東北老工業(yè)基地非正規(guī)就業(yè)問題成因及對策

吉林大學 王開 董美辰 譚肖瑩

非正規(guī)就業(yè)的概念，最早由國際勞工組織（International Labor Organization，簡稱ILO）在20世紀70年代初提出，用于定義發(fā)展中國家存在的低收入、低報酬、無組織、無結(jié)構(gòu)的、小規(guī)模的生產(chǎn)服務(wù)單位。國際上對非正規(guī)就業(yè)的概念至今存在爭議，中國根據(jù)實際國情定義為：未簽訂勞動合同，但已形成事實勞動關(guān)系的就業(yè)行為。

非正規(guī)就業(yè)涵蓋較為廣泛，通常是指規(guī)模很小，從事商品生產(chǎn)、流通和服務(wù)的單位。主要包括微型企業(yè)、家庭型的生產(chǎn)服務(wù)單位、獨立的個體勞動者，在東北三省的主要表現(xiàn)形式為個體戶，個體戶中又以街邊商販為主；其中，遼寧省個體就業(yè)人數(shù)達364.4萬人，遠高于全國平均水平（256.3 萬人）。

本文通過分析東北老工業(yè)基地非正規(guī)就業(yè)問題的成因，提出目前存在的問題，并對引導(dǎo)和改良非正規(guī)就業(yè)，構(gòu)建和諧就業(yè)格局提供可行性建議。

一、歷史成因：國企改制導(dǎo)致下崗失業(yè)

本文采用任遠、彭希哲（2006）的“綜合判斷法”，計算東北三省非正規(guī)就業(yè)規(guī)模（如圖1）?？梢姡瑬|北地區(qū)非正規(guī)就業(yè)人數(shù)在2001～2008年間緩慢增長，在2009年突然增長，漲幅達到138.52%

中國自1978年改革開放以來處于社會轉(zhuǎn)型時期，隨著改革開放不斷深化，經(jīng)濟格局日益更新，作為曾經(jīng)的“共和國驕子”，以重工業(yè)為經(jīng)濟命脈的東北老工業(yè)基地存在較為嚴重的失業(yè)問題。

據(jù)統(tǒng)計，截至2011年，遼寧省、吉林省、黑龍江省的失業(yè)人數(shù)分別為39.4萬、22.2萬、35.0萬，其失業(yè)率分別為3.7%、3.7%、4.1%。究其成因，既有客觀上總需求不足、行業(yè)壟斷和制度方面的因素；又有主觀上摩擦性失業(yè)、自愿失業(yè)的待業(yè)者自身因素。具體而言，上世紀90年代以來東北地區(qū)國有企業(yè)改制、破產(chǎn)，大量職工因買斷工齡等原因下崗，造成東北老工業(yè)基地失業(yè)人數(shù)迅猛增長。1998年至2000年，中國國有企業(yè)共產(chǎn)生下崗職工2137萬人，東北三省占25%，下崗群體以“4050”年齡段人群為主。

二元經(jīng)濟體制下，傳統(tǒng)部門正規(guī)行業(yè)吸納勞動力的程度趨于飽和，創(chuàng)造隱蔽經(jīng)濟的非正規(guī)行業(yè)卻日益發(fā)展；現(xiàn)代部門要求技術(shù)更新?lián)Q代及時、迅速，高生產(chǎn)率和高效能，對從業(yè)人員有較高素質(zhì)的要求，吸納勞動力的能力遠低于傳統(tǒng)部門。從東北地區(qū)部分城鎮(zhèn)勞動力市場供求狀況來看,一般用人單位所提供就業(yè)、再就業(yè)崗位存在偏好，16～34歲人群較為合宜；而下崗主體為“4050”人群，其體力、腦力明顯下降，難以學習和掌握新技術(shù)，進入整個部門就業(yè)存在較高壁壘，出于生存目的而走上了技術(shù)含量較低、短期收益明顯、工作較為穩(wěn)定的非正規(guī)就業(yè)道路，成為典型的“有工作的窮人”。

