論法治理念下的食品安全監(jiān)管模式的改革

何 磊

(中國政法大學法學院，北京 100088)

食品安全問題，作為一個關(guān)系國計民生的重要問題，屢次向我們敲起警鐘，而食品摻假、摻雜的出現(xiàn)據(jù)說可能在古羅馬時期就開始了。[1]人們常說“病從口入”，而食品又具有維持人體機能正常運作的重要功能，因此在各種食品出現(xiàn)問題后，群眾都很迷惑，不知道究竟什么樣的食品是安全的，更甚的是對政府相關(guān)職能部門的監(jiān)管也表現(xiàn)出了極大懷疑。就在辣椒制品中的“蘇丹紅”、三鹿奶粉中的“三聚氰胺”、海帶中的化工染料“堿性綠”、“孔雀石綠”、“吊白塊”等非食品原料被非法使用在食品生產(chǎn)[2]等層出不窮的食品問題還未從人們的記憶中抹去時，又發(fā)生了更為令人震驚的雙匯瘦肉精事件，因此也引出我們對現(xiàn)有的食品監(jiān)管制度的反思。

1.我國食品監(jiān)管模式的現(xiàn)狀

我國雖然在2009年頒布了新的《食品安全法》，但是持續(xù)不斷的食品安全問題，還是讓公民無法放心地去吃。如此的食品安全保障，讓政府的公信力受到嚴重質(zhì)疑，因此可以說食品安全問題的層出不窮對國民的傷害大過政府預期。

1.1 分段管理與協(xié)調(diào)機構(gòu)體制不成熟

根據(jù)目前的法律規(guī)定，我國的監(jiān)管體系分別為中央、省(直轄市、自治區(qū))、市和縣、縣以下設的派出機構(gòu)四級。[2]每一級又分為工商質(zhì)檢等部門，各部門主要監(jiān)管職責是:農(nóng)業(yè)部門負責初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督;質(zhì)檢部門負責食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)督;工商部門負責食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)督;對不屬于以上幾個環(huán)節(jié)的部分由衛(wèi)生部負責，包括食品安全風險評估和食品安全信息公布等;國家食品藥品監(jiān)督管理局負責發(fā)放食品衛(wèi)生許可證，監(jiān)管餐飲業(yè)、食堂等消費環(huán)節(jié)食品安全，監(jiān)管藥品的安全等。[3]同時食品衛(wèi)生法中規(guī)定的衛(wèi)生、工商、環(huán)保等行政機關(guān)實行多頭管理，由此導致權(quán)力交叉、職責不清的情況也比較突出。[4]國務院也成立了食品安全委員會作為議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，主任由副總理擔任，委員由各個部委的副主任擔任。[5]

目前，我國的食品安全由多部門分段監(jiān)管，國務院及各省(自治區(qū)、直轄市)的食品安全委員會負責總協(xié)調(diào)，但由于這一體制剛剛建立，還處于完善過程中，出現(xiàn)了責任不明確、不具體，如最近發(fā)生的一些案件就暴露出對食品各環(huán)節(jié)的監(jiān)管職責不清的問題，越到基層監(jiān)管越困難，[6]而且食品安全委員會是一個協(xié)調(diào)機構(gòu)，不具備行政管理的職能，無法進行行政監(jiān)管。此外，食品安全監(jiān)管的大量工作在基層，只有基層食品安全監(jiān)管部門才會面對最直接的食品問題。而食品安全委員會僅在宏觀方面對各主管部門的職權(quán)進行協(xié)調(diào)，因此很難了解基層執(zhí)法部門的執(zhí)行情況，而實際上只有解決基層問題才能真正觸及到解決食品安全問題的核心。

另外，食品安全委員會與衛(wèi)生行政部門職責仍有模糊?！妒称钒踩ā吩O立食品安全委員會來承擔協(xié)調(diào)、指導食品安全監(jiān)管工作的職責，同時也規(guī)定“國務院衛(wèi)生行政部門承擔食品安全綜合協(xié)調(diào)職責”，兩者區(qū)別何在卻無明確規(guī)定。國務院衛(wèi)生行政部門作為與其他監(jiān)管部門同級別的行政機構(gòu)，由其來綜合協(xié)調(diào)多個部委，達不到良好的效果。因此國務院衛(wèi)生行政部門完全可以將綜合協(xié)調(diào)職責交由食品安全委員會，自身僅留有食品安全行政規(guī)章的制定權(quán)以及食品安全出現(xiàn)問題后的調(diào)查 處 理 權(quán) 。[7]

