江西省農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管法治建設(shè)的啟示

季開(kāi)云

為了做好《江蘇省農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》立法工作，2013年3月26日－29日江蘇省人民政府法制辦公室和江蘇省農(nóng)機(jī)局聯(lián)合調(diào)研組赴江西學(xué)習(xí)考察了農(nóng)機(jī)安全監(jiān)督管理法制建設(shè)工作。調(diào)研組先后與江西省農(nóng)機(jī)局、省農(nóng)機(jī)安全監(jiān)督管理總隊(duì)進(jìn)行了座談交流，實(shí)地考察了吉安縣農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管法治建設(shè)工作，比較深入地了解了江西省農(nóng)機(jī)安全監(jiān)督管理的法制建設(shè)情況。

1 江西省農(nóng)機(jī)法治建設(shè)現(xiàn)狀

江西省地處長(zhǎng)江中下游南岸，面積16.69萬(wàn)km2，居華東各省市之首，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略上屬于中部崛起地區(qū)，耕地面積137.87萬(wàn)hm2，農(nóng)業(yè)總量不大，農(nóng)產(chǎn)品以水稻、水產(chǎn)和林產(chǎn)為主，農(nóng)機(jī)化水平總體上處于全國(guó)中游水平。2012年全省農(nóng)機(jī)總動(dòng)力4 600萬(wàn)kW。擁有農(nóng)田作業(yè)拖拉機(jī)35萬(wàn)臺(tái)、耕整地機(jī)械4 6 萬(wàn)臺(tái)套，耕作機(jī)械平均每百畝3臺(tái)；擁有聯(lián)合收割機(jī)4.97萬(wàn)臺(tái)，平均每百畝18臺(tái)。省農(nóng)機(jī)局是省農(nóng)業(yè)廳的處級(jí)局，省農(nóng)機(jī)安全監(jiān)督管理總隊(duì)是省農(nóng)業(yè)廳的處級(jí)行政執(zhí)法單位，業(yè)務(wù)上歸省農(nóng)機(jī)局領(lǐng)導(dǎo)，全省農(nóng)機(jī)安全監(jiān)督管理的行政執(zhí)法體系比較健全。近年來(lái)，江西省高度重視農(nóng)機(jī)法制建設(shè)，不斷推進(jìn)農(nóng)機(jī)依法行政，初步建立了農(nóng)機(jī)政策法規(guī)體系。

（1）地方性農(nóng)機(jī)法規(guī)?！督魇∞r(nóng)業(yè)機(jī)械管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）制定于1995年，后在1997年、2001年、2007年和2010年四次修訂修正，特別是2007年的修訂，新增17條和“安全監(jiān)督管理”一章，集農(nóng)機(jī)推廣、服務(wù)、監(jiān)督于一體，是一部?jī)?nèi)容豐富、特色明顯的農(nóng)機(jī)地方性法規(guī)。

（2）省政府農(nóng)機(jī)規(guī)章?！督魇∞r(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督管理辦法》以1994年第34號(hào)省長(zhǎng)令發(fā)布。在實(shí)施過(guò)程中，于1998年、2002年、2004年、2011年進(jìn)行了四次修訂，該規(guī)章對(duì)保障農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)發(fā)揮了重要作用。

（3）省里重要的規(guī)范性文件。2005年，江西省農(nóng)業(yè)廳、省財(cái)政廳和省發(fā)改委制定了《江西省人民政府支持推廣的農(nóng)業(yè)機(jī)械產(chǎn)品目錄管理辦法》。2011年，江西省農(nóng)業(yè)廳下發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí) <農(nóng)業(yè)機(jī)械推廣鑒定實(shí)施辦法> 做好省級(jí)農(nóng)業(yè)機(jī)械推廣鑒定工作的通知》，江西省農(nóng)業(yè)廳、省商務(wù)廳聯(lián)合制定了《江西省農(nóng)業(yè)機(jī)械柴油供應(yīng)實(shí)施辦法》，建立了農(nóng)業(yè)機(jī)械柴油長(zhǎng)效保供機(jī)制。2012年，經(jīng)江西省政府同意，江西省農(nóng)業(yè)廳印發(fā)了《江西省促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化和農(nóng)機(jī)工業(yè)又好又快發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》。

從地方性農(nóng)機(jī)政策法規(guī)體系結(jié)構(gòu)上看，江西省農(nóng)機(jī)化發(fā)展的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件以及其他重要政策構(gòu)成了比較完善的農(nóng)機(jī)化政策扶持和監(jiān)督管理的體系。

2 江西省農(nóng)機(jī)政策法規(guī)的要點(diǎn)

（1）明確農(nóng)業(yè)機(jī)械質(zhì)量保障的安全責(zé)任。在該省的農(nóng)機(jī)管理?xiàng)l例中，農(nóng)機(jī)安全采取的是“大安全”的概念，不僅包括使用環(huán)節(jié)，也包括生產(chǎn)、銷(xiāo)售、維修作業(yè)服務(wù)等農(nóng)機(jī)化工作的各個(gè)環(huán)節(jié)。地方立法既對(duì)農(nóng)機(jī)生產(chǎn)者、維修站提出了質(zhì)量要求，也對(duì)農(nóng)機(jī)經(jīng)營(yíng)者、使用者提出了安全要求，從源頭上為農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)把關(guān)，彰顯了“以人為本、服務(wù)三農(nóng)”的特色。

