從孤立到綜合:北京非法“一日游”治理模式的革新*

王旭科,張澤琳

[旅游市場(chǎng)研究]

從孤立到綜合:北京非法“一日游”治理模式的革新*

王旭科1,張澤琳2

(1.山東財(cái)經(jīng)大學(xué)工商管理學(xué)院,山東濟(jì)南250014;2.宣城職業(yè)技術(shù)學(xué)院旅游商貿(mào)系,山東宣城242000)

分析與比較了非法“一日游”的旅游專線治理模式、集散中心治理模式和旅游行業(yè)治理模式的特征,基于非法“一日游”問題演化成因,提出一種新型的綜合治理模式,并闡釋了該治理模式的內(nèi)涵和運(yùn)行機(jī)制。

北京非法“一日游”;治理模式;綜合治理;革新

一、問題的提出

給首都北京旅游業(yè)帶來嚴(yán)重負(fù)面影響的非法“一日游”其手段之拙劣、運(yùn)作之黑暗、受騙者數(shù)量之多不需筆者深入詳述了,其肇始于上世紀(jì)90年代。20多年以來北京市政府通過各種方式來進(jìn)行治理,國內(nèi)媒體和北京媒體先后進(jìn)行過多次報(bào)道和揭露,旅游學(xué)界人士也大力呼吁進(jìn)行嚴(yán)懲,旅游部門更是身體力行多管齊下采取措施。但非法“一日游”一直沒有完全根治掉,已成為北京市旅游管理中的一大難題,值得從學(xué)理上進(jìn)行深入探討。

在理論研究層面上,不少學(xué)者從旅游集散中心和散客集散體系的角度對(duì)非法“一日游”進(jìn)行了分析研究[1-2],徐菊鳳系統(tǒng)地分析北京“一日游”存在問題和散客集散體系結(jié)構(gòu)的構(gòu)建[3],李明德從市場(chǎng)管理角度提出解決對(duì)策[4],其他尚未出現(xiàn)有專門針對(duì)非法“一日游”問題的理論研究成果。筆者在汲取前人研究的成果基礎(chǔ)上,嘗試從治理模式的角度來進(jìn)行分析研究。

二、北京非法“一日游”治理模式的分析

從上世紀(jì)90年代中期起,北京市政府和相關(guān)部門就意識(shí)到非法“一日游”的危害,開始著手治理,迄今為止采用3種治理模式開展過較大規(guī)模治理行動(dòng)。

(一)非法“一日游”治理的實(shí)踐

1.旅游專線治理模式

以1995年北京公交公司開通游1至游18路公交旅游專線為標(biāo)志,定時(shí)定點(diǎn)發(fā)車,票價(jià)50元;2002年北京巴士旅游公司在市區(qū)建立了5個(gè)發(fā)車中心。一開始公交旅游專線吸引大量游客乘坐,年均游客最高達(dá)到120萬人次。但是由于黑車以低價(jià)擾亂市場(chǎng),旅游專線客源急劇萎縮,2005年有10年歷史的旅游專線謝幕,標(biāo)志著該治理模式的失敗。

2.旅游集散中心治理模式

2005年9月20日以北京巴士股份有限公司等7家交通企業(yè)為主體成立北京旅游集散中心,組建旅行社業(yè)務(wù)部,先后開通12條“一日游”線路,希望參照上海經(jīng)驗(yàn)通過旅游集散中心平臺(tái)開展正規(guī)的規(guī)模運(yùn)營來打擊和消滅“黑車黑導(dǎo)”,整頓散客出游市場(chǎng)秩序。

但是由于受到從事非法“一日游”人員的擠壓,旅游集散中心很快被盜用,經(jīng)營不理想,2006年“五一”黃金周期間,北京共接待國內(nèi)游客448萬人,但旅游集散中心只接待游客2.5萬人,僅為北京全市接待總量的0.56%[5],該治理模式?jīng)]有發(fā)揮應(yīng)有的作用,目前旅游集散中心呈現(xiàn)逐步萎縮的態(tài)勢(shì)。

