以法治思維和法治方法推動(dòng)預(yù)防出生產(chǎn)力

高永昌 林儀明

在今年全國(guó)兩會(huì)召開(kāi)期間，江蘇省南京市人民檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防局局長(zhǎng)林志梅關(guān)于預(yù)防職務(wù)犯罪工作的發(fā)言得到了習(xí)近平總書(shū)記的高度肯定，習(xí)總書(shū)記指出：“預(yù)防職務(wù)犯罪也出生產(chǎn)力，我很以為然?！惫P者以為，“預(yù)防職務(wù)犯罪也出生產(chǎn)力”的提法是十分重要的觀念創(chuàng)新，是對(duì)預(yù)防職務(wù)犯罪工作價(jià)值的高度肯定，給予了預(yù)防人莫大的鼓舞。

職務(wù)犯罪是腐敗的極端形式，比之一般的腐敗問(wèn)題具有更大的社會(huì)危害性，不僅造成了人、財(cái)、物的損失，而且也破壞了市場(chǎng)規(guī)則和法律秩序，造成不良影響，損害公平正義的社會(huì)價(jià)值，甚至也妨礙了人們對(duì)于法治的信仰與追求。從這個(gè)意義上講，從源頭上防范職務(wù)犯罪的發(fā)生是保障科學(xué)發(fā)展和社會(huì)和諧的必要措施，也是推進(jìn)社會(huì)主義法治建設(shè)的應(yīng)有之義。

第一，預(yù)防職務(wù)犯罪工作有助于克服政府部門(mén)和企業(yè)的盲目決策。長(zhǎng)期以來(lái)，決策失誤導(dǎo)致職務(wù)犯罪的問(wèn)題一直沒(méi)有引起有關(guān)方面的足夠重視，有的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為決策失誤只是為改革創(chuàng)新所交的必要學(xué)費(fèi)，或者認(rèn)為盡管決策發(fā)生失誤但出發(fā)點(diǎn)都是為了改善經(jīng)濟(jì)、增進(jìn)發(fā)展，所以認(rèn)為對(duì)于決策失誤的問(wèn)題批評(píng)教育一下就行了，沒(méi)有必要以職務(wù)犯罪的方式來(lái)制裁。這種觀點(diǎn)說(shuō)到底是一種非法治的思維，沒(méi)有真正認(rèn)識(shí)到盲目決策的危害性。原四川省副省長(zhǎng)李某，在負(fù)責(zé)處理一起跨國(guó)投資糾紛事件中，擅自決定將中央撥付的1億余元資金挪用后造成國(guó)有上市企業(yè)巨額損失，致使國(guó)有財(cái)產(chǎn)遭受重大損失，被法院以濫用職權(quán)罪判處七年有期徒刑。加強(qiáng)職務(wù)犯罪預(yù)防工作，擴(kuò)大瀆職犯罪的宣傳教育，強(qiáng)化有關(guān)部門(mén)和個(gè)人對(duì)決策過(guò)程的監(jiān)督意識(shí)、程序意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，從源頭上防止盲目決策造成的經(jīng)濟(jì)損失和其他損失是十分必要的。

