中國(guó)土地利用和環(huán)境影響變化

王紅偉　陳飛林

【摘要】在全球環(huán)境變化研究中，以土地利用與土地覆蓋動(dòng)態(tài)為核心的人類一環(huán)境耦合系統(tǒng)研究逐漸成為土地變化科學(xué)（LCS）研究的新動(dòng)向。基于覆蓋中國(guó)21世紀(jì)初5年間隔的遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)獲取的1km網(wǎng)格土地利用變化空間信息，依據(jù)近5年土地利用變化區(qū)域分異的顯著特征，以及自然地理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國(guó)家宏觀政策因素綜合考慮，設(shè)計(jì)針對(duì)21世紀(jì)初5年新的中國(guó)土地利用動(dòng)態(tài)區(qū)劃圖，揭示土地利用變化的空間格局與驅(qū)動(dòng)因素。總體上，21世紀(jì)初5年中國(guó)處于土地利用快速變化期，黃淮海平原、東南沿海地區(qū)與四川盆地城鄉(xiāng)建設(shè)用地顯著擴(kuò)張，占用大規(guī)模優(yōu)質(zhì)農(nóng)田，導(dǎo)致南方水田面積明顯減少；西北綠洲農(nóng)業(yè)發(fā)展與東北地區(qū)開墾導(dǎo)致北方旱地面積略有增加；受西部開發(fā)“生態(tài)退耕”政策的影響中西部地區(qū)林地面積顯著增加，國(guó)家退耕還林還草政策成效明顯，對(duì)區(qū)域土地覆蓋狀況的改善產(chǎn)生積極的影響；這一時(shí)段國(guó)土開發(fā)與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，包括“西部大開發(fā)”“東北振興”等國(guó)家重大政策，加之快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是該階段土地利用變化格局形成的主要驅(qū)動(dòng)因素。

【關(guān)鍵詞】土地利用變化；空間格局；土地利用規(guī)劃；戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)；土地利用變化；環(huán)境影響評(píng)價(jià)法

一、引言

土地利用/土地覆蓋變化（LUCC）越來越被認(rèn)為是全球環(huán)境變化與可持續(xù)發(fā)展研究的重要內(nèi)容。1993年“國(guó)際地圈與生物圈計(jì)劃”（the International Geosphere-BiosphereProgramme，IGBP）和“全球變化人類因素計(jì)劃”（the International HumanDimensionsProgramme on Global Environmental Change，IHDP）兩大國(guó)際組織共同制訂的“土地利用/土地覆被變化（LUCC）科學(xué)研究計(jì)劃”，將其作為全球變化研究的核心內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上2005年啟動(dòng)全球土地計(jì)劃（Global Land Proiect，GLP），強(qiáng)調(diào)陸地系統(tǒng)中人類一環(huán)境耦合系統(tǒng)的綜合集成與模擬研究，以人類一環(huán)境耦合系統(tǒng)為核心的土地利用/土地覆蓋動(dòng)態(tài)過程的監(jiān)測(cè)與模擬逐漸成為研究關(guān)注的焦點(diǎn)問題，并成為新興領(lǐng)域土地變化科學(xué)（Land Change Science，LCS）研究的熱點(diǎn)問題。

土地利用/土地覆蓋變化對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生重要影響，并以累積的方式影響全球環(huán)境變化。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型以來，我國(guó)土地利用發(fā)生快速的變化，空間格局上呈現(xiàn)顯著的區(qū)域分異特征。區(qū)域?qū)Ρ?，包括變化過程（Process）、格局（Pattern）與驅(qū)動(dòng)力（Driver）的比較被認(rèn)為是揭示全球與區(qū)域尺度土地利用/覆蓋時(shí)空變化規(guī)律的有效方法。21世紀(jì)初期，隨著中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快以及國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略與重大工程的實(shí)施，特別是國(guó)家“西部大開發(fā)”，“東北振興”，“中部崛起”等重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，使中國(guó)國(guó)土開發(fā)空間格局發(fā)生重大調(diào)整與結(jié)構(gòu)性變化。為了快速準(zhǔn)確的掌握中國(guó)21世紀(jì)初5年（2000-2005年）土地利用變化的時(shí)空格局，以衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)作為主要信息源，在國(guó)家資源環(huán)境遙感信息平臺(tái)支持下，2005年年土地利用數(shù)據(jù)并建立21世紀(jì)初5年全國(guó)土地利用變化1：10萬矢量數(shù)據(jù)庫(kù)和1km比例成份分類柵格數(shù)據(jù)庫(kù)。本研究在土地利用動(dòng)態(tài)區(qū)劃的基礎(chǔ)上，揭示中國(guó)21世紀(jì)初5年土地利用變化的空間格局與主要驅(qū)動(dòng)力，該研究將為全球與區(qū)域環(huán)境變化相關(guān)領(lǐng)域研究提供有價(jià)值的科學(xué)信息。