1.2 縣級以下的監(jiān)管主體不明確

《食品安全法》明確了縣級以上地方人民政府依照相關(guān)規(guī)定確定本級衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門的食品安全監(jiān)督管理職責，對縣級以下的監(jiān)管并未明確規(guī)定。由于街道一級未設立食品藥品監(jiān)督管理部門，因此對街道一級的餐飲服務環(huán)節(jié)的監(jiān)管仍由原衛(wèi)生行政部門負責，但由于衛(wèi)生行政部門已不是法律規(guī)定的直接監(jiān)管執(zhí)法主體，究竟由哪個機構(gòu)來負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各環(huán)節(jié)的監(jiān)管還需要解決。[8]

1.3 監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力與責任不一致

行政機關(guān)是代表人民行使權(quán)力的，其權(quán)力來自于憲法與法律的明確授權(quán)。為保障人民權(quán)利，在賦予行政機關(guān)權(quán)力的同時，必須讓其承擔對等的責任，以防其濫用職權(quán)。食品安全執(zhí)法部門監(jiān)管失職除了地方及部門利益的因素外，根本原因還在于法律沒有形成有效的責任追究制度。新出臺的《食品安全法》對監(jiān)管主體的責任追究仍不夠嚴格，如該法第93條至第95條對政府、有關(guān)食品安全監(jiān)管部門及機構(gòu)不履行法定職責設定了法律責任，規(guī)定:食品生產(chǎn)、流通、餐飲服務監(jiān)督管理部門或者其他有關(guān)行政部門不履行本法規(guī)定的職責或者濫用職權(quán)、造成嚴重后果的，由監(jiān)察機關(guān)或者任免機關(guān)依法對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予行政處分，包括記大過、撤職、開除等處分。筆者認為應當對相關(guān)的監(jiān)管機關(guān)的主要負責人員給予刑罰制裁，因為食品安全直接關(guān)系公民的生命健康權(quán)，必須加大處罰力度。2011年出臺的刑法修正案(八)中雖然增加了食品安全監(jiān)管瀆職罪，但其規(guī)定也非常模糊，對何謂重大食品安全事故，也沒有具體的范圍規(guī)定，實踐中也難以起到追究相關(guān)責任人的作用。從一系列的重大食品安全事件可以看出，監(jiān)管部門的瀆職行為造成的危害非常大，執(zhí)法過程中產(chǎn)生了權(quán)力尋租和腐敗現(xiàn)象。為監(jiān)管部門設定責任，是使《食品安全法》得以良好運行的重要條件，若忽視監(jiān)管部門的責任，只會讓監(jiān)管部門不履行職責，如此，食品安全也就無法保證。[9]

2.我國食品監(jiān)管問題產(chǎn)生的緣由

擬從外部食品經(jīng)營、加工方、內(nèi)部監(jiān)管的行政機關(guān)以及相關(guān)的規(guī)范來分析食品監(jiān)管問題產(chǎn)生的原因。

2.1 外部原因

食品安全問題如此之多，其根本的外部原因是公民生活成本過高，高房價、高物價使公民生活壓力較大，而從事食品經(jīng)營的生產(chǎn)商以及小食品加工作坊也同樣需要逃避高成本。在政府不能有效控制物價、保證人們的基本生活保障時，很多食品商開始鋌而走險，冒著法律的懲罰和社會道德的譴責，來掙取那本來不該屬于自己的利潤。如國務院關(guān)于國民經(jīng)濟發(fā)展的執(zhí)行報告中說:“前7個月，居民消費價格同比上漲2.7%，其中新漲價因素影響1.2個百分點。針對部分城市房價上漲過快、漲幅較高的問題，國家連續(xù)出臺了一系列促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的政策措施，取得了初步成效。6月份全國70個大中城市房屋銷售價格環(huán)比下降0.1%，7月份價格與上月持平?！盵10]在高物價、高消費成本下，許多商人為了追求利益不惜造成群體性中毒事件，如安徽阜陽的毒奶粉、人造雞蛋等。[11]

