的系列預(yù)防活動(dòng)。如2011年，高檢院預(yù)防廳下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)食品安全監(jiān)管環(huán)節(jié)職務(wù)犯罪預(yù)防工作的通知》，部署開(kāi)展食品安全監(jiān)管環(huán)節(jié)職務(wù)犯罪專項(xiàng)預(yù)防工作。

2.特點(diǎn)。一是專業(yè)性強(qiáng)。專項(xiàng)預(yù)防是檢察機(jī)關(guān)針對(duì)一個(gè)單位、一個(gè)領(lǐng)域、一個(gè)行業(yè)、一個(gè)環(huán)節(jié)部門(mén)發(fā)生的職務(wù)犯罪案件或問(wèn)題開(kāi)展的預(yù)防工作，具有較強(qiáng)的專業(yè)性，是其他部門(mén)不能替代的。二是操作性強(qiáng)。專項(xiàng)預(yù)防是針對(duì)某個(gè)案件在發(fā)案單位及其同行業(yè)、同系統(tǒng)中深挖原因、找出問(wèn)題、提出建議、落實(shí)措施，工作有步驟，有形式、有內(nèi)容，已形成一定規(guī)范化格局，便于操作。三是典型性強(qiáng)。專項(xiàng)預(yù)防絕大多數(shù)情況下是從個(gè)案預(yù)防中發(fā)展和延伸過(guò)來(lái)的。但并不是所有的個(gè)案預(yù)防都可以發(fā)展為專項(xiàng)預(yù)防，而是在一些重要的、熱點(diǎn)的部門(mén)、領(lǐng)域發(fā)生案件，且反映的問(wèn)題有一定的新穎性、趨勢(shì)性，在一段時(shí)間內(nèi)有一定的代表性，才會(huì)延伸出專項(xiàng)預(yù)防。四是綜合性強(qiáng)。專項(xiàng)預(yù)防的工作形式和內(nèi)容包含有案例分析、預(yù)防宣傳和警示教育、檢察建議、預(yù)防調(diào)查等，基本包含了預(yù)防工作所有的形式和內(nèi)容。

3.檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展專項(xiàng)預(yù)防工作的依據(jù)。一是政策依據(jù)。中共中央有關(guān)反腐敗和加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的一系列規(guī)定、決定，是開(kāi)展專預(yù)防工作的指導(dǎo)思想和政策依據(jù)。如，2005年1月中共中央頒布了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》。2008年5月中共中央印發(fā)《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃》。《實(shí)施綱要》和《工作規(guī)劃》是檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展職務(wù)犯罪預(yù)防工作的重要政策支撐。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展專項(xiàng)預(yù)防也是落實(shí)中央《實(shí)施綱要》和《工作規(guī)劃》的具體舉措。二是法規(guī)依據(jù)。一些預(yù)防職務(wù)犯罪的地方性法規(guī)相繼出臺(tái)。如，2002年10月黑龍江省人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)防職務(wù)犯罪工作的決定》，《決定》第四條規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)緊密結(jié)合法律監(jiān)督職能，依照法律、法規(guī)，積極開(kāi)展預(yù)防職務(wù)犯罪工作……開(kāi)展行業(yè)預(yù)防、專項(xiàng)預(yù)防等工作；開(kāi)展職務(wù)犯罪預(yù)防宣傳、教育和咨詢活動(dòng)及其他有關(guān)工作?！币院笙嗬^推出的《安徽省預(yù)防職務(wù)犯罪工作條例》、《湖北省預(yù)防職務(wù)犯罪條例》均結(jié)合本地特點(diǎn)，為開(kāi)展專項(xiàng)預(yù)防活動(dòng)提供了法規(guī)依據(jù)。三是實(shí)踐依據(jù)。多年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)在開(kāi)展專項(xiàng)預(yù)防職務(wù)犯罪工作實(shí)踐中，積累了大量的經(jīng)驗(yàn)。2000年12月，最高人民檢察院制定了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)防職務(wù)犯罪工作的決定》，這是檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展專項(xiàng)預(yù)防工作的具有宏觀指導(dǎo)意義的規(guī)范性文件。2010年7月，最高人民檢察院下發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈全國(guó)檢察機(jī)關(guān)集中開(kāi)展“預(yù)防工程建設(shè)領(lǐng)域職務(wù)犯罪，推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新”專項(xiàng)預(yù)防工作實(shí)施方案〉的通知》。這些指導(dǎo)實(shí)踐的文件下達(dá)，為檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展專項(xiàng)預(yù)防工作，在社會(huì)上樹(shù)立鮮明的形象，得到社會(huì)的廣泛認(rèn)同，提供了充分的實(shí)踐依據(jù)。

