基于生態(tài)足跡的資源型城市可持續(xù)發(fā)展分析
——以山東省東營市為例

康彥彥 張壽庭

(中國地質(zhì)大學(xué)(北京) 地球科學(xué)與資源學(xué)院，北京 100083)

可持續(xù)發(fā)展正在成為全球的共識(shí)和行動(dòng)。對(duì)于資源型城市來說可持續(xù)發(fā)展更有其現(xiàn)實(shí)意義。生態(tài)足跡分析法的興起，為可持續(xù)發(fā)展的定量評(píng)價(jià)提供了一種新的思路和方法。①生態(tài)足跡模型自William Rees1992年提出、Mathis Wackemagel 1996年推廣應(yīng)用以來，在眾多研究者的質(zhì)疑和爭論中不斷發(fā)展、完善。該方法通過測量人類生存所需的真實(shí)的生物生產(chǎn)面積，并與國家或區(qū)域范圍內(nèi)所能提供的生物生產(chǎn)面積相比較，來判斷一個(gè)國家或地區(qū)的生產(chǎn)消費(fèi)活動(dòng)是否處于當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)系統(tǒng)承載力之內(nèi)。自生態(tài)足跡研究方法提出以來，國內(nèi)外眾多學(xué)者從不同層面和角度對(duì)其進(jìn)行了廣泛的探討，這為區(qū)域內(nèi)的可持續(xù)發(fā)展及區(qū)域間的橫向比較奠定了學(xué)術(shù)研究基礎(chǔ)。

一、東營市生態(tài)足跡計(jì)算

生態(tài)足跡(Ecological Footprint)又稱生態(tài)足跡需求，是指生產(chǎn)已知人口(某個(gè)個(gè)人、一個(gè)城市或一個(gè)國家)所消費(fèi)的所有資源和吸納這些人口所產(chǎn)生的所有廢棄物所需要的生物生產(chǎn)土地的總面積和水資源量。②Wackernagel M，Onisto L，Bello P，ed.，Ecological Footprints of Nations How Much Nature Do We Have.Canada:Toronto International Council for Local Environmental Initiative，1997:10－21.生態(tài)足跡需求一般分為生物資源消費(fèi)生態(tài)足跡需求和能源消費(fèi)生態(tài)足跡需求。

(一)區(qū)域概況與研究目的

東營市位于山東省北部，全市共轄東營、河口兩區(qū)和廣饒、墾利、利津三縣，是一座典型的資源型城市，勝利油田80%的油氣儲(chǔ)量和85%的產(chǎn)量集中在東營。2009年底全市總?cè)丝?84.59 萬，土地面積792326 hm2，國民生產(chǎn)總值2058.97 億元，GDP 中三次產(chǎn)業(yè)比重分別是3.6:73.9:22.5。

黃河三角洲的開發(fā)建設(shè)一直是國家和地方政府高度重視的區(qū)域發(fā)展問題。2009年，黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃上升為國家重點(diǎn)區(qū)域突破戰(zhàn)略。在此背景下，東營市作為黃河三角洲的中心城市，面臨著重大的挑戰(zhàn)與機(jī)遇。圍繞黃河三角洲開發(fā)建設(shè)的重任，東營市亟需探索出一條符合高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的可持續(xù)發(fā)展道路。對(duì)東營市進(jìn)行生態(tài)足跡的計(jì)算和研究將有助于黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展，同時(shí)對(duì)于其他資源型城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)間的協(xié)調(diào)發(fā)展也有借鑒意義。

(二)東營市生態(tài)足跡計(jì)算

1.數(shù)據(jù)來源。參照國內(nèi)外生態(tài)足跡常用的計(jì)算方法，東營市的生態(tài)足跡主要由以下兩部分組成:生物賬戶和能源賬戶。基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來源于東營市2005年至2010年的統(tǒng)計(jì)年鑒。