二、研究方法與數(shù)據(jù)基礎(chǔ)

2005年土地利用動(dòng)態(tài)信息提取，采取與2000年土地利用數(shù)據(jù)更新全一致的工作流程，即通過相隔5年的2000年和2005年兩期遙感影像的直接對(duì)比，采用土地利用變化分類判讀（即直接解譯動(dòng)態(tài)斑塊）的方式對(duì)土地利用動(dòng)態(tài)信息進(jìn)行提取，進(jìn)一步勾畫出2000～2005年5年內(nèi)土地利用變化的動(dòng)態(tài)圖斑，并加以定性與集成。

2005年土地利用現(xiàn)狀更新主要信息源包括：1999/2000年成像的Landsat TM數(shù)字影像共508景，2004/2005年成像的Landsat TM數(shù)字影像共411景，TM數(shù)據(jù)未有效覆蓋的區(qū)域，利用中巴地球資源二號(hào)衛(wèi)星（CBERS-2）的CCD數(shù)據(jù)予以補(bǔ)充，實(shí)現(xiàn)了全國(guó)范圍內(nèi)遙感影像的完整覆蓋。兩期遙感影像均進(jìn)行了幾何糾正，平均位置誤差不超過50m。2005年土地利用現(xiàn)狀更新在全國(guó)32個(gè)省、市、自治區(qū)獲取土地利用變化地塊221752個(gè)，更新過程中通過野外實(shí)地調(diào)查對(duì)更新成果進(jìn)行了驗(yàn)證和修改，驗(yàn)證結(jié)果表明，2005年土地利用變化制圖中耕地判別準(zhǔn)確率達(dá)99%，草地、林地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地準(zhǔn)確率達(dá)98%，綜合精度具有95%以上的定性準(zhǔn)確率。

（1）21世紀(jì)初5年中國(guó)受國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展等多重因素的影響土地利用變化呈現(xiàn)高強(qiáng)度、快速的動(dòng)態(tài)變化過程，在空間格局上具有顯著的區(qū)域分異特征。土地利用變化由人類活動(dòng)主導(dǎo)下的耕地開墾、建設(shè)用地增長(zhǎng)的開發(fā)模式開始向開發(fā)與生態(tài)保護(hù)并重的方式發(fā)展。

（2）中國(guó)土地利用變化總體態(tài)勢(shì)是耕地面積減少，以南方水田的減少為主；城鄉(xiāng)建設(shè)用地顯著增加，以我國(guó)東南沿海地區(qū)及內(nèi)陸地勢(shì)平坦地區(qū)為主，城鄉(xiāng)建設(shè)占用優(yōu)質(zhì)耕地是該期間土地利用變化的突出特征；林地面積呈現(xiàn)一定增加，以中西部“生態(tài)退耕還林”為主；草地總面積顯著減少，轉(zhuǎn)換類型以開墾為農(nóng)田為主。