（2）拓寬扶持農(nóng)機(jī)化發(fā)展的政策渠道。一是規(guī)定省級(jí)財(cái)政安排的專(zhuān)項(xiàng)資金用于農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼，縣級(jí)以上財(cái)政應(yīng)當(dāng)保證必要的組織管理經(jīng)費(fèi)，延長(zhǎng)了補(bǔ)貼的資金鏈，建立了購(gòu)機(jī)補(bǔ)貼的工作經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。二是農(nóng)田規(guī)劃、設(shè)計(jì)和田園建設(shè)應(yīng)當(dāng)符合農(nóng)村機(jī)耕道路建設(shè)的合理規(guī)劃，有利于農(nóng)業(yè)機(jī)械化的發(fā)展。

（3）引導(dǎo)農(nóng)機(jī)生產(chǎn)者自愿申請(qǐng)對(duì)其產(chǎn)品進(jìn)行鑒定，并明確省農(nóng)機(jī)主管部門(mén)對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)械試驗(yàn)鑒定工作的管理職能。

（4）規(guī)定農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理機(jī)構(gòu)執(zhí)法主體資格。一是通過(guò)地方性法規(guī)直接授權(quán)縣級(jí)以上農(nóng)機(jī)主管部門(mén)的農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)機(jī)安全監(jiān)督管理工作。二是賦予農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法領(lǐng)域和執(zhí)法權(quán)限。農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理機(jī)構(gòu)在鄉(xiāng)村機(jī)耕道路、田間、場(chǎng)院實(shí)施農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)執(zhí)法檢查、農(nóng)機(jī)事故處理和違章處罰。三是結(jié)合實(shí)際，界定了農(nóng)業(yè)機(jī)械的實(shí)務(wù)概念。關(guān)于農(nóng)業(yè)機(jī)械的概念，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界意見(jiàn)紛紜，《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》第二條規(guī)定“本法所稱(chēng)農(nóng)業(yè)機(jī)械，是指用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及其產(chǎn)品初加工等相關(guān)農(nóng)事活動(dòng)的機(jī)械、設(shè)備?！边@是從法理上的定義。江西省農(nóng)機(jī)管理?xiàng)l例第三十條通過(guò)授權(quán)的辦法，規(guī)定“農(nóng)機(jī)安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管的拖拉機(jī)種類(lèi)和農(nóng)機(jī)事故范圍，按照省人民政府有關(guān)農(nóng)機(jī)安全監(jiān)督管理的規(guī)定執(zhí)行?！薄督魇∞r(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督管理辦法》第二條隨之規(guī)定“本辦法所稱(chēng)的農(nóng)機(jī)，是指用于農(nóng)、林、牧、副、漁業(yè)的各種拖拉機(jī)（變型機(jī)）、自走式農(nóng)業(yè)機(jī)械、農(nóng)業(yè)工程機(jī)械以及與其配套的作業(yè)機(jī)械和專(zhuān)用機(jī)械?！边@大大增強(qiáng)了農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管的可操作性，具有農(nóng)機(jī)立法上的創(chuàng)新價(jià)值。四是細(xì)化了農(nóng)機(jī)事故的范圍。規(guī)定農(nóng)機(jī)在鄉(xiāng)村道路、田間、場(chǎng)院、車(chē)間從事各種生產(chǎn)作業(yè)活動(dòng)或在停放過(guò)程中，發(fā)生碰撞、碾壓、翻覆、落水、火災(zāi)、爆炸、凍裂及其他事故造成人、畜傷亡或財(cái)產(chǎn)損失的，均為農(nóng)機(jī)事故，并指出鄉(xiāng)村道路是指農(nóng)村中不由交通部門(mén)負(fù)責(zé)投資修建養(yǎng)護(hù)并可通行行走式農(nóng)機(jī)的道路。這使農(nóng)機(jī)事故處理的權(quán)責(zé)得到進(jìn)一步明確。

（5）規(guī)范了農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理的執(zhí)法要求?！稐l例》明確，農(nóng)機(jī)安全監(jiān)督管理人員執(zhí)行公務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)持行政執(zhí)法證件上崗，佩戴統(tǒng)一標(biāo)識(shí)，文明執(zhí)法，接受群眾監(jiān)督。農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督檢查、事故勘察車(chē)輛應(yīng)當(dāng)設(shè)置統(tǒng)一標(biāo)志。

3 江西省農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管法治建設(shè)的啟示

（1）根據(jù)農(nóng)機(jī)化發(fā)展的需要，堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)，適時(shí)修訂農(nóng)機(jī)法規(guī)和規(guī)章。江西省人大和政府自從頒布農(nóng)機(jī)條例和省政府規(guī)章以來(lái)，先后進(jìn)行了四次修訂修正，及時(shí)為農(nóng)機(jī)化發(fā)展提供了政策法規(guī)依據(jù)。

（2）積極爭(zhēng)取農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理隊(duì)伍參公管理。江西省農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理總隊(duì)是參照公務(wù)員法管理的行政執(zhí)法類(lèi)事業(yè)單位。全省絕大多數(shù)市縣農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行了參公管理。

（3）建立完善農(nóng)機(jī)統(tǒng)計(jì)分析制度。江西省建立了農(nóng)機(jī)、公安兩部門(mén)農(nóng)機(jī)事故統(tǒng)計(jì)職責(zé)分工、統(tǒng)計(jì)調(diào)度工作和信息溝通、聯(lián)席會(huì)議制度，將《農(nóng)機(jī)事故統(tǒng)計(jì)月報(bào)表》和《農(nóng)業(yè)機(jī)械及駕駛（操作）人員登記情況統(tǒng)計(jì)表》納入《農(nóng)業(yè)機(jī)械化管理統(tǒng)計(jì)報(bào)表》，加強(qiáng)了農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管基礎(chǔ)信息管理，也有利于農(nóng)機(jī)事故的動(dòng)態(tài)監(jiān)控。