3.旅游行業(yè)治理模式

按照旅游產(chǎn)品的規(guī)范要求進(jìn)行治理,以出臺(tái)“一日游”標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范“一日游”運(yùn)營、增加正規(guī)信息傳播為治理重點(diǎn)。但是非法“一日游”在一段時(shí)間內(nèi)消停之后反彈,依然十分猖獗,表明該治理模式尚未達(dá)到預(yù)期的目的。

(二)3種治理模式的特征

1.治理主體

都是孤立地依賴于一個(gè)行業(yè)部門或國有企業(yè),第一種治理模式依賴于北京市交通部門和北京巴士股份公司;第二種治理模式依賴于北京旅游集散中心,屬于國有股份制企業(yè);第三種治理模式的主體以行業(yè)主管部門旅游局為主,這3種模式都是政府行政管理行為的表現(xiàn),缺乏應(yīng)有的市場(chǎng)治理機(jī)制。

2.治理手段

第一種治理模式將非法“一日游”看做是一個(gè)旅游交通方式問題,是從來京游客旅游交通方式改變的角度來進(jìn)行,開辟游1至游18路旅游專線,旨在通過正規(guī)旅游交通企業(yè)搶奪“一日游”市場(chǎng)。第二種模式將其看做是一個(gè)游客疏散方式問題,期望通過旅游集散中心組織合法的“一日游”產(chǎn)品來競(jìng)爭(zhēng)非法經(jīng)營者。第三種治理模式將其看做是旅游標(biāo)準(zhǔn)問題,認(rèn)為旅游市場(chǎng)上缺乏明晰的、規(guī)范性的“一日游”標(biāo)準(zhǔn),以頒布一日游標(biāo)準(zhǔn)、一日游合同以及出臺(tái)行政禁令為主。貫穿3個(gè)治理模式始終的手段是多個(gè)部門聯(lián)合打擊“黑車黑導(dǎo)”、整治景點(diǎn)的治理運(yùn)動(dòng)。

3.治理績(jī)效

3種治理模式具有弱權(quán)力、軟力度、低強(qiáng)度等特征,難以發(fā)揮全局效應(yīng),總的來看治理效果不佳,目前非法“一日游”不僅沒有銷聲匿跡,并且有變本加厲、愈演愈烈之勢(shì),演化成北京市一個(gè)難以治愈的綜合性社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題。

三、北京非法“一日游”問題的演化成因

(一)治理主體權(quán)力小而分散是非法“一日游”存在的根本原因

治理主體多系行業(yè)部門,前期的是交通部門,后期的是北京旅游局,尤其是旅游局位輕權(quán)小,難以對(duì)涉及多方面城市事務(wù)和多個(gè)部門的事情進(jìn)行有效治理。雖然在每次聯(lián)合執(zhí)法治理行動(dòng)中,有公安、工商、城管、交通以及區(qū)縣政府等多個(gè)部門參與,但受到部門分隔、協(xié)調(diào)不利的限制,各部門的責(zé)任相互交錯(cuò)纏繞,權(quán)力分散,很難產(chǎn)生合力,又不可能長(zhǎng)時(shí)間盯守;另外按照《行政許可法》,各部門執(zhí)法有一定權(quán)限,有些事務(wù)卻無權(quán)管理。這就為非法“一日游”提供了寬松的生存環(huán)境。

(二)被治理方的變化與錯(cuò)綜復(fù)雜的利益鏈?zhǔn)欠欠ā耙蝗沼巍贝嬖诘幕A(chǔ)

在治理歷程中被治理方——非法“一日游”組織個(gè)人與小企業(yè)針鋒相對(duì)地采取了變化策略,加快了其運(yùn)作方式的偽裝與轉(zhuǎn)變,非法手段層出不窮,如表1所示,目前已明目張膽地打著正規(guī)旅行社與旅游集散中心攬客,被旅游行業(yè)人士稱為“黑的漂白了”。同時(shí),涉及非法“一日游”的“黑車黑導(dǎo)”與黑店(購物商店、藥店)、非法小景點(diǎn)、票提①、社會(huì)旅館之間形成了一條以低價(jià)格為誘餌、以正規(guī)旅游團(tuán)為招幌、以誘騙游客為目的、以利益為紐帶的錯(cuò)綜復(fù)雜的利益鏈(見圖1),這個(gè)利益鏈牽涉社會(huì)主體廣泛,是滋生非法“一日游”的源頭,非一般的行政措施所能夠切斷,多年來的治理歷程也證明了這一點(diǎn)。