（3）21世紀(jì)初5年中國(guó)實(shí)施的一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與區(qū)域發(fā)展政策，推動(dòng)了不同區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，帶動(dòng)了土地利用的巨大變化?！拔鞑看箝_發(fā)”政策實(shí)施以來，“生態(tài)退耕”政策驅(qū)動(dòng)下的西部地區(qū)林地面積大規(guī)模增加。同時(shí)，西北與東北地區(qū)受區(qū)域氣候變化的影響，在比較利益驅(qū)動(dòng)下，大面積草地被開墾為耕地。所以，該時(shí)期土地利用動(dòng)態(tài)變化格局是人類活動(dòng)與氣候變化共同作用的結(jié)果，中國(guó)實(shí)施的國(guó)家宏觀政策與區(qū)域發(fā)展政策、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是這一時(shí)段土地利用變化的主要驅(qū)動(dòng)力。（4）基于國(guó)家資源環(huán)境遙感信息平臺(tái)，每5年對(duì)國(guó)家尺度土地利用變化遙感信息實(shí)施動(dòng)態(tài)更新，可以揭示中國(guó)土地利用變化的時(shí)空特征以及原因，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)我國(guó)過去一段時(shí)間內(nèi)土地利用中的突出問題以及主要矛盾，為國(guó)家尺度土地資源優(yōu)化利用與生態(tài)環(huán)境整治提供科學(xué)依據(jù)。

三、于中國(guó)土地利用規(guī)劃環(huán)境評(píng)價(jià)體系的基本構(gòu)想

（一）土地利用規(guī)劃的環(huán)境評(píng)價(jià)分類

土地利用規(guī)劃分為：土地利用總體規(guī)劃、土地利用專項(xiàng)規(guī)劃、土地利用詳細(xì)規(guī)劃（項(xiàng)目規(guī)劃），據(jù)此可將土地利用規(guī)劃環(huán)境評(píng)價(jià)劃分為相應(yīng)的c種類型。土地利用總體規(guī)劃是具有全局性影響的規(guī)劃，居于最高層次，它是專項(xiàng)規(guī)劃與項(xiàng)目規(guī)劃的依據(jù)；土地利用專項(xiàng)規(guī)劃和項(xiàng)目規(guī)劃（如復(fù)墾項(xiàng)目、整理項(xiàng)目、開發(fā)項(xiàng)目等）是實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的手段，是一項(xiàng)經(jīng)常性的工作。

（二）土地利用總體規(guī)劃的環(huán)境評(píng)價(jià)

中國(guó)已開展過兩輪土地利用總體規(guī)劃，對(duì)貫徹“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策起到了非常積極的作用，同時(shí)作為執(zhí)法的依據(jù)，對(duì)規(guī)范土地管理行為也起到了很好的作用。但是由于中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，土地規(guī)劃與管理工作停滯了多年，前兩輪規(guī)劃又都是處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和土地利用制度進(jìn)行較大的改革時(shí)期所為，不可避免地存在一些問題，對(duì)這些問題，尤其是在處理土地利用與環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系中產(chǎn)生的問題，需要進(jìn)行認(rèn)真地總結(jié)，由此開展的評(píng)價(jià)工作可以稱之為回顧性。為了適應(yīng)新形勢(shì)的要求，尤其是克服過去的土地利用總體規(guī)劃模式的不足，新一輪規(guī)劃正在醞釀中，且已在部分地區(qū)開始試點(diǎn)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的要求，新一輪土地利用總體規(guī)劃應(yīng)該進(jìn)行環(huán)境評(píng)價(jià)，由此開展的評(píng)價(jià)工作可以稱之為預(yù)測(cè)性GHI4（作者認(rèn)為新一輪規(guī)劃，應(yīng)該包括土地利用方針與目標(biāo)、土地利用方案、實(shí)施土地利用規(guī)劃的措施等內(nèi)容，因此作者認(rèn)為需要對(duì)土地利用方針與目標(biāo)、土地利用方案進(jìn)行評(píng)價(jià)，實(shí)施土地利用規(guī)劃的措施進(jìn)行評(píng)價(jià)，其中最為重要的評(píng)價(jià)內(nèi)容應(yīng)該是土地利用方針與目標(biāo)的環(huán)境評(píng)價(jià)，因?yàn)樗苯佑绊懲恋乩梅桨概c措施的提出。土地利用方針和目標(biāo)提出的主要依據(jù)是規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)（經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口、城鎮(zhèn)發(fā)展等），因此對(duì)土地利用方針和目標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，首先要以區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略評(píng)價(jià)為依據(jù)，或首先對(duì)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行環(huán)境評(píng)價(jià)，如城市化水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的環(huán)境評(píng)價(jià)等，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合區(qū)域內(nèi)人口狀況，土地資源類型、分布、質(zhì)量狀況對(duì)土地利用總體規(guī)劃目標(biāo)與方針進(jìn)行評(píng)價(jià)。土地利用方針與目標(biāo)的環(huán)境評(píng)價(jià)又是土地利用方案與措施的環(huán)境評(píng)價(jià)的依據(jù)，土地利用方案的環(huán)境評(píng)價(jià)可在土地利用方針與目標(biāo)環(huán)境評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，對(duì)分區(qū)的合理性、土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整的可行性等進(jìn)行必要的評(píng)價(jià)與說明。土地利用措施的環(huán)境評(píng)價(jià)則是較低層次的評(píng)價(jià)，可效仿項(xiàng)目環(huán)境評(píng)價(jià)的做法，論述具體措施可能造成土地質(zhì)量、水環(huán)境質(zhì)量、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的變化等后果，并提出改進(jìn)或注意事項(xiàng)。

