現(xiàn)行耕地保護制度在河南城鎮(zhèn)化進程中的運行效果

□文/王丹丹 陳 靜

（鄭州大學西亞斯國際學院 河南·新鄭）

當前，我國的耕地保護制度體系以1998年《土地管理法》為核心，有些學者稱當前的耕地保護制度是世界上現(xiàn)行的最為嚴格的耕地保護制度。從目前來看，現(xiàn)行的耕地保護制度雖取得一定的成效，但制度本身存在著土地產(chǎn)權(quán)和土地使用制度方面的缺陷，導致了我國耕地的持續(xù)流失。河南省是第一農(nóng)業(yè)大省，也是人口大省。隨著人口增長和中原經(jīng)濟區(qū)的建設(shè)，一方面需要更多的耕地來保障人們對食物的基本需要；另一方面又需要一定數(shù)量的耕地來發(fā)展生產(chǎn)、進行非農(nóng)化建設(shè)。現(xiàn)行耕地保護制度與河南省不斷增長的耕地需要之間的矛盾日益突出。

一、現(xiàn)行耕地保護制度對河南省耕地總量的保護

1978年至2012年河南省由于國家基建、鄉(xiāng)村集體占地、農(nóng)民個人建房占地、退耕還林還草占地及部分的耕地改為園地等自然、社會因素，制約著全省耕地總面積的趨勢變化。根據(jù)河南省1978～2011年的統(tǒng)計年鑒調(diào)查分析，可以看出河南省年底常用耕地總面積在34年中是呈上升的趨勢，整體經(jīng)歷了快速下降期—波動增加期—快速上升期—平穩(wěn)期的基本變化過程。在1978年至2012年間河南省的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平也在不斷增長，其中，1978年河南省的工業(yè)化率為10.55%，1987年以后各年的工業(yè)化率均在15%以上，2009年河南省的工業(yè)化水平更是高出了全國平均水平0.98個百分點，達到了28.15%；河南省的城鎮(zhèn)化步伐在33年間也在加快，1978年為13.63%，其后一直保持快速增長態(tài)勢，2012年河南省城鎮(zhèn)化率更是達到了42.4%，在2011年的基礎(chǔ)上又提高了1.8個百分點。傳統(tǒng)上人們普遍認為，伴隨著城市化發(fā)展，城市建設(shè)用地外延式增長必然要求占用更多耕地，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展和耕地保護之間存在著尖銳的矛盾。而從河南省近年來耕地總量以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平來看，河南省在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程不斷加快的同時，卻協(xié)調(diào)了耕地保護和城鎮(zhèn)建設(shè)之間的矛盾。（圖1，數(shù)據(jù)來源：依據(jù)2011年河南省統(tǒng)計年鑒整理）

圖1 1978～2011年河南省耕地面積年際變化率（%）

二、現(xiàn)行耕地保護制度在河南省城鎮(zhèn)化發(fā)展中凸顯的問題

（一）耕地的土壤污染問題得不到制度保障，耕地質(zhì)量下降。從1978年至今，河南省耕地面積波動振幅不大，較大的振幅發(fā)生在2001～2003年間，較小的振幅發(fā)生在2006～2011年間。這說明河南省耕地總量的變化少有大起大落的現(xiàn)象出現(xiàn)。而根據(jù)梁保松等人對1978～2009年糧食總產(chǎn)量的分析發(fā)現(xiàn)，在2004～2009年間河南省的糧食總產(chǎn)量快速增長，糧食總產(chǎn)量由2004年的4，260萬噸迅速增長到2009年的 5，389萬噸，增長幅度為26.5%。另外，從圖2來看，1978～2010年的33年間，河南省的糧食單產(chǎn)量在波折中穩(wěn)步攀升。這從一定的層面說明近年來河南省糧食單產(chǎn)量的提高主要是通過提高現(xiàn)有土地的利用效率來實現(xiàn)的。（圖2，數(shù)據(jù)來源：依據(jù)2010年河南省統(tǒng)計年鑒整理）

圖2 1978～2010年河南省糧食單產(chǎn)量年際變化率（%）

在一定時期由于經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，化肥、農(nóng)藥等物質(zhì)和技術(shù)投入的增加能使糧食單產(chǎn)取得大幅度的提高，對糧食總產(chǎn)量的增長有著顯著的影響，使得耕地面積變化對糧食總產(chǎn)量增加的約束性出現(xiàn)暫時的降低。但是，近年來由于人們過度片面追求糧食單產(chǎn)量的提高，濫施肥料、農(nóng)藥，過度使用農(nóng)用地膜而沒有全部回收，導致河南省耕地遭受到嚴重的土壤板結(jié)硝化、殘膜“白色污染”，破壞了耕地的土壤結(jié)構(gòu)，對耕地資源的水體環(huán)境造成的污染更為嚴重，耕地質(zhì)量嚴重下降。另外，隨著我國城市化水平不斷提高，河南省城鎮(zhèn)化的進程速度也隨之加快，2009年河南省城市化率達到38.5%，有利地帶動了非農(nóng)人口的增加和非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展。但是，在城市加速發(fā)展的同時，工農(nóng)業(yè)“三廢”和城鄉(xiāng)生活垃圾的排放占用了許多土地，幾乎對全省所有的河流湖泊產(chǎn)生了不同程度的污染，而且還通過灌溉的方式對大量的耕地造成威脅，土壤肥力下降，耕地的質(zhì)量遭到嚴重破壞。