表1 北京非法“一日游”運(yùn)作手段的轉(zhuǎn)變

圖1 北京非法“一日游”利益鏈

(三)外地游客的有限理性與一次性消費(fèi)決定了非法“一日游”有機(jī)可乘

雖然在治理行動(dòng)中以北京市旅游局為代表的治理主體采取了多種方式增加了在不同地點(diǎn)對(duì)游客多種信息傳播,以解決游客“一日游”的信息不對(duì)稱問題,但是參加“一日游”的群體大多數(shù)是第一次來京的外地游客,“人生地不熟”決定了對(duì)北京旅游景點(diǎn)與“一日游”組織環(huán)節(jié)的陌生;加之“一日游”長(zhǎng)城和十三陵位于遠(yuǎn)郊區(qū),更增加了游客對(duì)旅游地感知的不確定性。并且非法“一日游”以價(jià)格低廉為誘惑,常年駐扎在進(jìn)京游客必到的天安門、故宮等一帶,對(duì)參加“一日游”的中下層群眾具有很強(qiáng)的欺騙性,受騙之后由于追訴成本高,常常不了了之。

(四)治理法律依據(jù)不足助長(zhǎng)了非法“一日游”的囂張氣焰

我國旅游業(yè)只有國務(wù)院頒布的有關(guān)旅行社和導(dǎo)游管理兩個(gè)行政法規(guī),其管理范圍和法規(guī)層次難以適應(yīng)“一日游”實(shí)際情況,在具體執(zhí)法過程中與《行政處罰法》相沖突②。因而,目前執(zhí)法人員經(jīng)常感到無法可依,對(duì)“黑車”、“黑導(dǎo)”的處罰只限于輕度罰款、教育,處罰力度不夠造成“黑導(dǎo)黑車”違法成本低廉,違法行為有恃無恐[6]。

(五)治理行為的非常態(tài)決定了非法“一日游”陷入惡性循環(huán)之中

雖然對(duì)非法“一日游”的治理始終沒有停止過,但治理多為一陣風(fēng)的運(yùn)動(dòng),當(dāng)面對(duì)社會(huì)大事件和強(qiáng)烈的公共呼吁時(shí)才有所作為,而不是將其作為一個(gè)常態(tài)問題來進(jìn)行治理。典型的如奧運(yùn)后“奧運(yùn)會(huì)”大事件退卻,視線轉(zhuǎn)移,轉(zhuǎn)入平常治理。因而,每次治理都是治標(biāo)不治本,“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”,一松一緊為重拳治理后非法“一日游”的死灰復(fù)燃提供時(shí)機(jī),陷入“囂張—治理—收斂—轉(zhuǎn)變—囂張”的惡性循環(huán)之中。

四、北京非法“一日游”治理模式的革新

(一)綜合治理模式的內(nèi)涵

綜合治理模式寓意著將非法“一日游”納入到城市綜合發(fā)展的視角之中,將治理看做是城市公共服務(wù)體系建設(shè)的重要一部分,圍繞城市旅游活動(dòng)進(jìn)行城市要素綜合配置,從個(gè)別部門治理層面進(jìn)入到大政府治理層面、從局部治理層面進(jìn)入到全局治理層面、從突擊治理層面進(jìn)入到常態(tài)治理層面來進(jìn)行更具深度與廣度的綜合治理。

(二)綜合治理模式的框架體系與運(yùn)行機(jī)制

1.綜合治理主體:單主體向多主體轉(zhuǎn)變

綜合治理意味著部門真實(shí)參與,意味著治理權(quán)力必須集中。因而參照國內(nèi)上海、杭州等地管理體制改革的經(jīng)驗(yàn),將業(yè)務(wù)關(guān)系最密切的北京交通委員會(huì)、北京市旅游委員會(huì)、北京市園林局、北京市文化局、北京市文物局等若干政府部門組合成綜合性的大旅游委或協(xié)作治理機(jī)構(gòu),以加強(qiáng)綜合管理職能,提高管理效率,減少扯皮現(xiàn)象發(fā)生,這是非法“一日游”得到根本整治的體制保障(見圖2)。

