遼寧省城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的現(xiàn)狀、問題與對策

譚 志

沈陽師范大學，遼寧 沈陽 110034

一、基本公共服務均等化問題的提出

2002年，黨的十六大報告把公共服務明確界定為政府四項職能之一。2006年3月，國家“十一五”規(guī)劃綱要首次提出“基本公共服務均等化”的概念。隨著十六屆六中全會、十七大等國家重要會議的再次闡釋和強調(diào)，“基本公共服務均等化”成為事關民生的熱點問題。所謂基本公共服務，是為保護公民最基本的生存權和發(fā)展權，由政府或其他相關主體為社會公眾提供的最基本的，每位公民都能有機會、有能力、有權利享受的公共服務項目。我國當前的基本公共服務項目主要包括教育、就業(yè)、社會保障、公共衛(wèi)生、基礎設施建設等方面?；竟卜站然瘎t是指基于公平原則和社會平均水平，向全社會公民提供的、滿足其基本需求的公共服務，并把服務差距控制在合理范圍之內(nèi)，使不同社會階層均衡受益，其本質是實現(xiàn)公共服務資源在不同對象之間的優(yōu)化配置。基本公共服務均等化既是政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展的目標，也是實現(xiàn)發(fā)展的手段。

從我國現(xiàn)狀來看，普遍存在的城鄉(xiāng)差距無疑是許多社會問題和矛盾的根源。因此，基本公共服務均等化主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。在遼寧省，中南部地區(qū)的城市人口較為集中，公共資源相對富足，經(jīng)濟基礎較好，因而基本公共服務水平較高；而在以農(nóng)村人口為主的遼東和遼西北地區(qū)，公共資源匱乏，經(jīng)濟水平低，基本公共服務的供給長期落后，供需矛盾尖銳。城鄉(xiāng)基本公共服務的不均等，已經(jīng)成為遼寧省經(jīng)濟社會發(fā)展的絆腳石。

二、遼寧省城鄉(xiāng)基本公共服務現(xiàn)狀

本文首先從橫向上，選取教育服務、醫(yī)療衛(wèi)生服務、基礎設施服務、社會保障服務等四個最具代表性的服務領域，對遼寧省城鄉(xiāng)基本公共服務現(xiàn)狀進行簡要評述。

（一）教育服務

表1 2010年遼寧省城鄉(xiāng)教育服務對比

在教育領域，遼寧省不斷加大對教育事業(yè)的投入，努力推動教育福利建設，教育的普及程度、辦學條件和師資力量等方面均取得了長足的進步。2010年，遼寧省小學毛入學率為117.1%，小學畢業(yè)生升學率為99.9%，初中階段毛入學率為115.2%，初中畢業(yè)生升學率達到92.4%；中小學教師的學歷達標率均在99%以上。但在教育投入上，遼寧省城鄉(xiāng)教育差距依然比較明顯。如表1所示，2010年，遼寧省地方財政的教育支出為343.4億元，其中，城市教育支出為198.2億元，農(nóng)村為145.2億元；城市人均教育支出為1054.39元，農(nóng)村為612.04元，城市人均教育支出是農(nóng)村的1.72倍。在師資配備上，城市和農(nóng)村的中小學師生比基本持平，教師的學歷達標率也十分接近，城鄉(xiāng)師資差距不太明顯。在初中畢業(yè)生升學率上，城市要明顯高于農(nóng)村，這表明城市學生將有更大的機會接受高等教育。

（二）醫(yī)療衛(wèi)生服務

表2 2010年遼寧省城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務對比

2009年至2011年，遼寧省為提高公共衛(wèi)生服務質量，總共投入334億元對藥品銷售、醫(yī)療保險等方面進行改革，城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生水平有了很大進步，但城鄉(xiāng)醫(yī)療條件依然有著不小的差距。如表2所示，城市醫(yī)療衛(wèi)生財政支出比重和人均醫(yī)療財政支出均為農(nóng)村的1.5倍；城市家庭人均醫(yī)療保健消費支出是農(nóng)村家庭的2倍以上。在醫(yī)院和衛(wèi)生院的建設上，農(nóng)村擁有的醫(yī)院和衛(wèi)生院數(shù)量多于城市，但農(nóng)村每萬人擁有的醫(yī)院床位數(shù)和醫(yī)生人數(shù)均為城市的三分之一左右，這說明農(nóng)村的醫(yī)療條件遠不及城市。在孕產(chǎn)婦保健方面，城市的孕產(chǎn)婦死亡率為12.3/10萬，農(nóng)村為11.5/10萬，城鄉(xiāng)之間基本均等，這也反映出城市居民和農(nóng)村居民的健康水平已無太大區(qū)別。