2.2 內(nèi)部原因

違法成本低，對食品安全的違法者處罰力度不夠是其內(nèi)部原因。在西方國家，法律對問題食品的生產(chǎn)經(jīng)營者處罰非常嚴厲，如英國《食品安全法》規(guī)定:銷售不符合質(zhì)量標準的食品或提供的食品致人健康損害的，處以最高2萬英鎊的罰款或6個月監(jiān)禁;造成嚴重后果的，對違法者可以處以無上限罰款或兩年以內(nèi)監(jiān)禁。由于制裁措施嚴厲，違法成本很高，經(jīng)營者不敢輕易以身試法。近兩年，我國新頒布了《中華人民共和國食品安全法》、《中華人民共和國食品安全法實施條例》等食品方面的相關(guān)法律，但是對于違法者處罰力度過輕，使得法律懲罰缺乏威懾力，導致生產(chǎn)經(jīng)營者為了利益敢于以身試法。例如，《食品衛(wèi)生法》第39條規(guī)定:造成食物中毒事故或其他食源性疾患的，衛(wèi)生行政部門應當責令停止生產(chǎn)經(jīng)營、銷毀導致食物中毒或者其他食源性疾患的食品、沒收違法所得、吊銷衛(wèi)生許可證，并同時按下列規(guī)定處以罰款:(1)造成中毒或者疾患人數(shù)10人以下的，有違法所得的，處以違法所得l一5倍的罰款;沒有違法所得的，處以0.1－3萬元的罰款;(2)造成中毒或者疾患人數(shù)在11人至30人的，有違法所得的，處以違法所得2－5倍的罰款;沒有違法所得的，處以4－5萬元的罰款;(3)造成中毒或者疾患人數(shù)在31人至100人的，有違法所得的，處以違法所得4－5倍的罰款;沒有違法所得的，處以3－5萬元的罰款;(4)造成中毒或者疾患人數(shù)101人以上或者人員死亡的，有違法所得的，處以違法所得4－5倍的罰款;沒有違法所得的，處以3－5萬元的罰款。從以上條款可以看出，相對英國而言，我國的食品安全相關(guān)法律對食品違法犯罪行為在法律責任設置上的處罰力度不夠，沒有較大的威懾力，難以達到打擊食品違法犯罪行為的效果。[12]

3.國外監(jiān)管模式有益的經(jīng)驗

3.1 以美國為代表的多部門監(jiān)管模式

美國的食品安全監(jiān)管體制也分為聯(lián)邦政府、州和地方政府。在聯(lián)邦層面有12個部門涉及食品安全監(jiān)管，主要有美國農(nóng)業(yè)部食品安全與檢察局(FSIS)，美國農(nóng)業(yè)部動植物監(jiān)督局(APHIS)，美國農(nóng)業(yè)部糧食、包裝、儲存管理局，美國衛(wèi)生部食品藥品管理局(FDA)，美國環(huán)境保護總署(EPA)等。[13]

其中(1)衛(wèi)生部食品藥品管理局(FDA)監(jiān)管各州際貿(mào)易總出售的國內(nèi)生產(chǎn)及進口的食品，包括帶殼的蛋類食品，但不包括肉類和家禽、瓶裝水、酒精含量低于7%的葡萄酒飲料;(2)衛(wèi)生部疾病控制與防治中心(CDC)監(jiān)管所有食品可能發(fā)生傳染疾病的病源;(3)農(nóng)業(yè)部食品安全與檢察局(FSIS)監(jiān)管國內(nèi)生產(chǎn)與進口的肉類、家禽及相關(guān)產(chǎn)品，例如含肉類或家禽肉的湯料、比薩餅、冷凍食品和蛋類加工食品(包括液態(tài)、冷凍和干燥消毒的蛋類食品);(4)美國環(huán)境保護總署(EPA)監(jiān)管飲用水;(5)美國商業(yè)部全國海洋和大氣管理局監(jiān)管魚 類 和 海 產(chǎn)品 。[14]

3.2 以日本為代表的兩部門監(jiān)管模式

日本于2003年通過了《食品安全基本法》，在內(nèi)閣成立了食品安全委員會，首相任命大臣，由七名專家組成，對農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動省進行協(xié)調(diào)監(jiān)督檢查。其主要監(jiān)管機構(gòu)也是農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動省兩個機構(gòu)，具體的監(jiān)管職責是農(nóng)林水產(chǎn)省負責國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的安全管理，農(nóng)藥化肥等的監(jiān)督管理，國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)和標示認證以及相關(guān)的監(jiān)督管理，國內(nèi)、國外進口糧食的安全性檢查等。厚生勞動省主要負責加工和流通環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，包括組織制定農(nóng)產(chǎn)品中農(nóng)藥、獸藥最高殘留限量標準，加工食品衛(wèi)生安全標準，對進口食品的安全檢查，國內(nèi)食品加工企業(yè)的經(jīng)營許可;食物中毒事件的調(diào)查處理等。[15]