圖2 北京市非法“一日游”綜合治理框架

建設(shè)北京市旅游執(zhí)法總隊(duì),將涉及非法“一日游”整治的執(zhí)法依據(jù)、手段、職責(zé)劃歸該部,賦予其統(tǒng)轄的執(zhí)法權(quán)和處罰權(quán),全市統(tǒng)一指導(dǎo)執(zhí)法,打破部門和行政區(qū)執(zhí)法的樊籬。在“一日游”景點(diǎn)、重點(diǎn)交通樞紐設(shè)立旅游警察,專職負(fù)責(zé)保護(hù)游客消費(fèi)權(quán)益,及時(shí)處理游客投訴,避免事后事實(shí)不清、處理程序繁瑣等問題的發(fā)生,為治理投訴提供保障。

加強(qiáng)市區(qū)與郊縣區(qū)景點(diǎn)的協(xié)作治理,實(shí)施利益共享機(jī)制,市政府統(tǒng)籌安排,各旅游集散中心、公交集團(tuán)與郊縣的八達(dá)嶺、十三陵等景點(diǎn)合作,加大“一日游”班車開行頻次,從門票中提成,用景點(diǎn)利益補(bǔ)貼交通運(yùn)輸?shù)膿p失。

2.旅游產(chǎn)品供給:增加正規(guī)“一日游”產(chǎn)品供給的管制

目前正規(guī)旅行社經(jīng)營“一日游”的利潤率薄,按照正當(dāng)方式操作,難以與非法“一日游”組織者競(jìng)爭(zhēng),所以旅行社大都放棄這塊市場(chǎng),造成市場(chǎng)秩序更加混亂。從管制經(jīng)濟(jì)學(xué)角度說,政府對(duì)經(jīng)濟(jì)體的管制在于構(gòu)建有序的競(jìng)爭(zhēng)秩序,以形成充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。除了給予從事“一日游”旅行社一定的降低稅收等政策支持以引導(dǎo)其經(jīng)營散客業(yè)務(wù)之外,要大力扶持成立專營“一日游”的本地旅行社,降低市場(chǎng)準(zhǔn)入條件,培育更多市場(chǎng)主體,逐步將市場(chǎng)上從事“一日游”的組織納入到正規(guī)經(jīng)營渠道之中,讓市場(chǎng)主體進(jìn)行充分的競(jìng)爭(zhēng),開辟更多的“一日游”線路,增加產(chǎn)品供給。同時(shí),對(duì)“一日游”的概念、產(chǎn)品組合③、游覽時(shí)間、配套餐飲等服務(wù)品質(zhì)方面進(jìn)行治理,對(duì)正規(guī)旅行社進(jìn)行星級(jí)評(píng)定,將旅行社等級(jí)信用與優(yōu)惠政策支持結(jié)合起來,這樣政府部門才能對(duì)“一日游”產(chǎn)品實(shí)施有效管理,逐步壓縮非法經(jīng)營的空間。

3.旅游交通組織平臺(tái):架構(gòu)綜合性散客旅游集散體系

我國的城市交通建設(shè)多側(cè)重于考慮本地居民的通勤需求,這無可厚非,因?yàn)榇蟛糠殖鞘械慕煌髁渴潜镜鼐用袼l(fā)的,但對(duì)于北京這樣一個(gè)國際旅游城市來說,外地游客占有很大的比例。城市交通要考慮外地游客的需求,跳出僅僅服務(wù)于城市居民的窠臼。