（三）基礎設施服務

表3 2010年遼寧省城鄉(xiāng)基礎設施服務對比

2010年，遼寧省城市維護建設資金支出為299.5億元，占財政支出的11.1%，而農(nóng)村尚沒有這一專項支出，城鄉(xiāng)基礎設施建設投入嚴重不均衡。在文化基礎設施方面，遼寧省財政支出同樣不均衡。如表3所示，農(nóng)村文化體育與傳媒財政支出不及城市的1/2；農(nóng)村的人均文化體育與傳媒財政支出僅為47元，不及城市的1/3，農(nóng)村文化基礎設施的建設受到很大制約。在社區(qū)服務設施數(shù)上，城鄉(xiāng)差距十分明顯，城市社區(qū)服務設施數(shù)比農(nóng)村多5591個，每萬人的設施擁有量更是農(nóng)村的4倍以上，這會直接影響到城鄉(xiāng)居民的生活質量。在保障性住房的建設上，城鄉(xiāng)差距更加懸殊，城市保障性住房總投資和人均投資均是農(nóng)村的10倍以上。

（四）社會保障服務

表4 2010年遼寧省城鄉(xiāng)社會保障服務對比

從社會保障領域的財政支出來看，如表4所示，城市的支出遠超農(nóng)村，城市人均社會保障和就業(yè)財政支出是農(nóng)村的4.7倍；人均社?；鹬С鍪寝r(nóng)村的7倍以上，這都會導致城鄉(xiāng)社會保障待遇的差距。從遼寧省基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險的參保情況來看，農(nóng)村的參保人數(shù)和參保率均大大低于城市。城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險是我國現(xiàn)行社會保險制度中最重要的兩個保障項目，但其在遼寧省農(nóng)村居民中的覆蓋率分別僅為12.1%和16.4%。此外，在社會福利院床位數(shù)量上，如表4所示，2010年遼寧省城市每萬人擁有的社會福利院床位數(shù)為35.21張，農(nóng)村為24.72張，反映出城鄉(xiāng)社會保障服務供給能力存在一定差距。

三、遼寧省城鄉(xiāng)基本公共服務均等化進程中存在的問題

通過了解遼寧省城鄉(xiāng)基本公共服務現(xiàn)狀，并結合遼寧省近幾年的與民生相關的實踐舉措，不難發(fā)現(xiàn)，遼寧省城鄉(xiāng)基本公共服務均等化進程中存在著以下幾方面問題。

（一）基本公共服務投入不均等

財政投入不均，是遼寧省基本公共服務均等化進程的最大問題。一方面，城鄉(xiāng)基本公共服務投入差距較大。以教育和社會保障為例，遼寧省2010年城市人均教育支出為1054.39元，而農(nóng)村則為612.04元（表1）；城市人均社會保障和就業(yè)支出為2116.15元，遠高于農(nóng)村的453.71元（表4）。投入不足，必然導致農(nóng)村基本公共服務建設滯后于城市，而且這種投入的差距有長期存在并加劇擴大的趨勢。另一方面，遼寧省的基本公共服務投入也存在較大的區(qū)域差距。例如，2010年沈陽市和大連市的人均教育支出分別為1070.88元和1284.79元；而在相對貧窮，且農(nóng)村人口比重較高的鐵嶺市和朝陽市，人均教育支出分別為610.33元和607.66元。在其他基本公共服務領域，這種投入差距也普遍存在。

