美國(guó)外資安全法案研究述評(píng)及其對(duì)我國(guó)的啟示

董丙剛

摘 要：1988年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《艾克森—佛羅里奧修正案》（Exon-Florio Amendment）確立了美國(guó)的外資安全審查制度，隨著實(shí)踐的發(fā)展，該法案逐漸暴露出各種不足。2007年的《外商投資與國(guó)家安全法案》對(duì)此進(jìn)行了完善，美國(guó)財(cái)政部之后頒布了《關(guān)于外國(guó)人合并、收購(gòu)和接管規(guī)定》作為該法案的具體實(shí)施細(xì)則。我國(guó)目前的外資安全審查制度建立于2011年，立法粗糙，很不完備，借鑒美國(guó)法的規(guī)定，可以對(duì)此進(jìn)行完善。

關(guān)鍵詞：外資安全；《外商投資與國(guó)家安全法案》；《關(guān)于外國(guó)人合并、收購(gòu)和接管規(guī)定》

中圖分類(lèi)號(hào)：D93 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）11-0146-02

美國(guó)《外商投資與國(guó)家安全法案》（Foreign Investment and National Security Act of 2007， 以下簡(jiǎn)稱FINSA） 于2007 年10 月24 日起正式生效。法案旨在加強(qiáng)美國(guó)對(duì)關(guān)系國(guó)家安全的外國(guó)投資行為的審查與限制，對(duì)外資進(jìn)入美國(guó)予以全方位的要求和管制，并對(duì)外國(guó)投資可能對(duì)國(guó)家安全造成的各種潛在或非潛在的問(wèn)題進(jìn)行了明確。美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)（Committee on Foreign Investment in the United States，以下簡(jiǎn)稱CFIUS）將對(duì)1988 年8 月23 日之后提議或待決的，可能導(dǎo)致外國(guó)人控制美國(guó)商業(yè)的任何交易進(jìn)行審查。由此，任何外國(guó)人控制的，存在可能威脅美國(guó)國(guó)家安全問(wèn)題的交易將被視為“受管轄的交易”而成為被審查的對(duì)象。為配合 FINSA 的實(shí)施，美國(guó)財(cái)政部又公布了《關(guān)于外國(guó)人合并、收購(gòu)和接管規(guī)定》作為FINSA 的具體實(shí)施細(xì)則，于2008 年12 月22 日起正式生效。該實(shí)施細(xì)則主要對(duì)外資并購(gòu)影響國(guó)家安全的審查范圍、審查標(biāo)準(zhǔn)和審查程序等問(wèn)題做出了明確規(guī)定，并在審查制度的實(shí)體規(guī)定和程序規(guī)定上均有相應(yīng)發(fā)展。

一、立法背景及完善

FINSA法案的生效，是對(duì)美國(guó)之前《艾克森—佛羅里奧修正案》的進(jìn)一步完善。21世紀(jì)初的美國(guó)，隨著中海油并購(gòu)優(yōu)尼科、迪拜港并購(gòu)英國(guó)航運(yùn)擁有的美國(guó)港口運(yùn)營(yíng)權(quán)等案例的接連發(fā)生，美國(guó)逐漸意識(shí)到當(dāng)時(shí)外資安全法案的不足。完善立法的強(qiáng)烈需求推動(dòng)了《外商投資與國(guó)家安全法案》的產(chǎn)生。該法相對(duì)于之前的立法，在以下方面有了完善： 一是對(duì)國(guó)家安全做了廣義的解釋，賦予外資安全審查機(jī)構(gòu)以充分的自由裁量權(quán)，在具體案例中進(jìn)行個(gè)案認(rèn)定； 二是嚴(yán)格設(shè)置了審查程序以及在某些特殊情況下延長(zhǎng)審查期限，既提高了安全審查的效率又不影響到審查的質(zhì)量；三是明確了負(fù)責(zé)安全審查的政府機(jī)構(gòu)及其職責(zé)，審查機(jī)構(gòu)實(shí)權(quán)化，有利于明確責(zé)任主體的職責(zé)；四是規(guī)定了外國(guó)投資安全審查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向國(guó)會(huì)進(jìn)行匯報(bào)的義務(wù)，對(duì)審查機(jī)構(gòu)形成有效監(jiān)督；五是增加了某些違法或者違反限制性協(xié)議行為的民事責(zé)任，加大了交易方的違規(guī)成本，對(duì)其形成有效威懾。

二、美國(guó)外資安全法案研究述評(píng)及其對(duì)我國(guó)的啟示

我國(guó)確立外資并購(gòu)安全審查制度的規(guī)范性文件是2011年由國(guó)務(wù)院辦公廳和國(guó)家商務(wù)部先后發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》和《商務(wù)部實(shí)施外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的規(guī)定》。通過(guò)實(shí)踐的情況來(lái)看，該制度目前在審查范圍、相關(guān)術(shù)語(yǔ)界定、審查內(nèi)容、審查程序上都存在明顯的不足。美國(guó)在外資安全審查上的完善立法，對(duì)我國(guó)有如下啟示，深入研究、結(jié)合國(guó)情，對(duì)我國(guó)將有重要的參考意義。