二、“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”成因：農(nóng)民工進城

在發(fā)展中國家由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向現(xiàn)代工業(yè)經(jīng)濟過渡的歷史進程中，必然出現(xiàn)農(nóng)村相對落后的生產(chǎn)和生活方式與城市不斷進步的現(xiàn)代生產(chǎn)、生活方式之間的不對稱的組織形式和社會存在形式，即所謂“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”，其表現(xiàn)為城市經(jīng)濟發(fā)展速度遠高于農(nóng)村，城鎮(zhèn)人口購買力是農(nóng)村人口幾倍，城鄉(xiāng)在社會保障、教育、醫(yī)療水平、精神享受等方面存在較大差異，這類“不公平”現(xiàn)象也是我國社會主義初級階段亟需解決的問題。減少甚至消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，對完善社會主義市場經(jīng)濟體制，早日邁進小康社會具有重要意義。

二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下出現(xiàn)的一個明顯問題就是農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，即農(nóng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)化，具體表現(xiàn)為在城鎮(zhèn)就業(yè)，戶籍仍留在鄉(xiāng)村的農(nóng)民工。

1978年以來，中國存在多年的城鄉(xiāng)分割體制受到改革開放影響，大量農(nóng)民從種植業(yè)等第一產(chǎn)業(yè)中解放出來，在職業(yè)選擇的渠道上獲得空前自由，農(nóng)民工走進城市尋求就業(yè)機會，盛行至今。實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，農(nóng)村剩余勞動力得到空前釋放，據(jù)估計，目前每年約有8000萬至1億農(nóng)民到大中城市尋找就業(yè)機會，截至2009年，我國外出農(nóng)民工人數(shù)已達1.45億人。受到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的影響，工業(yè)、建筑業(yè)、交通運輸業(yè)、批發(fā)貿(mào)易業(yè)、餐飲業(yè)和服務(wù)業(yè)不斷膨脹，國內(nèi)第一產(chǎn)業(yè)比重下降，農(nóng)民工不斷轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)：在工業(yè)化初期，進城農(nóng)民工主要從事工業(yè)活動，即農(nóng)村剩余勞動力先是從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到第二產(chǎn)業(yè)；21世紀以來，工業(yè)邁入中后期，第三產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展，對就業(yè)人數(shù)需求大于供給，平均勞動強度和平均工資優(yōu)于第二產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移口徑逐步過渡到服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)。

據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計，由于戶籍制度的限制，作為城市外來人口主體的農(nóng)民工,基本上是處于非正規(guī)就業(yè)的領(lǐng)域（李強、唐壯2002）。1985年，全國建立了暫住證制度，允許流動人口獲得長期居住權(quán)，大量農(nóng)民工遷入城鎮(zhèn)就業(yè)，出現(xiàn)“有流動無遷移”局面（侯亞非，張展新 2010）。以吉林省政策為例：在縣級市市區(qū)、縣人民政府駐地和其他建制鎮(zhèn)有合法穩(wěn)定職業(yè)或有合法穩(wěn)定住所（含租賃）的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在當?shù)厣暾埪鋺簟?/p>

吉林省放寬進城務(wù)工人員的戶籍制度，鼓勵農(nóng)民工進城就業(yè)。雖然戶籍制度給予優(yōu)惠，進城農(nóng)民工在城鎮(zhèn)仍然沒有獲得城鎮(zhèn)“土生土長”的居民同等的就業(yè)權(quán)利。因為體制性隔離的存在，正規(guī)部門對農(nóng)民工存在較高進入壁壘，絕大多數(shù)農(nóng)民工只能進入準入門檻相對較低、雇傭形式靈活的非正規(guī)部門工作。

三、社會保障、勞動保障中存在的問題

石美遐（2005）認為，造成非正規(guī)就業(yè)社會保障問題的主要原因是適用于正規(guī)就業(yè)的社會保障制度難以適用非正規(guī)就業(yè)人員，而這又是由非正規(guī)就業(yè)勞動關(guān)系的特點所決定的。東北地區(qū)關(guān)于非正規(guī)就業(yè)者的保障問題存在以下典型問題：

(一)保險繳費率過高

以長春市為例，非正規(guī)就業(yè)人員養(yǎng)老保險繳費比例高達20%，與個體戶和在職工相同。非正規(guī)就業(yè)作為低收入群體，平均收入低于正規(guī)就業(yè)群體，繳費存在經(jīng)濟上的困難。