2.數(shù)據(jù)處理和計(jì)算。根據(jù)生態(tài)足跡計(jì)算理論，在生態(tài)足跡計(jì)算中，將消費(fèi)項(xiàng)目劃分為生物消費(fèi)和能源消費(fèi)兩大類。生物資源消費(fèi)項(xiàng)目主要包括農(nóng)產(chǎn)品、動(dòng)物產(chǎn)品、林產(chǎn)品和水產(chǎn)品等;能源消費(fèi)項(xiàng)目主要包括煤炭、原油、焦炭、天然氣及電力等。

生物資源足跡的計(jì)算，采用聯(lián)合國糧農(nóng)組織1993年有關(guān)生物資源的世界平均產(chǎn)量資料(其計(jì)算結(jié)果便于比較)，將東營市2009年的消費(fèi)轉(zhuǎn)化為提供這些消費(fèi)需要的生物生產(chǎn)面積。能源足跡的計(jì)算。利用全球平均能源足跡和折算系數(shù)，計(jì)算出總的生態(tài)足跡和人均生態(tài)足跡，并對(duì)同一類型的生態(tài)生產(chǎn)性土地類型的人均生態(tài)足跡進(jìn)行匯總。東營市2009年生物資源消費(fèi)、能源消費(fèi)的生態(tài)足跡計(jì)算分別見表1、表2。

表1 2009年東營市生物資源生態(tài)足跡

表2 2009年東營市能源資源生態(tài)足跡

由于單位面積的生物生產(chǎn)性土地，如耕地、林地、草地等的生物生產(chǎn)力差異很大，為了使計(jì)算結(jié)果轉(zhuǎn)化為一個(gè)可比較的標(biāo)準(zhǔn)，在每種生物生產(chǎn)性土地面積前乘上一個(gè)國際上通用的均衡因子，使其轉(zhuǎn)化為統(tǒng)一的、可比較的生物生產(chǎn)性土地面積。對(duì)均衡因子的取值采用Wackemagel 確定的6 種生物生產(chǎn)土地均衡因子，得到東營市2009年生態(tài)足跡計(jì)算結(jié)果。

(三)計(jì)算結(jié)果與分析

1.生態(tài)足跡供需總量及變化分析。通過對(duì)東營市2009年人均生態(tài)足跡分析發(fā)現(xiàn)，2009年東營市人均生態(tài)足跡為8.365hm2，其人均生態(tài)承載力為0.799hm2，人均生態(tài)赤字為7.566hm2。

進(jìn)一步分析東營市生態(tài)足跡變化情況，我們發(fā)現(xiàn)，自2005年以來，隨著人口規(guī)模不斷增大，東營市生態(tài)足跡需求在逐年加大，而生態(tài)承載力的供給卻在緩慢下降，生態(tài)足跡和生態(tài)承載力之間出現(xiàn)“剪刀差”，生態(tài)足跡赤字有加大的趨勢。這說明，東營市人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的壓力超出了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)承載力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是通過枯竭自然資源存量或依賴從外部輸入生態(tài)足跡實(shí)現(xiàn)的，其發(fā)展處于一種生態(tài)不可持續(xù)狀態(tài)。

2.生態(tài)足跡供需結(jié)構(gòu)分析。從生態(tài)足跡需求結(jié)構(gòu)看，2009年在組成人均總需求足跡的各類生態(tài)生產(chǎn)性土地中，化石燃料用地＞耕地＞建筑用地＞水域＞草地＞林地，化石燃料用地所占比重最大，高達(dá)67%，其次是耕地和建筑用地，水域、林地和草地所占比重微乎其微。這是因?yàn)闁|營市是典型的石油之城，大量的石油資源輸出增加了生態(tài)足跡，加劇了自身的生態(tài)赤字。耕地和建筑用地所占比重約為32%，說明東營市支撐當(dāng)?shù)鼐用裆婧拖M(fèi)的生物生產(chǎn)性土地主要是耕地和建筑用地。