（二）耕地開發(fā)難度大，后備資源貧乏。耕地后備資源開發(fā)是增加有效的耕地面積，落實占用耕地補償平衡的有效手段。河南省耕地后備資源調(diào)查統(tǒng)計成果表明：河南省可開墾的土地在豫東黃淮海平原和豫南、豫西、豫北山地均有分布。可復墾土地較多的有三門峽市、焦作丘市和信陽市，占河南省耕地后備資源可復墾土地的74.3%。據(jù)國土資源專項調(diào)查與評價表明，2005年河南省共有宜耕后備土地資源9.96萬公頃，主要分布在黃河沿岸（灘涂）和豫西、豫南、豫北等低山丘陵區(qū)，對其開發(fā)既有來自生態(tài)保護等政策方面的制約，又有水資源缺乏、地形坡度大等自身條件的限制，同時河南省土地利用率高，開發(fā)強度大，未利用土地不但數(shù)量不多，而且開發(fā)的難度也較大，可利用的耕地的后備資源嚴重不足。隨著河南省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的進一步加快，耕地后備土地資源開發(fā)難度的加大和數(shù)量的不斷減少，未來占補平衡政策在河南省實施的難度會不斷加大。

（三）土地管理制度實施過程不嚴格，耕地補充占優(yōu)補劣的現(xiàn)象普遍。自設(shè)立土地管理機構(gòu)以來，我國一直采取中央與地方政府分級管理的體制，而中央和地方在耕地保護上的認識卻并不一致。在我國耕地面積急劇減少的情況下，在我國中央人民政府一再宣告實行最嚴格的土地管理制度、切實保護耕地的時候，各地城市用地規(guī)模的擴大、城市內(nèi)存量建設(shè)用地挖潛不足，建設(shè)外延擴展勢必要占用日益減少的耕地。

由于我國的土地管理制度規(guī)定，占用基本農(nóng)田進行經(jīng)濟建設(shè)的，必須報國務院批準。而需要占用的土地是否位于基本農(nóng)田保護區(qū)，依據(jù)是基本農(nóng)田保護規(guī)劃圖和當?shù)氐耐恋乩每傮w規(guī)劃圖，只要想方設(shè)法修改這兩個規(guī)劃圖，就可以給非法占用基本農(nóng)田披上合法的外衣，獲得合法的批準，抑或就先占用后申報或者邊占邊申報。根據(jù)土地利用的需求隨意修改發(fā)生法律效力的土地利用總體規(guī)劃偏離了制定土地利用總體規(guī)劃的初衷。地方人民政府在片面追求經(jīng)濟增長的同時，制定的經(jīng)濟發(fā)展決策已偏離了耕地保護制度設(shè)定的目標。另外，由于耕地的質(zhì)量沒有硬性的標準，各地普遍存在占優(yōu)補劣現(xiàn)象，只重視“占補平衡”和“總量平衡”這兩個硬任務，而對質(zhì)量問題不夠重視。

（四）征地補償制度缺乏長遠考慮。城鎮(zhèn)化是一個包括土地在內(nèi)的生產(chǎn)要素的集聚過程，城鎮(zhèn)化進程必然伴隨大量的農(nóng)村土地轉(zhuǎn)換。但土地之于農(nóng)民是密不可分的，不僅具有經(jīng)濟價值，而且還起著就業(yè)和養(yǎng)老保障的功能，是農(nóng)民維持生活發(fā)展生產(chǎn)的根本。但在現(xiàn)階段，河南省在將耕地轉(zhuǎn)換為非農(nóng)建設(shè)用地的同時，大量失地農(nóng)民卻未被納入城市三條保障線的救助范圍內(nèi)，政府對農(nóng)村失地農(nóng)民的社會保障投入很少，絕大部分地區(qū)沒有養(yǎng)老及失業(yè)保障，而且城鄉(xiāng)差距還有進一步擴大化的趨勢。失地農(nóng)民在失去了作為保障的土地時，又無法享受與城市居民同等的社會保障權(quán)利，增加了其再就業(yè)的難度。在城市，市民有最低生活保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保險、住房補貼等社會保障，生活有基本保障。而土地是農(nóng)民最重要的養(yǎng)老保障手段，失去土地就等于失去一切。在城鎮(zhèn)生活，生活成本比較高，而大多數(shù)農(nóng)民缺乏投資理財意識，對土地征用補償費如何用于養(yǎng)老、醫(yī)療保障缺乏長遠的考慮。