二、開(kāi)展專項(xiàng)預(yù)防的方法步驟

（一）專項(xiàng)預(yù)防項(xiàng)目的選擇

一是圍繞黨委政府重大決策部署的貫徹落實(shí)開(kāi)展專項(xiàng)預(yù)防工作。配合有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施、災(zāi)后重建等重大工程建設(shè)和項(xiàng)目資金使用中的預(yù)防職務(wù)犯罪工作。二是圍繞人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題開(kāi)展專項(xiàng)預(yù)防工作。三是圍繞職務(wù)犯罪易發(fā)多發(fā)的領(lǐng)域開(kāi)展專項(xiàng)預(yù)防工作。按照中央“著力解決重點(diǎn)領(lǐng)域的腐敗問(wèn)題”的要求，針對(duì)工程建設(shè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、土地管理和礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、金融、司法、教育、醫(yī)藥等領(lǐng)域職務(wù)犯罪易發(fā)多發(fā)的情況，配合專項(xiàng)治理，深入開(kāi)展專項(xiàng)預(yù)防工作。

（二）專項(xiàng)預(yù)防工作流程

1.立項(xiàng)審批。專項(xiàng)預(yù)防項(xiàng)目選擇后，由檢察機(jī)關(guān)預(yù)防部門(mén)向上級(jí)檢察機(jī)關(guān)履行專項(xiàng)預(yù)防立項(xiàng)審批程序。具體是：由檢察機(jī)關(guān)預(yù)防部門(mén)填寫(xiě)《××專項(xiàng)預(yù)防立項(xiàng)審批表》，并附《××專項(xiàng)預(yù)防工作可行性考察報(bào)告》，由主管檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)后，報(bào)上級(jí)人民檢察院備案。上級(jí)檢察機(jī)關(guān)已有明文規(guī)定或通知開(kāi)展專項(xiàng)預(yù)防工作的，可不再履行報(bào)批程序，視為該專項(xiàng)預(yù)防已經(jīng)立項(xiàng)。

2.制訂方案。科學(xué)合理的工作方案是做好專項(xiàng)預(yù)防職務(wù)犯罪活動(dòng)的保證。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際，深入調(diào)研，主動(dòng)走訪有關(guān)主管部門(mén)，了解并掌握預(yù)防需求，特別是職務(wù)犯罪易發(fā)多發(fā)因素、環(huán)節(jié)、部位，與相關(guān)部門(mén)、單位等共同制定切實(shí)可行的工作實(shí)施意見(jiàn)或工作方案保證工作落到實(shí)處。下級(jí)檢察院制定的預(yù)防工作方案或?qū)嵤┮庖?jiàn)要及時(shí)報(bào)上級(jí)檢察院備案。方案的內(nèi)容主要包括：開(kāi)展專項(xiàng)預(yù)防工作的指導(dǎo)思想和目標(biāo)任務(wù)，專項(xiàng)預(yù)防工作的時(shí)間安排、主要內(nèi)容和措施形式，組織領(lǐng)導(dǎo)和任務(wù)要求等基本內(nèi)容。

3.主要措施。專項(xiàng)預(yù)防工作措施比一般預(yù)防工作要多，基本包含了預(yù)防工作所有的形式和內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)善于綜合運(yùn)用。主要包括：做好行賄犯罪檔案查詢，及時(shí)準(zhǔn)確提供查詢結(jié)果，把好廉潔準(zhǔn)入關(guān)口；督促項(xiàng)目相關(guān)主管單位實(shí)施廉政承諾，開(kāi)展公示，接受各方監(jiān)督；運(yùn)用典型案例開(kāi)展警示教育，加強(qiáng)相關(guān)公職人員廉政輔導(dǎo)；受理舉報(bào)，開(kāi)展預(yù)防咨詢；分析犯罪因素和隱患，總結(jié)職務(wù)犯罪特點(diǎn)、規(guī)律，向決策部門(mén)提出治理防范建議等等。