(二)流動導(dǎo)致社保歸屬地不明確

如上文提及的農(nóng)民工“只流動不遷移”現(xiàn)象，在經(jīng)濟欠發(fā)達的東北三省更能體現(xiàn)。流動性較強而遷移率低下，對社會保障政策的制定是一個嚴峻的考驗，很難不考慮地理位置和戶籍變遷的限制：外來務(wù)工人員社會保障落在戶籍地，工作地點在城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)不能提供其社會保障，回戶籍地繳費又不方便。打破戶籍制度對勞動力市場和公共服務(wù)制度的分割顯得刻不容緩。

(三)勞動權(quán)益缺乏保護

國家至今沒有制定針對非正規(guī)就業(yè)人員的勞動保障問題的專門法律，東北地區(qū)也未制定地方政策。國內(nèi)勞動法律不健全，同時也暗含了對非正規(guī)就業(yè)人員勞動關(guān)系仲裁的難度，加上農(nóng)民工自我保護意識較為淡薄，面對勞動爭議中復(fù)雜的程序環(huán)節(jié)，易掉入雇主的法律陷阱，難以維護自身權(quán)益。

四、對改善東北老工業(yè)基地非正規(guī)就業(yè)的意見和建議

(一)完善法律法規(guī)，支持非正規(guī)就業(yè)

非正規(guī)就業(yè)作為一種重要就業(yè)模式，對我國GDP有巨大貢獻，地方政府應(yīng)予以大力支持，完善地方法律，保障弱勢群體的合法權(quán)益，對勞動保障和社會保障給予政策關(guān)懷。首先，應(yīng)取消社會保障的戶籍限制，建立范圍廣闊的地區(qū)性社會保障體系。其次，將養(yǎng)老保險面向?qū)ο蟀凑帐欠裾?guī)就業(yè)予以分類，對兩類人群按收入狀況的區(qū)別收費。最后，完善面向該群體的法律法規(guī)。以長春市為例，根據(jù)地方政策，對非正規(guī)就業(yè)明文為“大力發(fā)展非正規(guī)就業(yè)勞動組織。對初始創(chuàng)業(yè)，從事家庭手工業(yè)、社區(qū)商業(yè)服務(wù)網(wǎng)點等微利項目，經(jīng)批準發(fā)放《非正規(guī)就業(yè)勞動組織證書》。各級人力資源和社會保障、工商、物價、稅務(wù)等部門，對非正規(guī)就業(yè)勞動組織予以扶持和服務(wù)，促進其發(fā)展?！笨梢姡胤秸拇_對非正規(guī)就業(yè)問題給予了關(guān)注和支持，在當時金融危機的局勢下確實有利于緩解就業(yè)壓力、確立明確勞動關(guān)系；但是在該作法只是通常意義上的書面支持，而實際物質(zhì)上的幫扶不明確、不具體。

(二)降低貸款門檻，鼓勵自主創(chuàng)業(yè)

自主創(chuàng)業(yè)靈活性強，成功之后利潤較高，可以獲得社會成就感，創(chuàng)業(yè)中形成的勞動雇傭關(guān)系可以吸納更多的社會剩余勞動力，有利于促進就業(yè)的良性循環(huán)，因此國家有良好的優(yōu)惠政策。自主創(chuàng)業(yè)在東北老工業(yè)基地方興未艾，地方政府可從以下兩點提供便利，鼓勵和引導(dǎo)非正規(guī)就業(yè)者走上自主創(chuàng)業(yè)的道路：自主創(chuàng)業(yè)需要一定資金，目前小額貸款更多照顧小型企業(yè)和個體戶，對于起步資金較少，償還能力有限的非正規(guī)就業(yè)人群有較高門檻，可降低貸款限制，專門開設(shè)適合非正規(guī)就業(yè)人群的小額貸款；幫助非正規(guī)就業(yè)者克服對創(chuàng)業(yè)風險的膽怯心理，以社區(qū)為依托，加強宣傳，開設(shè)“創(chuàng)業(yè)大講堂”，邀請專家和創(chuàng)業(yè)成功人士講解創(chuàng)業(yè)經(jīng)驗，積極促進非正規(guī)就業(yè)向自主創(chuàng)業(yè)的迅速轉(zhuǎn)換。

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