（二）農(nóng)村基本公共服務項目發(fā)展不同步

在國家政策的引導下，遼寧省農(nóng)村義務教育以及農(nóng)村居民的養(yǎng)老醫(yī)療保障等方面有了較大的改觀，但與農(nóng)村民生切實相關的農(nóng)村住房保障、農(nóng)業(yè)基礎設施建設等相對滯后。2010年，遼寧省農(nóng)村人均保障住房投資不及城市的十分之一，農(nóng)村社區(qū)服務設施的供給也遠遠落后于城市社區(qū)。此外，農(nóng)村中的公共服務項目畸形發(fā)展，環(huán)境保護、科學技術、公共安全、精神文化等收益周期長的公共服務內(nèi)容未能得到足夠的重視。以環(huán)境保護和科學技術為例，2010年，遼寧省地方財政支出中，農(nóng)村環(huán)保支出和科技支出分別僅占0.01%和0.002%?？偟膩碚f，遼寧省農(nóng)村基本公共服務供給呈現(xiàn)出整體不足和局部缺失并存的現(xiàn)象，公共服務項目的配置有待于進一步平衡。

（三）基本公共服務供給模式單一

基本公共服務供給模式包括供給主體和供給方式的選擇，合理的供給模式應當是多元化主體和多樣化方式的組合。當前，遼寧省基本公共服務的供給依然是以政府為主體，以行政手段為主要供給方式，缺乏社會主體的參與和市場化的供給方式。在農(nóng)村中，這種單一的基本公共服務供給模式更為明顯，其缺點也是顯而易見，在政府的“大包大攬”下，難免會出現(xiàn)公共服務的低效率，以及服務資源的浪費、尋租現(xiàn)象等。這可能激化政府與農(nóng)民的矛盾，釀成一些群體事件，危害公共安全。

（四）基本公共服務的實際效果不均等

在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務領域，城鄉(xiāng)之間存在隱性的雙重待遇標準，農(nóng)村居民面臨廣覆蓋、低水平的尷尬處境。在教育方面，2010年，遼寧省14個地市的義務教育鞏固率幾乎均在90%以上，絕大多數(shù)的城鄉(xiāng)適齡兒童都能完成九年義務教育，但在初中畢業(yè)生升學率上，城市升學率接近百分之百，而農(nóng)村升學率不到八成，這說明農(nóng)村義務教育質量落后于城市。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，盡管有足夠數(shù)量的醫(yī)院和衛(wèi)生院為農(nóng)民解決“看病難”的問題，但醫(yī)院醫(yī)療條件的落后使得農(nóng)民面臨“看大病難”的問題，遭受重大疾病的農(nóng)民仍需到城市中的大醫(yī)院看病，這便增加了農(nóng)民看病就醫(yī)的成本。在社會保障方面，遼寧省是較早實現(xiàn)“新農(nóng)?！薄靶罗r(nóng)合”全覆蓋的省份，但與城市居民享受的社會保險相比，“新農(nóng)?！薄靶罗r(nóng)合”提供的保障水平難以滿足農(nóng)村居民的養(yǎng)老、醫(yī)療需求，傳統(tǒng)的家庭保障依然是多數(shù)農(nóng)村居民的主要依靠。

四、遼寧省城鄉(xiāng)基本公共服務非均等的原因分析

造成遼寧省城鄉(xiāng)基本公共服務不均等，特別是農(nóng)村基本公共服務不足的原因來自多個方面，這其中既有客觀條件的制約，也有人為因素的不足，還有現(xiàn)行制度上的缺陷。

（一）整體財力不足，地區(qū)間財力不均等

首先，遼寧省城鄉(xiāng)基本公共服務面臨一定的財政投入困難。2010年，遼寧省GDP為14696.23億元，位居全國第八位；人均GDP為34193元，位居全國第九位。但有的學者根據(jù)各省人均可支配收入，進一步計算出了各省市人均GDP的含金量排名，遼寧省的人均GDP含金量在全國僅排在21位?？梢姡徽撌钦w還是人均，遼寧省的財政力量并沒有明顯的優(yōu)勢，再加上老工業(yè)基地改造升級、經(jīng)濟結構轉型等艱巨任務，遼寧省財政支出將難以周全地顧及到所有基本公共服務領域。其次，遼寧省各地市財力差距較大。2010年，在城市人口比重較高的沈陽市和大連市，人均財政支出分別為7179.32元和10426.86元，而在農(nóng)村人口占多數(shù)的鐵嶺市、朝陽市和葫蘆島市，人均財政支出分別為4639.80元、4325.96元和3886.14元。這反映出遼寧省各地方政府財政力量不均等，城鄉(xiāng)財政支出格局不合理，農(nóng)村地區(qū)的基本公共服務建設未能得到明顯的財政照顧。