4.效果評(píng)估。檢察機(jī)關(guān)預(yù)防部門(mén)應(yīng)比照專項(xiàng)預(yù)防目標(biāo)對(duì)專項(xiàng)預(yù)防工作的階段性成效和結(jié)項(xiàng)情況進(jìn)行檢查評(píng)估，對(duì)收到良好效果的及時(shí)進(jìn)行總結(jié)，對(duì)效果不明顯的，應(yīng)分析原因，及時(shí)改進(jìn)，使專項(xiàng)預(yù)防工作順利進(jìn)行。評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)主要包括：比較開(kāi)展專項(xiàng)預(yù)防活動(dòng)前后不同時(shí)期的案件發(fā)生情況；相關(guān)預(yù)防單位的機(jī)制制度建設(shè)是否得以完善；檢察機(jī)關(guān)提出的預(yù)防對(duì)策建議是否具有針對(duì)性和得到相關(guān)單位采納；人民群眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展專項(xiàng)預(yù)防工作的滿意度和認(rèn)可度。

5.總結(jié)歸檔。專項(xiàng)預(yù)防結(jié)束后，預(yù)防工作中形成的文件、文書(shū)等材料，均要整理裝訂成冊(cè)后歸檔，要把《××專項(xiàng)預(yù)防立項(xiàng)審批表》、《××專項(xiàng)預(yù)防終結(jié)報(bào)告》、《檢察建議書(shū)》等工作文書(shū)和開(kāi)展預(yù)防活動(dòng)照片、會(huì)議記錄等相關(guān)書(shū)材統(tǒng)一歸檔。

三、開(kāi)展專項(xiàng)預(yù)防過(guò)程中需要把握的幾個(gè)事項(xiàng)

1.要立足檢察職能，結(jié)合執(zhí)法辦案開(kāi)展專項(xiàng)預(yù)防工作。高檢院賈春旺檢察長(zhǎng)在2003年4月2日聽(tīng)取預(yù)防業(yè)務(wù)工作匯報(bào)時(shí)，就專門(mén)指出：“有些預(yù)防工作目前不能插手太深，要‘超脫一些。如在重點(diǎn)建設(shè)工程中，檢察機(jī)關(guān)參與招投標(biāo)過(guò)程中的職務(wù)犯罪預(yù)防工作，便不能參與招投標(biāo)的具體管理工作，越權(quán)代替其他部門(mén)的職能；不能搞形式、擺樣子，不能讓有的人利用職務(wù)犯罪預(yù)防工作來(lái)掩蓋他們的違法犯罪的問(wèn)題。”可以說(shuō)一針見(jiàn)血地指出了當(dāng)前專項(xiàng)預(yù)防工作存在的問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)在開(kāi)展專項(xiàng)預(yù)防工作中要緊密結(jié)合執(zhí)法辦案，積極研究職務(wù)犯罪的原因、特點(diǎn)和規(guī)律，注意發(fā)現(xiàn)發(fā)案單位體制機(jī)制制度方面存在的問(wèn)題，及時(shí)提出檢察建議，幫助相關(guān)單位加強(qiáng)廉政管理和完善監(jiān)督制約機(jī)制，堵塞漏洞，特別要以行賄犯罪檔案查詢工作為開(kāi)展專項(xiàng)預(yù)防切入點(diǎn)，有選擇、適度地開(kāi)展專項(xiàng)預(yù)防工作。