3.3 國外監(jiān)管模式對我國的啟示

通過對美國、日本監(jiān)管模式的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，美國食品監(jiān)管的特點是以品種監(jiān)督為主，日本食品監(jiān)管的特點是以環(huán)節(jié)監(jiān)督為主，而且日本監(jiān)管機構(gòu)環(huán)節(jié)較少，只有兩段，另外還設有一個高級協(xié)調(diào)機構(gòu)，這對我國的監(jiān)管體制改革有許多可以借鑒之處。

4.對我國食品安全監(jiān)管模式完善的建議

4.1 改革監(jiān)管體制，加強協(xié)調(diào)

2005年，上海市食品安全監(jiān)管開始改革，現(xiàn)有機構(gòu)不變，只轉(zhuǎn)變職能，保證從農(nóng)田到餐桌的監(jiān)管，且成效明顯。通過對上海市食品監(jiān)管的職能調(diào)整與美國FDA和FSIS等監(jiān)管方式的借鑒，[16]筆者認為可以改為兩部門模式，減少監(jiān)管環(huán)節(jié)，由國務院農(nóng)業(yè)部門和食品藥品管理局牽頭主導監(jiān)管，而其它部門負責監(jiān)控，以此加強監(jiān)管的力度?，F(xiàn)以表格的形式表現(xiàn):

部門 職能調(diào)整前 職能調(diào)整后國務院衛(wèi)生行政部門 負責制定安全標準、風險評估、安全信息發(fā)布、綜合協(xié)調(diào)負責食源性疾病的監(jiān)控國務院農(nóng)業(yè)部門 負責初級農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管 負責初級農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管國務院質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門 負責食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)監(jiān)管 負責其他事項國務院工商管理部門 負責食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管 負責食品生產(chǎn)資格許可證的發(fā)放與監(jiān)督負責食品生產(chǎn)的生產(chǎn)加工、流通、國務院食品藥品監(jiān)管部門 負責餐飲服務活動的監(jiān)管 餐飲服務活動的監(jiān)管

對于為何采用由兩部門負責食品監(jiān)管，在國際糧農(nóng)組織(FAO)和世界衛(wèi)生組織(WHO)2003年發(fā)布的《保障食品安全和質(zhì)量:加強食品控制的準則》(Assuring food safety and quality.Guidelines for strengthening national food control)中也提到，多部門監(jiān)管的缺點有:缺少國家層面的合作;實踐中效率不高、監(jiān)管職能沖突;工業(yè)發(fā)展的支持與公眾健康的矛盾;專家評價的程度不一致，因此資源不平均地執(zhí)行;在科學決策方面能力有限;缺乏連貫性導致過度監(jiān)管或在合適的監(jiān)管活動中出現(xiàn)縫隙;本地消費者與外國購買者對監(jiān)管體系的信心不足。[17]所以，減少監(jiān)管部門有利于加強監(jiān)管，同時也對某些跨越兩個階段的食品生產(chǎn)者方便進行監(jiān)督，如“前店后廠”這種作坊式加工模式。

同樣在解決了橫向食品安全的監(jiān)管權(quán)后，縱向方面監(jiān)管主體包括農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部和食品藥品管理局，以上機構(gòu)應當在省、市、縣對口機構(gòu)實行分級管理，直接受當?shù)卣I導，與上一級部門僅保持業(yè)務指導關(guān)系。例外的是工商行政管理系統(tǒng)因為采取省以下垂直領導，所以不直接受地方政府領導，自行層級管理。[18]綜上所述，當?shù)卣匾晫λ鶎俾毮懿块T的監(jiān)管，也是非常必要的。

國務院食品安全協(xié)調(diào)委員會的職能應當從單一的協(xié)調(diào)職能擴展到具有一定的實際監(jiān)督檢查職能，包括負責制定安全標準、風險評估、安全信息發(fā)布、綜合協(xié)調(diào);能夠直接對監(jiān)管的行政機關(guān)進行處罰，包括限期整頓以及出現(xiàn)食品問題的所屬地市級、縣行政機關(guān)的主要負責人在一定年限內(nèi)不得晉升，不得獲得年終獎金等。