（二）基本公共服務建設缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和正確引導

只有事先做出合理的規(guī)劃和引導，才能優(yōu)化配置公共服務資源，避免基本公共服務項目的畸形發(fā)展。例如，在浙江、海南兩省，政府頒布了指導公共服務均等化的綱要文件，但目前遼寧省尚未出臺明確的指導性文件，也沒有專職于基本公共服務建設的政府部門，盡管不少地方政府實施了許多惠民的的舉措，但總體而言，遼寧省城鄉(xiāng)基本公共服務的整體布局依然較為盲目，農(nóng)村基本公共服務的建設缺乏長期性和穩(wěn)定性的規(guī)劃。此外，部分地方政府在推進基本公共服務建設進程中“唯上級政策是從”，大搞“政績工程”，忽略農(nóng)村居民的實際需求；少數(shù)領導者受經(jīng)濟人本性所驅動，只看眼前利益，忽視長遠利益，只顧經(jīng)濟指標的上升，未能做到以人為本的可持續(xù)發(fā)展。

（三）基本公共服務供給的市場機制不健全

一方面，遼寧省的市場經(jīng)濟體制沒有完全建立，尤其是市場準入制度的不健全，使得社會主體在進入公共產(chǎn)品市場時，往往要面臨繁瑣的條文限制和復雜的審核程序，這實際上將個人、企業(yè)以及其他社會主體排斥在公共產(chǎn)品市場之外。特別是在有一定收益的公共服務領域，政府角色錯位，獨家壟斷公共產(chǎn)品供給，致使城鄉(xiāng)基本公共服務建設缺乏公平的市場環(huán)境，服務質量也難以保證。另一方面，遼寧省的社會力量發(fā)育遲緩，其自主性、責任性、服務性都比較差，難以完全、有效地承擔政府向社會轉移的那部分公共服務。相比城市而言，農(nóng)村中存在生活環(huán)境差、投資回報低、配套設施缺乏等一些現(xiàn)實困難，這使得社會力量更愿意參與城市基本公共服務建設。因此，要在農(nóng)村范圍內(nèi)建立起多元化、多樣化的基本公共服務供給模式尚需時日。

（四）基本公共服務的監(jiān)督和問責機制不健全

監(jiān)督和問責機制的不健全，是導致遼寧省城鄉(xiāng)基本公共服務實際效果不均等的主要原因。隨著遼寧省城鄉(xiāng)基本公共服務供需規(guī)模的不斷擴大，對基本公共服務的監(jiān)管要求也日益提高。但目前遼寧省對基本公共服務的監(jiān)管機制尚不健全，政府部門職責模糊，公共服務供給過程不透明，監(jiān)督主體的監(jiān)督權力難落實。在法制觀念相對淡薄的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民對基本公共服務的實際供給狀況缺乏知情權，部分地方政府責任意識差，沒有建立起針對性的問責機制，對公共服務項目只管投入而不問結果，從而導致農(nóng)村基本公共服務供給的無序增長和效率低下。此外，農(nóng)村中維權意識和維權途徑的缺失，也進一步助長了城鄉(xiāng)基本公共服務效果的不均等。

五、推進遼寧省城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的對策建議

要推進遼寧省城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，必須根據(jù)其問題所在，尋找針對性的解決辦法。這其中，應以完善財政轉移支付制度為主，并輔之以統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、完善市場機制、加強監(jiān)督和問責等辦法，以盡快提高遼寧省農(nóng)村基本公共服務的水平。

（一）完善財稅制度，落實轉移支付

從國內(nèi)外實踐來看，財政轉移支付是實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化的最有效措施之一。遼寧省要將財政轉移支付的作用發(fā)揮到位，需要做好以下幾個方面。首先，要明確轉移支付目標，轉移支付資金必須圍繞城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的進行配置，要確保將資金重點用于為農(nóng)民提供最基本的公共服務。其次，在財政收入增加的前提下，適度擴大轉移支付的規(guī)模，并要適當提高地方政府的財政自主權，使其財權、事權相匹配。這樣，可以激發(fā)基層人員的積極性，有助于提高資金的使用效率。再次，要協(xié)調(diào)好一般性轉移支付資金和專項轉移支付資金的比例關系，一般性轉移支付資金直接關系到地方政府財力的強弱，其比重應適度提高；專項轉移支付資金則要真正做到?？顚Ｓ?，不得濫用。最后，要落實監(jiān)督權，對轉移支付資金進行嚴密的追蹤和監(jiān)督，財政部門要對資金的使用情況進行定期和不定期的檢查，并公示檢查結果，確保資金得到最大限度的合理使用。