從生態(tài)供給結(jié)構(gòu)分析，在生態(tài)承載力總供給中，耕地面積所占比重高達(dá)63%，這說明由于東營市位于黃河三角洲，土地面積較多而人口相對(duì)較少，因而土地的生態(tài)承載力較強(qiáng);水域所占比重為3 %，與生態(tài)足跡需求結(jié)構(gòu)中水域所占1%的比重比較，可以看到作為擁有廣闊海水資源的沿海城市來講，東營市利用海水資源的力度相對(duì)較小。因此，東營要在合理規(guī)劃各類土地的同時(shí)，進(jìn)一步增加生態(tài)用地面積，提高土地質(zhì)量，強(qiáng)化供給土地的產(chǎn)出因子，以提高土地的生態(tài)承載力。同時(shí)，要依托豐富的海洋資源，進(jìn)一步加大水產(chǎn)品養(yǎng)殖，搞好漁業(yè)生態(tài)養(yǎng)殖發(fā)展。

二、資源型城市可持續(xù)發(fā)展的制約因素

無獨(dú)有偶，我國許多資源型城市在發(fā)展過程中都不同程度地出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)危機(jī)、生態(tài)危機(jī)和資源危機(jī)的“三?！爆F(xiàn)象，城市可持續(xù)發(fā)展面臨著眾多的制約因素。

(一)受周期性制約，城市發(fā)展因資源日漸枯竭而陷入困境

在我國，資源型城市一般是指在資源開發(fā)的基礎(chǔ)上形成發(fā)展起來的一種城市類型，它是因自然資源的開采而興起或發(fā)展壯大的城市經(jīng)濟(jì)，資源性產(chǎn)業(yè)在城市經(jīng)濟(jì)中占有較大份額，資源依賴性強(qiáng)，資源指向性明顯。按照資源產(chǎn)業(yè)與城市形成先后，資源型城市分為有依托型和無依托型，有依托型是指原來已有城市，后因附近地方發(fā)現(xiàn)和開發(fā)資源，因而使得早先的一般城市具有資源型城市的功能，如山西大同、新疆庫爾勒和烏魯木齊、江西德興、安徽銅陵、河北邯鄲等。無依托型指原先沒有城市的地方，因資源開發(fā)而形成新的城市。如克拉瑪依、大慶、東營、白銀、攀枝花、平頂山等。

資源型城市的產(chǎn)生與一個(gè)國家的工業(yè)化過程有關(guān)。我國資源型城市形成與我國特殊的工業(yè)化進(jìn)程密切相關(guān)，這種特殊的形成背景決定了我國資源型城市發(fā)展遵循生命周期規(guī)律，城市發(fā)展周期與資源開采和資源產(chǎn)業(yè)的周期趨同。一方面我國資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，經(jīng)濟(jì)體制與結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象比較普遍。以東營市為例，長期以來國家對(duì)油氣產(chǎn)品實(shí)行高度計(jì)劃配置，勝利油田油氣產(chǎn)品95%以上運(yùn)往外地，致使東營市至今尚未形成為油田生產(chǎn)配套服務(wù)的具有一定規(guī)模的加工制造業(yè)，也未能利用豐富的油氣資源優(yōu)勢形成大規(guī)模的深加工產(chǎn)業(yè)鏈，再加上地方經(jīng)濟(jì)與油田企業(yè)存在不同程度的條塊分管問題，嚴(yán)重制約了城市自主性增長，企業(yè)規(guī)模小、層次低、鏈條短、帶動(dòng)能力弱，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展受制于石油經(jīng)濟(jì)十分突出。2009年石油工業(yè)占全市規(guī)模以上工業(yè)增加值的45%，地方本級(jí)財(cái)政收入近60%來源于石油工業(yè)。