4.2 加強對食品安全違法行為的懲處力度

目前，食品安全領域的違法犯罪成本太低，給違法犯罪分子造成可乘之機和僥幸心理。財產(chǎn)權(quán)是公民最重要的基本權(quán)利之一，所以食品安全問題關(guān)涉著公民的生命、財產(chǎn)安全，必須得到重視。應對造成食品生產(chǎn)事故的單位、個人加大懲罰力度，提高威懾力，例如對食品安全法中規(guī)定的“情節(jié)嚴重”的情況進行明確列舉，對出現(xiàn)情節(jié)嚴重情況時應吊銷其食品生產(chǎn)許可證;在食品處罰相關(guān)法律法規(guī)中如《食品衛(wèi)生法》、《食品衛(wèi)生行政處罰辦法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等對行政處罰中的罰款提高上限，以使違法者不敢犯、犯不起為目標。

4.3 建立權(quán)責一致的行政責任追究制度

食品安全監(jiān)管作為政府的主要管理職能，一旦出現(xiàn)重大食品安全事故，政府難辭其咎，所以需要一個有責任的政府。政府的法律責任是指政府違法行使職權(quán)或者不作為時，必須承擔一定的法律后果，包括行政主體的民事責任、行政責任和刑事責任等。理論上，在食品安全監(jiān)管中，監(jiān)管責任可以分為兩種:監(jiān)管機構(gòu)的法律責任和監(jiān)管公務人員的法律責任。因主體存在差別，所以決定了兩種責任的內(nèi)容、承擔方式和追究程序等方面存在很大差異。對于監(jiān)管執(zhí)法人員而言，承擔法律責任形式包括行政責任、民事責任和刑事責任。具體而言，行政責任包括通報批評、吊銷行政執(zhí)法證件、調(diào)離執(zhí)法工作崗位、依法給予警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等處分;民事責任是指因行政執(zhí)法過錯引起的行政賠償，承擔全部或部分賠償金額的責任;刑事責任是指如涉嫌犯罪的，還要承擔相應的刑事責任。對于監(jiān)管機構(gòu)而言，其承擔的法律責任也包括民事責任、行政責任和刑事責任。行政責任是指監(jiān)管機構(gòu)沒有依法監(jiān)管或監(jiān)管不當時，由本級或者上級人民政府有關(guān)部門責令限期改正，并對其通報批評，若造成嚴重后果，還要對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分，如離職、辭職、罷免、引咎辭職等;民事責任是指對由于食品監(jiān)管不作為或監(jiān)管不力引起的重大食品安全事件，造成損害的，要承擔行政賠償責任等;刑事責任是指對主要領導或負責人的瀆職行為追究刑事責任。

在《食品安全法》中，對監(jiān)管部門的責任追究相對較輕，并且規(guī)定得較為模糊，如《食品安全法》第73條規(guī)定:監(jiān)管部門接到咨詢、投訴、舉報應及時處理、答復，不得互相推諉，但是推諉者應該受到何種處罰在法律責任這一章節(jié)中未見任何條款提及;又如第92條規(guī)定:本行政區(qū)域一年內(nèi)多次出現(xiàn)食品安全事故、造成嚴重社會影響的，由監(jiān)察機關(guān)或者任免機關(guān)依法對政府的主要負責人和直接負責的主管人員給予記大過、降級或撤職的處分，也應當對其中的不確定法律概念如“多次”、“嚴重社會影響”做出具體列舉。[19]

5.結(jié)語

全社會都要加強對食品安全的監(jiān)督，在法治理念下、在制度上保證監(jiān)管模式的完善，行政機關(guān)也要深入了解食品安全法的實施情況，不斷貫徹落實好食品安全法，并針對法律實施中出現(xiàn)的問題及時向有關(guān)部門提出建議。各級政府要加強對監(jiān)管部門的職責監(jiān)督，及時協(xié)調(diào)、指導各監(jiān)管部門認真履行職責，嚴格執(zhí)法;對食品安全事件，要及時公布查處情況，對不實報道、片面報道要及時澄清;要鼓勵社會各方面積極參與對食品安全問題的監(jiān)督，保障社會監(jiān)督渠道暢通，保證群眾對食品安全的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán);新聞媒體也要加強監(jiān)督，揭露食品安全事件，提高社會責任感，客觀、準確地報道食品安全問題。

可以說貫徹落實食品安全法是一項長期任務，若使我國的食品安全狀況能夠根本改變，需要我們堅持不懈的努力。只有在法律上要求監(jiān)管主體權(quán)責一致，且監(jiān)管主體和監(jiān)管客體互相信任，才能保證食品安全問題在源頭上得到解決;只有在監(jiān)管制度上有保證，食品安全問題才能得到有效改變。通過這種漸進式改良，相信食品安全問題會在法治軌道上得到全面解決。

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[10]國務院關(guān)于今年以來國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況的報告[EB/OL].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2010－10/09/content_1614012.htm，2011－07－18.

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