三、促進河南省耕地保護質(zhì)量提升的對策

（一）從政策管理制度優(yōu)化生產(chǎn)環(huán)境。根據(jù)邊際報酬規(guī)律，糧食單產(chǎn)的增長速度在一定時期內(nèi)會隨著物質(zhì)技術(shù)投入量的增加而增加。當前，在河南省耕地總量增長難度不斷加大的同時，要提高河南省糧食的總產(chǎn)量，就要以現(xiàn)代化手段來發(fā)展農(nóng)業(yè)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，從而提高耕地質(zhì)量，促進糧食單產(chǎn)量的提升。對于農(nóng)作物耕植過程中，化肥、農(nóng)藥使用過度的問題，要從嚴格農(nóng)藥登記管理入手，實行依法管藥和用藥，對農(nóng)民進行教育和培訓，做到安全、合理用藥，全面禁止使用劇毒、高殘留農(nóng)藥。在宣傳提高農(nóng)民對生態(tài)環(huán)境的自主保護意識的同時，建立農(nóng)村環(huán)境強有力的管理監(jiān)督體制。繼續(xù)完善排污許可證制度、征收排污費制度、環(huán)境影響評價制度，尤其是對耕地有重大影響的資源開發(fā)和項目建設(shè)、地區(qū)規(guī)劃的環(huán)境影響評價等制度，使其在耕地保護工作中切實可行，另外還應該建立實施農(nóng)村環(huán)保責任制度和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境綜合治理定量考核制度等。

（二）嚴格執(zhí)行建設(shè)占用耕地補償制度，提升耕地保護管理水平。進一步明確責任，落實耕地占補平衡的法定義務?！笆晃濉睍r期建設(shè)占用耕地，只能在省級行政區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)占補平衡。加強對補充耕地的質(zhì)量審核，在確保建設(shè)占用耕地數(shù)量平衡的前提下，對補充耕地的質(zhì)量實行按等級折算，防止占多補少、占優(yōu)補劣。加強耕地保護的科學研究和技術(shù)創(chuàng)新。重點開發(fā)保護性耕作、地力培肥、中低產(chǎn)田改良、退化耕地修復等技術(shù)。深入研究、建立耕地保護的預警、預報、評估技術(shù)體系，使國家糧食安全和耕地保護成為可動態(tài)監(jiān)測、及時預警、相機調(diào)控和科學評估的政策體系，提高耕地保護的中長期規(guī)劃水平和科學決策能力。向閑置、存量要土地。向重點項目“瘦身”要土地。據(jù)統(tǒng)計，自2004年以來，全省共盤活存量土地1.1133萬公頃。濟源、焦作等市依托當?shù)氐靥幪猩角暗膬?yōu)勢，提出了“工業(yè)出城、項目上山”的思路，在一些荒山未利用地上巧做文章，建立工業(yè)集聚區(qū)，分別節(jié)約土地。

（三）將耕地保護納入干部考評機制，規(guī)范政府行為。在河南省的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，耕地隨意被占用、建設(shè)無序等現(xiàn)象的發(fā)生，既體現(xiàn)了土地管理體制本身的制度缺陷，也有政府管理不力、政府行為不規(guī)范的原因。為了保障國家的糧食安全，必須強化政府對農(nóng)地的保護作用，嚴格控制農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的數(shù)量。要從征地和供地兩方面規(guī)范政府行為，改變目前一些地方政府從當?shù)乩娉霭l(fā)，為建立政績而以地生財、競相出讓土地的做法。規(guī)范政府的征地行為，要嚴格規(guī)定各級政府的征地權(quán)，杜絕各級政府以公共利益為借口濫用征地權(quán)，對政府及相關(guān)部門要改進考核辦法，建立健全體現(xiàn)科學發(fā)展觀和正確政績觀的干部考核評價激勵機制，減少經(jīng)濟發(fā)展指標考核的壓力。

（四）改善征地補償標準，確保社會長遠發(fā)展。工業(yè)化、城市化是河南省經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢，但是由于在耕地向非農(nóng)建設(shè)用地轉(zhuǎn)移的過程中，出現(xiàn)了大量的失地農(nóng)民，必然會給河南省的社會和經(jīng)濟發(fā)展帶來很大壓力。要解決好這個問題，關(guān)鍵在于能夠正視所存在的問題，以積極妥善的態(tài)度去化解社會矛盾，做好維護社會穩(wěn)定，促進社會的長遠發(fā)展。在改善征地補償標準、構(gòu)建合理的農(nóng)民社會保障體系、設(shè)立農(nóng)村就業(yè)培訓機構(gòu)等問題上，要按照立黨為公、執(zhí)政為民的要求，為維護農(nóng)村經(jīng)濟乃至整個國家經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展，使失地農(nóng)民老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、困有所幫，有效保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

[1]張傳新.我國當前耕地保護政策完善探析[J].廣東農(nóng)業(yè)科學，2010.12.

[2]梁保松，王亞偉等.河南省糧食綜合生產(chǎn)能力歷史演變及分析[J].河南農(nóng)業(yè)大學學報，2011.45.5.