另一方面，由于資源的非再生性，在資源消耗枯竭規(guī)律和資源效益遞減規(guī)律作用下，當(dāng)資源型產(chǎn)業(yè)因資源枯竭而步入衰退期時(shí)，城市經(jīng)濟(jì)也將陷入“礦竭城廢，源盡城衰”的困境。我們了解到，在國務(wù)院公布的44座資源型枯竭城市(地區(qū))中，資源產(chǎn)業(yè)枯竭與工業(yè)枯竭高度同步。國外也不乏其例，如20 世紀(jì)70年代著名的煤炭鋼鐵工業(yè)基地——德國魯爾地區(qū)，鋼鐵工業(yè)發(fā)生衰退時(shí)，就業(yè)人員也隨之下降23%，不僅同期該地區(qū)機(jī)械制造業(yè)和鋼鐵建筑業(yè)發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于前西德的全國平均水平20%，就連高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增長率也低于前西德的全國平均水平14%。

(二)生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重

資源型城市主要從事礦產(chǎn)資源的開采及其初加工，而資源的開采和加工大都以破壞土地植被資源為基礎(chǔ)，主要表現(xiàn)為大氣、水體、工業(yè)“三廢”排放、土地占有和破壞、地表塌陷、水土流失、噪音污染等。2007年，東營市油氣開采排放工業(yè)廢水3300 萬噸，占全市廢水排放量的三分之一以上;排放石油類180.9 噸，COD19844.8 噸，占全市的一半以上;年產(chǎn)生鉆井泥漿35 萬噸左右。2006年遼寧全省有182 家礦山企業(yè)，占地2202 平方公里，其中7 處采煤沉陷區(qū)面積達(dá)270 平方公里，住宅面積涉及663 萬平方米，居民11 萬戶、33萬人;礦山廢渣累計(jì)堆放量高達(dá)42 億立方米，廢水每年排放量達(dá)7700 萬噸，瓦斯年排放量達(dá)3 億立方米，環(huán)境污染、土地占用的破壞程度嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境治理與土地恢復(fù)整理難度極大，給當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)和人類生產(chǎn)生活帶來了威脅。采煤沉陷區(qū)地表裂縫、地面塌陷，大量居民不得不被迫轉(zhuǎn)移安置，山東棗莊礦業(yè)集團(tuán)每年因土地塌陷而需支付的賠償費(fèi)就高達(dá)6200 萬元，社會(huì)成本和經(jīng)濟(jì)成本巨大，各種矛盾也因此劇增。

(三)就業(yè)和再就業(yè)壓力增大

就業(yè)問題是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的主要問題，在資源型城市中尤為突出。勝利油田現(xiàn)有職工家屬子女40 多萬人，隨著中石化集團(tuán)實(shí)施以減員增效為主的一系列改制措施，勝利油田先后減員5 萬多人，在主營業(yè)務(wù)經(jīng)濟(jì)效益取得明顯提高的同時(shí)，存續(xù)企業(yè)虧損和下崗增多及職工子女就業(yè)難的問題日益突出，潛在就業(yè)及再就業(yè)壓力日益加劇。近幾年，群眾上訪不斷，并呈上升趨勢，油田持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展面臨的壓力不斷增加。

資源型城市就業(yè)和再就業(yè)壓力逐年增大，表面上是勞動(dòng)力供需之間的矛盾，深層的是資源型城市中國有企業(yè)的體制瓶頸制約、計(jì)劃體制下隱性失業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)條件下的顯現(xiàn)，資源衰減只不過在某種程度上加劇了失業(yè)的嚴(yán)重程度。20 世紀(jì)90年代中期以來，改革的深化增強(qiáng)了對(duì)國有企業(yè)冗員的擠出效應(yīng)，加劇了體制性失業(yè)。這種全國都存在的國有經(jīng)濟(jì)體制性失業(yè)，在資源型城市表現(xiàn)的異常嚴(yán)峻。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的企業(yè)用人制度為職工家庭成員提供同一單位的就業(yè)機(jī)會(huì)，而資源型城市又以國有經(jīng)濟(jì)為主體，企業(yè)一旦破產(chǎn)，家庭中的各個(gè)成員均面臨失業(yè)的危機(jī)，在這樣的體制下，單一企業(yè)破產(chǎn)帶來了整個(gè)城市的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。①吳春鶯:《我國資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型研究》(博士學(xué)位論文)，哈爾濱工業(yè)大學(xué)，2006年第60頁。