只有構(gòu)建以旅游集散中心為核心的城市散客集散體系才能形成整體輻射帶動(dòng)作用[7],從游客交通組織上解決非法“一日游”問題。目前北京的旅游集散中心只有天安門和德勝門兩個(gè)發(fā)車點(diǎn),其布局應(yīng)該向多中心格局發(fā)展,形成網(wǎng)絡(luò)化體系。隨著北京五環(huán)內(nèi)土地價(jià)格的飆升,想要在城區(qū)內(nèi)劃出專門的大片土地建設(shè)新的有一定規(guī)模的旅游集散中心難度很大。因此,我們認(rèn)為要與北京公共交通規(guī)劃相結(jié)合,發(fā)揮中心城區(qū)的交通區(qū)位優(yōu)勢(shì)和大型交通樞紐對(duì)資源的整合作用,可以在外地游客進(jìn)入北京的西直門、東直門、趙公口、望京、動(dòng)物園、四惠、六里橋、北京西站、北京南站等大型交通樞紐建設(shè)旅游集散中心,將公共交通樞紐轉(zhuǎn)變?yōu)槁糜渭Ⅲw系的節(jié)點(diǎn),將定線路、定時(shí)間、定站點(diǎn)、定班次的交通客運(yùn)方式與旅游咨詢、預(yù)訂、游覽、導(dǎo)游等綜合性旅游服務(wù)融為一體,通往長(zhǎng)城、十三陵的旅游車輛必須進(jìn)站(旅游集散中心),要從旅游集散中心始發(fā),經(jīng)營“一日游”的旅行社車輛必須登記、掛牌,組建旅游交通組織平臺(tái),改進(jìn)旅游流組織模式,發(fā)揮交通運(yùn)輸組織客源的剛性作用。在運(yùn)作上前期政府主導(dǎo),在選址、價(jià)格、稅收、道路標(biāo)識(shí)等部門審批與土地資源配置方面給予支持與財(cái)政補(bǔ)貼,后期實(shí)行企業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作,通過“一日游”的規(guī)模化和相關(guān)服務(wù)業(yè)拓展經(jīng)營盈利。

4.旅游信息服務(wù):增加散客“一日游”的旅游信息服務(wù)

散客,尤其是外地來京游客具有無組織和計(jì)劃性差的特點(diǎn),增加正規(guī)“一日游”信息供給服務(wù),切斷非法“一日游”的客源渠道,才能消除游客信息不對(duì)稱現(xiàn)象。

在各旅游集散中心、機(jī)場(chǎng)、火車站及大型交通樞紐,優(yōu)化與增設(shè)公益性的散客旅游咨詢服務(wù)中心,架構(gòu)旅游咨詢服務(wù)網(wǎng)絡(luò),搭建有效的信息化服務(wù)平臺(tái);制作集散中心個(gè)性化網(wǎng)站,與國內(nèi)知名的網(wǎng)站聯(lián)手推出“一日游”預(yù)訂系統(tǒng);出版?zhèn)€性化的北京旅游地圖,內(nèi)容突出正規(guī)“一日游”主要景點(diǎn)、旅游集散中心節(jié)點(diǎn)、主要旅游線路和報(bào)價(jià);增加北京公交“一卡通”景區(qū)門票功能,推行景點(diǎn)“一卡通”等。

5.旅游回扣點(diǎn):定點(diǎn)治理與行業(yè)限制

以購物治理為切入點(diǎn),在十三陵和八達(dá)嶺長(zhǎng)城附近建設(shè)綜合性旅游購物中心,將非法“一日游”重災(zāi)區(qū)昌平區(qū)的旅游購物商店全部整合進(jìn)來。采取定點(diǎn)購物模式,凈化旅游購物環(huán)境,切斷非法購物的利益鏈。

推進(jìn)社會(huì)協(xié)作治理,由市政府下令,區(qū)縣政府與旅游執(zhí)法大隊(duì)聯(lián)合取締遠(yuǎn)郊區(qū)的非法景點(diǎn)、購物點(diǎn)和醫(yī)療點(diǎn),采取特許經(jīng)營與行業(yè)審批等限制性措施,并發(fā)揮社區(qū)力量,對(duì)社會(huì)旅館進(jìn)行嚴(yán)控,切斷非法利益鏈條的重要一環(huán)。

6.治理依據(jù):完善旅游立法與加強(qiáng)執(zhí)法力度

適應(yīng)旅游業(yè)發(fā)展新變化,制訂針對(duì)“一日游”市場(chǎng)的專門性旅游法規(guī)和具體實(shí)施準(zhǔn)則,彌補(bǔ)執(zhí)法真空,為具體執(zhí)法提供有力的法律支撐;同時(shí),促使各部門適用法律的聯(lián)動(dòng)與配合,以實(shí)現(xiàn)有效整治的目的。可讓公安機(jī)關(guān)介入,將回扣現(xiàn)象上升到商業(yè)賄賂層面進(jìn)行重點(diǎn)調(diào)研和取證,治之以重典,對(duì)“黑車、黑導(dǎo)、黑店”違法行為實(shí)施高額處罰,震懾非法“一日游”經(jīng)營者。