土地利用專項(xiàng)規(guī)劃是指基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃、土地開發(fā)整理專項(xiàng)規(guī)劃、開發(fā)區(qū)土地利用規(guī)劃、城市土地利用規(guī)劃、某流域開發(fā)土地利用規(guī)劃等。土地利用專項(xiàng)規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的措施，也是項(xiàng)目規(guī)劃的依據(jù)，某些土地利用專項(xiàng)規(guī)劃則與相關(guān)規(guī)劃有密切關(guān)系，如城市土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃、流域土地利用規(guī)劃與流域綜合開發(fā)規(guī)劃、區(qū)域土地利用規(guī)劃與區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃之間相互協(xié)調(diào)、互為基礎(chǔ)，構(gòu)成一個(gè)基于特定目的的規(guī)劃整體。由此看出土地利用專項(xiàng)規(guī)劃可分為兩類：一類是土地利用總體規(guī)劃的有機(jī)組成部分，一類是與相關(guān)規(guī)劃組成有機(jī)整體達(dá)到某一特定目的。后者必須以較高層次或所在行政區(qū)域內(nèi)的土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)。作者認(rèn)為無論哪一類專項(xiàng)規(guī)劃的環(huán)境評(píng)價(jià)都應(yīng)將其是否符合土地利用總體規(guī)劃作為環(huán)境評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)各專項(xiàng)規(guī)劃的特點(diǎn)，尤其是規(guī)劃對(duì)象本身的特點(diǎn)有區(qū)別地進(jìn)行環(huán)境評(píng)價(jià)，如土地開發(fā)整理專項(xiàng)規(guī)劃的對(duì)象是后備耕地資源（待開發(fā)土地、待整理土地、待復(fù)墾土地），若進(jìn)行村莊整理，則需對(duì)目前農(nóng)村人居環(huán)境的現(xiàn)狀作出說明，對(duì)整理后的村莊規(guī)劃產(chǎn)生的環(huán)境后果進(jìn)行評(píng)價(jià)，包括水環(huán)境條件、交通條件改善、電力基礎(chǔ)設(shè)施、廢棄物處理利用等。土地利用項(xiàng)目規(guī)劃是經(jīng)常性規(guī)劃，通常與土地利用工程詳細(xì)設(shè)計(jì)聯(lián)系在一起，即首先對(duì)項(xiàng)目區(qū)的土地利用進(jìn)行合理布局，如基礎(chǔ)設(shè)施布局、土地利用分區(qū)等，在項(xiàng)目規(guī)劃的基礎(chǔ)上開展土地利用工程詳細(xì)設(shè)計(jì)。過去在制定項(xiàng)目規(guī)劃、開展土地利用工程設(shè)計(jì)時(shí)，通常遵循因地制宜、社會(huì)生態(tài)經(jīng)濟(jì)三個(gè)效益統(tǒng)一的原則，事實(shí)上這也是開展此類規(guī)劃環(huán)境評(píng)價(jià)的基本原則，這類規(guī)劃評(píng)價(jià)的基本原則和做法與項(xiàng)目基本處于同一層次，其影響范圍通常較土地利用總體規(guī)劃、土地利用專項(xiàng)規(guī)劃的影響范圍小。