(四)城市管理功能異化

資源型城市因資源興企而發(fā)展起來，且初期大多是國家投資，因此，“一城一企、政企合一、企業(yè)辦社會(huì)”的特點(diǎn)顯著。企業(yè)功能大而全，企業(yè)不僅具有管理生產(chǎn)運(yùn)營功能，還承擔(dān)著大量相應(yīng)的公共管理與公共服務(wù)職能。國企職能的錯(cuò)位、越位，造成了資源政府職能的缺位與失位，造成了城市管理功能異化，并引起了彼此管理職能的相互推諉與爭功。

以東營市為例，自1955年勝利油田勘探開發(fā)到1983年建市，在20 多年的時(shí)間里，一直沒有獨(dú)立的城市地方財(cái)政，財(cái)政收入全部上繳中央，城市市政管理經(jīng)費(fèi)則由油田全部承擔(dān)。1983年之后的很長時(shí)期也一直實(shí)行的是政企合一的市政管理體制，在企業(yè)的集中領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)城市與企業(yè)實(shí)行統(tǒng)一管理。直到現(xiàn)在，城市政府管理部門和企業(yè)有關(guān)部門的職能仍然交織在一起，城市公共服務(wù)和企業(yè)自我服務(wù)兩套體系并存，企業(yè)辦社會(huì)，政府辦企業(yè)，政企不分、權(quán)責(zé)不清的格局依然存在，兩者間在行使職能方面的推諉、扯皮現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。近年來，隨著油田改制的逐步深化，油田原有的社會(huì)職能分離出來并逐漸移交給地方政府，但由于這些社會(huì)職能大都涉及社會(huì)公益事業(yè)，且隨著生活水平提高、人員工資增長，支出不斷增加，加之國家補(bǔ)助和地方財(cái)力有限，給地方財(cái)政造成了極大壓力，也削弱了城市自身可持續(xù)發(fā)展能力。

三、相關(guān)政策建議

資源型城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中普遍面臨著資源日益減少、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、環(huán)境污染、生態(tài)破壞等諸多問題。減少生態(tài)足跡需求和增加生態(tài)承載力，可以有效地實(shí)現(xiàn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展。

第一，資源開發(fā)與保護(hù)相結(jié)合。對(duì)黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的開發(fā)，我們不僅要牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀，以先進(jìn)的技術(shù)手段和高素質(zhì)的人力資源完善各種科學(xué)規(guī)劃方案。同時(shí)，我們要警示這里脆弱的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)，將保護(hù)中開發(fā)、開發(fā)中保護(hù)的理念貫穿發(fā)展全過程，堅(jiān)持綠色發(fā)展，走低碳、循環(huán)、環(huán)境友好、資源節(jié)約之路。②任建蘭等:《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)資源環(huán)境綜合承載力研究》，《山東社會(huì)科學(xué)》2013年第1期。實(shí)施集約化和知識(shí)化改造，提高資源產(chǎn)業(yè)的質(zhì)量與效益。制定并完善資源開發(fā)利用規(guī)劃，進(jìn)一步規(guī)范開發(fā)行為，推進(jìn)有序開發(fā)，實(shí)現(xiàn)資源開發(fā)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益的有機(jī)統(tǒng)一。