注釋:

①特指通過為非法“一日游”團(tuán)伙拉客提成的人

②根據(jù)顧曉園調(diào)查,依據(jù)《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》,對(duì)于無導(dǎo)游證進(jìn)行導(dǎo)游活動(dòng)的,處1000元以上至3萬元以下的罰款。但在實(shí)際執(zhí)法過程中,依據(jù)《行政處罰法》規(guī)定:違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)的,可對(duì)公民現(xiàn)場(chǎng)處以五十元以下的行政處罰。

③“一日游”以“長(zhǎng)城”和“十三陵”為核心景區(qū),但“長(zhǎng)城”和“十三陵”景區(qū)各自屬于可包含多個(gè)景點(diǎn)的“集體”名稱,其下包含多個(gè)品質(zhì)不同、價(jià)格不一的單體產(chǎn)品,然而幾乎所有的旅游管理和經(jīng)營機(jī)構(gòu)對(duì)外宣傳時(shí),一般只使用統(tǒng)一的“長(zhǎng)城”和“十三陵”的“集體”名稱,在實(shí)際銷售時(shí),卻只能售賣給消費(fèi)者其中的某一項(xiàng)子產(chǎn)品,因此必須對(duì)“一日游”的概念和產(chǎn)品組合進(jìn)行管制。

[1] 鄭楊.京滬旅游集散中心比較研究[J].北京社會(huì)科學(xué),2007(4):86-91.

[2] 趙曉燕.北京旅游集散中心發(fā)展問題研究[J].旅游學(xué)刊,2007,22(10): 16-22.

[3] 徐菊鳳.北京城市散客旅游服務(wù)管理模式問題診斷與對(duì)策思考[J].旅游學(xué)刊,2008,23(8):58-63.

[4] 李明德.“一日游”發(fā)展現(xiàn)狀與對(duì)策:以北京為例[A].旅游綠皮書:2004 -2006年中國旅游發(fā)展分析與預(yù)測(cè)[C].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社, 2006:223-228.

[5] 趙曉燕.北京旅游集散中心發(fā)展問題研究[J].旅游學(xué)刊,2007,22(10): 16-22.

[6] 顧曉園,楊權(quán).關(guān)于北京旅游集散中心經(jīng)營狀況及今后發(fā)展的對(duì)策和建議[EB/OL].(2006-05-17).http://www.bjta.gov.cn.

[7] 邱丹.旅游城市散客整體服務(wù)體系的構(gòu)建[J].城市問題,2002(2):25-28.

From Isolation to Synthesis:Innovation of Beijing Illegal“One Day Tour”Governance Pattern

Wang Xuke1,Zhang Zelin2
(Department of Business Administration,Shandong Finance and Economy University,Jinan 250014,China; Department of Tourism Trading,Xuancheng Vocational and Technical College,Xuancheng 242000,China)

First this paper analyses and compares characteristic of line governance pattern,distribution center governance pattern, and tourism industry governance pattern about Beijing illegal“One Day Tour”。These patterns exist in serious problem,then the paper analyses the poor governance reason.Finally it puts forward one kind of synthesis governance pattern,and analyses its connotation and running mechanism.

Beijing illegal“One Day Tour”;governance pattern;synthesis governance;innovation

F592.7

A

1674-3784(2013)05-0088-05

[責(zé)任編輯:諶世龍]

山東省高等學(xué)校人文社會(huì)科學(xué)研究基金(J12WF95)

2013-02-22

王旭科(1974- ),男,安徽涇縣人,山東財(cái)經(jīng)大學(xué)工商管理學(xué)院副教授、博士、碩士生導(dǎo)師;張澤琳(1974- ),安徽宣城人,宣城職業(yè)技術(shù)學(xué)院旅游商貿(mào)系講師、碩士。