（二）統(tǒng)一規(guī)劃，構建合理的農(nóng)村基本公共服務布局

遼寧省政府應盡快出臺相應的綱領性文件，對城鄉(xiāng)基本公共服務建設進行統(tǒng)一規(guī)劃，將改善農(nóng)村基本公共服務水平作為長期重點工作。地方各級政府也要提高重視程度，遵循上級的統(tǒng)一規(guī)劃，合理引導本地農(nóng)村的基本公共服務布局，優(yōu)化公共服務資源的配置。一方面，基層政府要按照重點突出、統(tǒng)籌兼顧的原則，繼續(xù)加大對教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)以及基礎設施等重點服務領域的投入，并要特別注重服務質量的提高，同時也要兼顧環(huán)保、公共安全、精神文化等服務領域，全面改善農(nóng)村生產(chǎn)和農(nóng)民生活狀態(tài)。另一方面，要加強對基本公共服務的管理工作，制定一套全面、規(guī)范、動態(tài)的公共服務標準，以作為檢驗公共服務質量的依據(jù)。還要引入績效評估機制，專門針對基本公共服務的相關工作進行定期評估，并將評估結果作為領導班子績效考核的重要依據(jù)。

（三）完善基本公共服務供給的市場機制，構建多元化的公共服務供給模式

多元化的公共服務供給模式不但可以節(jié)約財政資金，更能彌補政府失靈所帶來的服務缺陷，提高服務水平和質量。為此，政府部門應該完善市場法制程序，健全公共服務市場平臺，為社會力量參與基本公共服務供給創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。首先，完善基本公共服務市場的準入制度，嚴格且公平地審核社會主體的參與資格，簡化審核程序，提高審核效率，確保真正有能力的社會主體參與基本公共服務供給。其次，加強對社會主體的引導、管理和扶持，壯大社會主體的規(guī)模，并不斷提高其專業(yè)化水平。再次，農(nóng)村居民既是服務對象，也可以成為多元參與主體之一，要在農(nóng)村中建立起自下而上的民主表達機制，通過投票選舉、領導接待訪談等方式，讓農(nóng)民參與基本公共服務決策，充分表達自身需求。這樣，可以避免基本公共服務項目與農(nóng)民實際需求相脫節(jié)。另外，需要強調(diào)的是，供給主體的多元化不等于供給責任的多元化，社會力量的參與不能弱化政府的責任主體地位，因為政府之于民眾的責任是一種政治責任，這種責任不應由其他社會主體分擔。因此，政府公務人員要自覺強化責任觀念，始終牢固樹立為人民服務的責任意識。

（四）建立健全城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的監(jiān)督和問責機制

監(jiān)督和問責是基本公共服務運行中必不可少的環(huán)節(jié)，其不僅是基本公共服務實際效果的保障，也關系到政府部門的信譽和形象。健全監(jiān)督和問責機制，要從明確政府權責做起。首先，按照有權必有責、權責相一致的原則，明確遼寧省各級政府的權責分工。要圍繞基本公共服務的運轉來合理劃分政府各主管部門的職責，將責任明確地落實到部門、落實到個人。其次，健全政務公示制度，提高政府工作透明度。特別要對與基本公共服務相關的申報、審批、績效考核環(huán)節(jié)進行公示。再次，建立專職于公共服務監(jiān)督的機構，整合監(jiān)督力量，落實監(jiān)督權。新聞媒體、專家學者、社會公眾等要積極參與監(jiān)督，營造參政議政的社會氛圍，以規(guī)范政府的公共服務活動。在農(nóng)村中，要健全監(jiān)督途徑，廣泛開展普法宣傳，引導農(nóng)民積極維權、合法維權。最后，建立健全基本公共服務問責機制。問責機制的運作必須做到強力執(zhí)行、一問到底，并要建立起問責的事后監(jiān)督制度，以保障問責的效力，防止問責流于形式。

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