第二，進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)以資源產(chǎn)業(yè)為主體的產(chǎn)業(yè)多元化。通過科技創(chuàng)新促進(jìn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整，提高傳統(tǒng)資源產(chǎn)業(yè)的科技含量，減少資源采集和加工過程中對(duì)環(huán)境的破壞和對(duì)資源的浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)資源產(chǎn)業(yè)由粗放格局向集約格局轉(zhuǎn)變。不斷延伸傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)鏈長度并拓展其深度、寬度，提高資源附加值，積極引導(dǎo)生產(chǎn)要素向新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，通過強(qiáng)化高新技術(shù)的鼓勵(lì)和扶持，結(jié)合自身需求，引入高新技術(shù)和適用技術(shù)，推動(dòng)科技成果產(chǎn)業(yè)化，提高相關(guān)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率及市場競爭力。

第三，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化改造，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的良性互動(dòng)。生態(tài)經(jīng)濟(jì)建設(shè)要以企業(yè)為龍頭、科技為先導(dǎo)，以生態(tài)產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，提升生態(tài)農(nóng)業(yè)、發(fā)展生態(tài)工業(yè)、延長生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，建設(shè)區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)，提高能源利用效率，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。完善區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)建完整的資源使用循環(huán)與廢物再利用系統(tǒng)，為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)奠定良好的基礎(chǔ)。同時(shí)，進(jìn)一步開展環(huán)境污染綜合治理和重點(diǎn)防治，擴(kuò)大城市綠化面積，改善和美化環(huán)境，形成良好的循環(huán)效應(yīng)。

第四，深化體制改革，為資源型城市可持續(xù)發(fā)展提供制度保障。建章立制，著力落實(shí)是區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的保障。要將生態(tài)經(jīng)濟(jì)建設(shè)納入地方性法規(guī)，并將建設(shè)目標(biāo)明晰化，實(shí)行生態(tài)經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)責(zé)任制。通過“政府組織、部門協(xié)作、城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)、群眾參與”的形式，采取市場運(yùn)作、社會(huì)參與等多種形式，多渠道籌集資金，積極開展重點(diǎn)生態(tài)工程建設(shè)。同時(shí)，建立健全區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的評(píng)價(jià)體系，實(shí)施經(jīng)濟(jì)發(fā)展生態(tài)足跡實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)監(jiān)測和預(yù)警，為區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的建設(shè)與發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)。

第五，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，以體制創(chuàng)新促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。一是加快管理體制創(chuàng)新。按照統(tǒng)籌規(guī)劃、發(fā)揮優(yōu)勢、合理分工、共同發(fā)展的原則，建立起企業(yè)自主、條塊一體、聯(lián)合投資、共同收益的管理體制，變各自為戰(zhàn)為聯(lián)動(dòng)作戰(zhàn)，變單一優(yōu)勢為整體優(yōu)勢，促使政企關(guān)系合理化及一體化聯(lián)動(dòng)發(fā)展，從根本上解決政府與企業(yè)社會(huì)職能不清、權(quán)責(zé)不明的問題，徹底打破長期形成的政企壁壘。二是強(qiáng)化政府職能轉(zhuǎn)變，把政府機(jī)構(gòu)改革與制度創(chuàng)新相結(jié)合，全面實(shí)行政企分開、政資分設(shè)，使政府職能逐步退出微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，更多地轉(zhuǎn)向?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展提供軟硬環(huán)境，為勞動(dòng)力創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，為協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境上來。三是進(jìn)一步促使政府職能配置、權(quán)責(zé)關(guān)系合理化、高效化。整合城市生產(chǎn)、生活、服務(wù)、教育、文化、基礎(chǔ)設(shè)施等各種綜合功能，最大程度地發(fā)揮其整合力、凝聚力和協(xié)調(diào)力，走上一條政府培育市場、市場解放政府、政府解放企業(yè)、企業(yè)解放生產(chǎn)力的良性循環(huán)的路子。同時(shí)，進(jìn)一步完善城市居民最低生活保障制度、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度及基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，建立和完善區(qū)域間保險(xiǎn)基金相互調(diào)劑的制度，增加財(cái)政支出總量，提高支出比重，加大對(duì)低收入人群的扶助，實(shí)施必要的財(cái)政援助政策等多種措施，緩解因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型而帶來的社會(huì)震蕩。