第二，預(yù)防職務(wù)犯罪有助于防止建設(shè)工程和安全生產(chǎn)領(lǐng)域的重大責(zé)任事故。從近年來(lái)發(fā)生的一些重大責(zé)任事故來(lái)看，其背后往往隱藏著瀆職犯罪的風(fēng)險(xiǎn)。2010年底，上海發(fā)生了“11·15火災(zāi)”，造成了58人死亡的重大事故。雖然事故的發(fā)生有兩名無(wú)證電焊工違章操作的偶然性因素存在，然而究其深層次原因在于建設(shè)主管單位高某等人在工程立項(xiàng)審批、招投標(biāo)、轉(zhuǎn)發(fā)包、組織施工、安全監(jiān)管等過(guò)程中的不作為與亂作為，為謀私利而讓工程違規(guī)上馬、違規(guī)指定施工單位、違反施工過(guò)程的監(jiān)管規(guī)則，可以說(shuō)安全事故的發(fā)生與職務(wù)犯罪具有直接關(guān)聯(lián)。這項(xiàng)工程進(jìn)行的全過(guò)程，預(yù)防職務(wù)犯罪工作沒(méi)有引起主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的重視并得以開(kāi)展。近年來(lái)，上海檢察機(jī)關(guān)參與一些重大工程項(xiàng)目，會(huì)同紀(jì)委、建交委和建設(shè)單位開(kāi)展以創(chuàng)“工程優(yōu)質(zhì)、干部?jī)?yōu)秀”為主要形式的工程建設(shè)同步預(yù)防活動(dòng)，在世博會(huì)、洋山深水港、虹橋樞紐等重大工程中取得了明顯的成效，不僅實(shí)現(xiàn)了工程的高質(zhì)量，也實(shí)現(xiàn)了職務(wù)犯罪案件的少發(fā)生甚至零發(fā)生。這些實(shí)例說(shuō)明預(yù)防職務(wù)犯罪工作對(duì)于遏制工程建設(shè)領(lǐng)域的職務(wù)犯罪具有積極意義，有助于減少責(zé)任事故的發(fā)生以及由此產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和人員損失。

第三，預(yù)防職務(wù)犯罪有助于減少領(lǐng)導(dǎo)人才和專業(yè)人才的不必要損失。正如習(xí)近平總書(shū)記所說(shuō)“我們國(guó)家培養(yǎng)一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部比培養(yǎng)一個(gè)飛行員的花費(fèi)要多得多，而更多的還是我們傾注的精神和精力”、“不管你以前做了多少有益的工作，功罪不可相抵。如果搞不好，領(lǐng)導(dǎo)干部的崗位就真會(huì)變成高危職業(yè)”，職務(wù)犯罪所帶來(lái)的不僅僅是經(jīng)濟(jì)上的直接損失，同時(shí)也會(huì)造成人才的流失。人才是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的發(fā)動(dòng)機(jī)，人才的流失往往會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深層次發(fā)展造成重大的負(fù)面影響。原上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局局長(zhǎng)胡某作為城市規(guī)劃領(lǐng)域的專家，擁有博士頭銜，曾經(jīng)是組織上重點(diǎn)培養(yǎng)的對(duì)象，但由于其任職期間，在與房地產(chǎn)商交往的過(guò)程中，公私不分，勾肩搭背，收受巨額賄賂，走上犯罪道路、斷送了前程。原上海太陽(yáng)能產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)軍人物袁某，由于在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)過(guò)程中收受企業(yè)回扣10萬(wàn)元而鋃鐺入獄，不僅影響了自己的科研生命也給上海的光伏產(chǎn)業(yè)造成重創(chuàng)，從此一蹶不振。近年來(lái)，上海檢察機(jī)關(guān)深入開(kāi)展了為專家型人才提供法律服務(wù)的工作，受到廣泛歡迎。從某種意義上講，這也是保護(hù)人才、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必要舉措。

第四，預(yù)防職務(wù)犯罪有助于優(yōu)化相關(guān)權(quán)力的運(yùn)行。職務(wù)犯罪的發(fā)生往往是權(quán)力異化的產(chǎn)物，權(quán)力運(yùn)行過(guò)程不科學(xué)、不透明、缺乏制約往往為職務(wù)犯罪的發(fā)生提供機(jī)會(huì)條件。最典型的例子莫過(guò)于河南省連續(xù)三任交通廳廳長(zhǎng)“前腐后繼”，案件背后的深層次原因在于權(quán)力運(yùn)行的關(guān)鍵性機(jī)制存在根本缺陷，“一把手”權(quán)力過(guò)大且缺乏監(jiān)督，政府采購(gòu)和招投標(biāo)過(guò)程暗箱操作、程序形同虛設(shè)，腐敗問(wèn)題多次重復(fù)發(fā)生也就不是為奇了。預(yù)防職務(wù)犯罪工作的任務(wù)之一，就是發(fā)現(xiàn)深藏在案件背后的權(quán)力風(fēng)險(xiǎn)和漏洞，切實(shí)規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行。