2.要重視專項(xiàng)預(yù)防工作成果的轉(zhuǎn)化運(yùn)用。目前，對(duì)專項(xiàng)預(yù)防工作成果運(yùn)用的途徑和方式問(wèn)題思考不多。但是，成果的運(yùn)用又非常重要。從全國(guó)各地的情況來(lái)看，不少地方的專項(xiàng)預(yù)防工作上報(bào)黨委政府以后，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)作出了批示、給予了肯定，有的還提出了明確的要求，但是有的檢察機(jī)關(guān)卻沒(méi)有了下文。這就有必要思考專項(xiàng)預(yù)防工作成效和成果的轉(zhuǎn)化運(yùn)用問(wèn)題。對(duì)于專項(xiàng)預(yù)防成果的運(yùn)用，可以圍繞以下幾方面來(lái)展開(kāi)：一是為黨委政府提供決策參考。把專項(xiàng)預(yù)防工作報(bào)告作為黨委、政府和有關(guān)單位、部門(mén)制定預(yù)防腐敗政策或措施的決策依據(jù)。二是宣傳警示教育功能。以專項(xiàng)預(yù)防工作報(bào)告為素材，對(duì)相關(guān)單位進(jìn)行警示宣傳，動(dòng)員有關(guān)單位和社會(huì)民眾自覺(jué)抵制有關(guān)腐敗行為。三是提出查辦重點(diǎn)和方向的建議。根據(jù)對(duì)犯罪發(fā)展趨勢(shì)的預(yù)測(cè)，為偵查部門(mén)確定辦案重點(diǎn)和偵查方向、研究發(fā)案規(guī)律等提供參考，拓寬偵查部門(mén)的偵查視野。

3.要堅(jiān)持專業(yè)化和社會(huì)化相結(jié)合。檢察機(jī)關(guān)預(yù)防工作既有專業(yè)化特色也有社會(huì)化特點(diǎn)，只有把兩者結(jié)合好，才能把專項(xiàng)預(yù)防工作做好。一方面，預(yù)防職務(wù)犯罪工作是一項(xiàng)社會(huì)工程，必須調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量才能取得良好的預(yù)防效果。因此，在專項(xiàng)預(yù)防工作中也必須走社會(huì)化道路，要積極爭(zhēng)取黨委領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)方方面面的大力支持，推進(jìn)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的預(yù)防職務(wù)犯罪工作機(jī)制的有序運(yùn)轉(zhuǎn)，營(yíng)造黨委重視，紀(jì)檢組織協(xié)調(diào)，黨政齊抓共管，社會(huì)各界廣泛參與的良好氛圍，進(jìn)一步加強(qiáng)與有關(guān)行業(yè)和部門(mén)的聯(lián)系配合，完善組織機(jī)構(gòu)，明確責(zé)任目標(biāo)，建立健全社會(huì)化預(yù)防網(wǎng)絡(luò)。另一方面，預(yù)防職務(wù)犯罪工作充分體現(xiàn)了法律監(jiān)督的內(nèi)在要求和價(jià)值取向，是檢察工作不可分割的重要組成部分。因此，在專項(xiàng)預(yù)防工作中必須堅(jiān)持立足法律監(jiān)督職能，走專業(yè)化發(fā)展道路，要善于綜合運(yùn)用預(yù)防調(diào)查、犯罪分析、預(yù)防建議、預(yù)防咨詢和警示教育、行賄檔案查詢等工作方式開(kāi)展專項(xiàng)預(yù)防。

4.要嚴(yán)格工作紀(jì)律，增強(qiáng)專項(xiàng)預(yù)防工作公信力。在開(kāi)展專項(xiàng)活動(dòng)中要嚴(yán)格堅(jiān)持最高人民檢察院對(duì)預(yù)防工作提出的“四個(gè)不準(zhǔn)”，即：不準(zhǔn)借口預(yù)防干預(yù)有關(guān)部門(mén)、單位的正常管理活動(dòng)，不準(zhǔn)利用預(yù)防掩蓋有關(guān)部門(mén)、單位存在的問(wèn)題或者包庇違法犯罪活動(dòng)，不準(zhǔn)干預(yù)市場(chǎng)主體自主的經(jīng)濟(jì)行為，不準(zhǔn)利用開(kāi)展預(yù)防謀取個(gè)人和單位私利。在預(yù)防活動(dòng)中，既要充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，又不能超越職權(quán)搞大包大攬，更不能脫離法律監(jiān)督者身份代替行政職能；既要搞好法律服務(wù)，又不能干預(yù)相關(guān)單位的正常工作，更不能給相關(guān)單位增添負(fù)擔(dān)。

（作者單位：福建省人民檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防處）

欄目編輯：劉雁君 nina_lyj@sina.com