四、土地開發(fā)整理的進(jìn)展

土地開發(fā)整理是建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效機(jī)制的重要組成部分，是構(gòu)建農(nóng)業(yè)資源安全生產(chǎn)的平臺(tái)，是支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一個(gè)重要方面。土地整理符合中央制定的多予少取放活和工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村的基本方針。因此，土地整理工作要緊密結(jié)合實(shí)際，適應(yīng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的需要，著眼從服務(wù)農(nóng)業(yè)、服務(wù)農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)民人手，積極推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。土地整理是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、確保雙保行動(dòng)得以實(shí)現(xiàn)的重要戰(zhàn)略手段。土地是命根子。糧食安全必須有一定數(shù)量和質(zhì)量的耕地作為基礎(chǔ)。然而在耕地增加空間越來越少的現(xiàn)實(shí)情況下，只有向現(xiàn)有土地要效益，土地開發(fā)整理成了確保糧食安全和農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然選擇。溫家寶總理曾經(jīng)指出：/土地整理、土地資源集約利用，是實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度的重要組成部分，各級(jí)國(guó)土資源管理部門要切實(shí)負(fù)起責(zé)任，加強(qiáng)管理和指導(dǎo)，推動(dòng)這項(xiàng)工作健康有序地開展。

今后一段時(shí)間，是拓展土地整理領(lǐng)域、豐富土地整理內(nèi)涵的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，需要進(jìn)一步理清工作思路。土地開發(fā)整理要認(rèn)真貫徹/十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的基本國(guó)策，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，本著一要吃飯，二要建設(shè)，三要改善環(huán)境的用地原則，以保護(hù)耕地為重點(diǎn)，尤其保護(hù)好基本農(nóng)田。合理配置土地資源，逐步轉(zhuǎn)變粗放型土地利用方式，不斷提高耕地質(zhì)量和集約化利用水平；堅(jiān)持以供給制約和引導(dǎo)需求，統(tǒng)籌安排各業(yè)用地，正確處理好地面建設(shè)用地和開發(fā)利用地下礦產(chǎn)資源的關(guān)系。各類建設(shè)用地要注重內(nèi)部挖潛，節(jié)約用地，少占耕地；堅(jiān)持節(jié)流開源并重，有計(jì)劃地開發(fā)后備土地資源，使非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用的耕地得到補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)耕地穩(wěn)中有增；堅(jiān)持土地利用的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益統(tǒng)一的原則，加強(qiáng)土地資源的保護(hù)與整治，努力改善土地生態(tài)環(huán)境；加快發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代化工業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，不斷提高土地利用率、生產(chǎn)力和土地利用的綜合效益，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展。我國(guó)是一個(gè)人多地少的國(guó)家，耕地保護(hù)一直是備受社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。近些年來，隨著各項(xiàng)耕地保護(hù)政策的有效貫徹落實(shí)，我國(guó)耕地面積減少速度逐漸趨緩，堅(jiān)守住了12億hm²耕地的紅線。但與此同時(shí)，耕地保護(hù)的質(zhì)量問題也愈加凸顯出來。隨著人口不斷增加與城鎮(zhèn)建設(shè)用地逐漸擴(kuò)展，使得土地尤其是耕地相對(duì)短缺的問題日益突出，而耕地必須為國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展提供強(qiáng)有力的支撐，為了實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)動(dòng)態(tài)平衡的戰(zhàn)略目標(biāo)，各級(jí)政府與國(guó)土部門采取了許多應(yīng)對(duì)措施，土地整理就是其中重要的一項(xiàng)?，F(xiàn)在土整理已在全國(guó)各地特別是南方一些建設(shè)用地較為緊張的省份廣泛開展起來。