第五，預(yù)防職務(wù)犯罪有助于化解社會(huì)矛盾。當(dāng)前，職務(wù)犯罪問(wèn)題已經(jīng)成為妨礙社會(huì)和諧的不可忽視的因素，在個(gè)別地方，官員的貪污受賄、徇私舞弊等職務(wù)犯罪行為甚至成為群體性事件的直接導(dǎo)火索。我國(guó)目前正處于經(jīng)濟(jì)體制和利益格局的深度調(diào)整期，也是各類社會(huì)矛盾的凸顯期，在這一過(guò)程中必須更加重視腐敗和職務(wù)犯罪問(wèn)題對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定造成的負(fù)面影響，尤其是在涉及群眾切身利益的教育衛(wèi)生、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、保障房建設(shè)與分配等問(wèn)題上，需要切實(shí)加強(qiáng)預(yù)防職務(wù)犯罪工作，減少社會(huì)矛盾并防止矛盾激化。

第六，預(yù)防職務(wù)犯罪有助于增強(qiáng)政府的公信力。官員是政府的形象代表，官員的職務(wù)犯罪無(wú)疑將損害政府的公信力，而一個(gè)法治政府如果缺乏足夠的公信力，那是難以想象的。因此，建設(shè)法治政府必須重視預(yù)防職務(wù)犯罪。

從以上幾個(gè)方面來(lái)看，盡管預(yù)防職務(wù)犯罪工作并不涉及經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)管理，不直接創(chuàng)造價(jià)值，但實(shí)際上卻起到了減少經(jīng)濟(jì)損失、保障社會(huì)發(fā)展、優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行的作用，發(fā)揮了保護(hù)和促進(jìn)生產(chǎn)力的功能，從這個(gè)意義上講，預(yù)防職務(wù)犯罪毫無(wú)疑問(wèn)也是出生產(chǎn)力的。

那么，如何推動(dòng)預(yù)防職務(wù)犯罪工作真正出“生產(chǎn)力”？筆者認(rèn)為，最重要的是要用法治思維和法治方法來(lái)重新思考和定位預(yù)防職務(wù)犯罪工作，形成各項(xiàng)扎實(shí)有效的措施，推動(dòng)預(yù)防職務(wù)犯罪工作產(chǎn)生實(shí)效、發(fā)揮作用。

第一，加快推進(jìn)預(yù)防職務(wù)犯罪的立法工作。當(dāng)前，預(yù)防職務(wù)犯罪工作最大的瓶頸問(wèn)題是缺乏充分的法制保障，盡管預(yù)防職務(wù)犯罪是法律監(jiān)督職能的應(yīng)有之義，盡管《刑事訴訟法》、《人民檢察院組織法》等法律對(duì)于預(yù)防職務(wù)犯罪工作也有零星規(guī)定，但這些規(guī)定還不足以成為預(yù)防職務(wù)犯罪工作的強(qiáng)有力的法制保障，客觀上造成預(yù)防職務(wù)犯罪工作執(zhí)行力不強(qiáng)、權(quán)威性不夠的問(wèn)題?？v觀世界各國(guó)，不少國(guó)家都制定了有關(guān)防治腐敗的立法，比如美國(guó)的《聯(lián)邦貪污對(duì)策法》、英國(guó)的《公共機(jī)構(gòu)腐敗行為法》、新加坡的《防止貪污法》、韓國(guó)的《腐敗防止法》等，這些立法對(duì)于預(yù)防腐敗工作發(fā)揮了重要作用。預(yù)防職務(wù)犯罪工作應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步納入法制化的軌道，建立健全中央和地方的預(yù)防腐敗立法，切實(shí)提高預(yù)防工作的執(zhí)行力和權(quán)威性。

第二，將預(yù)防職務(wù)犯罪工作納入地方和部門(mén)的績(jī)效考核體系。堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀既要強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)也要強(qiáng)調(diào)社會(huì)建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)，評(píng)價(jià)一個(gè)官員的政績(jī)?nèi)绾渭纫此腉DP的創(chuàng)造力，也要考量其他綜合因素，這其中應(yīng)當(dāng)包括預(yù)防腐敗方面的工作成效。只有將預(yù)防職務(wù)犯罪工作納入地方和部門(mén)的績(jī)效考核體系，預(yù)防職務(wù)犯罪才能獲得更大重視和有力支持。

第三，完善相關(guān)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。加強(qiáng)預(yù)防職務(wù)犯罪工作，一方面應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步理清檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)委、監(jiān)察局和預(yù)防腐敗局等職能部門(mén)的工作職責(zé)，同時(shí)加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，形成預(yù)防腐敗方面的工作合力；另一方面應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步發(fā)揮聯(lián)席會(huì)議等平臺(tái)的作用，密切與相關(guān)主管部門(mén)、行業(yè)組織、企事業(yè)單位的工作聯(lián)系，共同部署和推進(jìn)相關(guān)的預(yù)防對(duì)策措施，使預(yù)防職務(wù)犯罪成為各單位自律自覺(jué)的行動(dòng)。

第四，切實(shí)推進(jìn)預(yù)防職務(wù)犯罪方面的制度建設(shè)。制度是最為可靠的預(yù)防措施，只有形成一系列行之有效的制度，并切實(shí)加以執(zhí)行，才能對(duì)權(quán)力進(jìn)行長(zhǎng)期而有效的約束，也就是習(xí)總書(shū)記說(shuō)的“要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。這些制度從宏觀的方面講必須符合現(xiàn)代國(guó)家治理的基本原則，比如行政過(guò)程透明、避免暗箱操作、權(quán)力相互制衡、權(quán)利得到有效救濟(jì)等等，具體一點(diǎn)講應(yīng)當(dāng)必須通過(guò)一些具體的規(guī)則、手段使上述原則得以落實(shí)，比如檢察機(jī)關(guān)建立的行賄犯罪檔案查詢制度，就是用一項(xiàng)具體的技術(shù)性措施使行賄者得到足夠的威懾。推動(dòng)制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)成為預(yù)防職務(wù)犯罪工作的重點(diǎn)。

第五，形成全民參與的預(yù)防職務(wù)犯罪社會(huì)化體系。公民的積極參與是世界許多國(guó)家和地區(qū)反腐敗取得成功的重要因素之一，正如香港廉政公署的口號(hào)“廉潔香港，有你有我”所宣傳的那樣，預(yù)防腐敗工作離不開(kāi)公眾參與。預(yù)防腐敗需要營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍，應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)公民對(duì)腐敗“零容忍”的態(tài)度和自覺(jué)抵制腐敗的責(zé)任意識(shí)，通過(guò)預(yù)防職務(wù)犯罪“進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)社區(qū)”等方式，不斷加強(qiáng)對(duì)預(yù)防工作的宣傳，同時(shí)不斷完善舉報(bào)人保護(hù)等保障性措施，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)公眾積極參與，形成預(yù)防職務(wù)犯罪工作的社會(huì)化體系。

第六，切實(shí)增強(qiáng)檢察干部開(kāi)展預(yù)防職務(wù)犯罪工作的專業(yè)能力。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)而言，一方面需要進(jìn)一步創(chuàng)新預(yù)防職務(wù)犯罪工作機(jī)制，形成更加有利于預(yù)防職務(wù)犯罪開(kāi)展的內(nèi)部工作機(jī)制；另一方面需要將預(yù)防專業(yè)人才的選拔和培養(yǎng)擺在更加突出的位置，借鑒香港廉政公署等機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)，從招募、培訓(xùn)等源頭入手，切實(shí)加強(qiáng)預(yù)防隊(duì)伍的自身建設(shè)，形成一支適合法制化、專業(yè)化和社會(huì)化發(fā)展需求的預(yù)防隊(duì)伍。

預(yù)防職務(wù)犯罪工作任重而道遠(yuǎn)，在懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)中的地位越來(lái)越重要，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用越來(lái)越突出，預(yù)防職務(wù)犯罪工作需要從更高的層次上進(jìn)行整體的思考和推進(jìn)，總體上講就是要以法治思維和法治方法提高預(yù)防職務(wù)犯罪工作的成效，切實(shí)發(fā)揮“出生產(chǎn)力”的作用。

（作者單位：上海市人民檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防處）