（一）外資安全審查范圍

《關(guān)于外國(guó)人收購(gòu)、兼并和接管的條例》規(guī)定，CFIUS的審查范圍是：一是所有造成或者可能造成外國(guó)人控制美國(guó)公司的交易都屬于受該法案管轄的交易，而不論交易各方對(duì)目標(biāo)公司控制權(quán)的安排作何陳述；二是美國(guó)公司的控制權(quán)由一方或數(shù)方外國(guó)投資者轉(zhuǎn)移到另外一方或數(shù)方外國(guó)投資者手中的交易；三是所有導(dǎo)致或者可能導(dǎo)致美國(guó)公司的資產(chǎn)由外國(guó)人控制的交易；四是外國(guó)投資者通過(guò)合資企業(yè)可以控制美國(guó)公司或者美國(guó)公司的資產(chǎn)的交易[1]。

總而言之，所有導(dǎo)致美國(guó)的公司或者其資產(chǎn)被外國(guó)投資方控制的交易均應(yīng)受到安全審查。而不論其所屬行業(yè)是什么，有無(wú)涉及敏感的國(guó)防產(chǎn)品、關(guān)鍵技術(shù)等等。這樣以來(lái)，美國(guó)政府就可以在具體案例中進(jìn)行個(gè)案認(rèn)定，非常靈活。該法還特別規(guī)定了豁免制度：即純粹以投資為目的的交易不受管轄，即如果持有或收購(gòu)美國(guó)企業(yè)權(quán)益的外國(guó)投資者沒(méi)有意愿對(duì)美國(guó)公司或者其資產(chǎn)施加任何影響力，僅僅計(jì)劃通過(guò)投資獲取收益，不涉及運(yùn)營(yíng)，而且其持有或者收購(gòu)美國(guó)權(quán)益的行為也不會(huì)導(dǎo)致其對(duì)美國(guó)的公司或者其資產(chǎn)擁有影響力，那種這種情況下的持有或者收購(gòu)就是純粹僅以投資為唯一目的。

（二）對(duì)相關(guān)術(shù)語(yǔ)的準(zhǔn)確界定

1.對(duì)外國(guó)投資者的認(rèn)定

《關(guān)于外國(guó)人收購(gòu)、兼并和接管的條例》規(guī)定，外國(guó)實(shí)體是指：根據(jù)外國(guó)法律組建且主要營(yíng)業(yè)地點(diǎn)在國(guó)外或者其股份主要在一家或幾家交易所上市交易，但美國(guó)國(guó)民享有多數(shù)股份的除外。外國(guó)投資者是指：外國(guó)的個(gè)人、政府、實(shí)體，或者受前者控制的任何實(shí)體。由此可見(jiàn)，美國(guó)法律對(duì)外國(guó)投資者的界定是十分明確的。據(jù)此，雖依據(jù)外國(guó)法律在境外成立但主要營(yíng)業(yè)地在美國(guó)，或者雖依據(jù)外國(guó)法律在境外成立且主要營(yíng)業(yè)地在美國(guó)之外，但美國(guó)國(guó)民享有多數(shù)股份的企業(yè)，均不會(huì)被認(rèn)定為是外國(guó)投資者。值得注意的是，該法同時(shí)規(guī)定：依據(jù)外國(guó)法律成立且由外國(guó)國(guó)民控制的外國(guó)企業(yè)在美國(guó)的分支機(jī)構(gòu)或者子公司，雖然屬于美國(guó)企業(yè)，但是作為收購(gòu)方并購(gòu)美國(guó)企業(yè)時(shí)，該類(lèi)外國(guó)企業(yè)的分支機(jī)構(gòu)或者子公司被認(rèn)定為外國(guó)企業(yè)。

2.對(duì)“控制”的認(rèn)定

所有導(dǎo)致或者可能導(dǎo)致外國(guó)投資者控制美國(guó)企業(yè)的交易都是受管轄的交易，應(yīng)提交CFIUS審查。這里所說(shuō)的“控制”是指： 通過(guò)持有企業(yè)的多數(shù)權(quán)益或者決定性的少數(shù)權(quán)益、在董事會(huì)的席位數(shù)、投票信托、特別股、協(xié)議安排、正式或者非正式的協(xié)同一致、或者其他方式，擁有的決定有關(guān)企業(yè)重要事項(xiàng)的權(quán)力，包括但不限于以下事項(xiàng)或者其他類(lèi)似重要事項(xiàng)的權(quán)力：（1）無(wú)論通過(guò)何種途徑，公司任何資產(chǎn)的售出、出租、抵押或者其他轉(zhuǎn)讓；（2）公司的并購(gòu)重組或者解散；（3）公司的停業(yè)、更換地址、產(chǎn)品運(yùn)營(yíng)研發(fā)的實(shí)質(zhì)性改變；（4）公司的主要開(kāi)支、投資、股份或債券的發(fā)行、紅利的支付、運(yùn)營(yíng)預(yù)算的批準(zhǔn)；（5）從事新業(yè)務(wù)的選擇；（6）公司重要協(xié)議的訂立、終止、或者不完全履行；（7）公司非公開(kāi)的技術(shù)、財(cái)務(wù)、或者其他財(cái)產(chǎn)性信息的處理政策或措施；（8）公司高管人員的任免；（9）接觸敏感技術(shù)或者美國(guó)政府信息的員工的任免；（10）涉及本條款第一項(xiàng)到第九項(xiàng)事項(xiàng)的公司章程、成立協(xié)議或者其他組織性文件的修改[2]。

《關(guān)于外國(guó)人收購(gòu)、兼并和接管的條例》還具體說(shuō)明：如果有兩個(gè)以上的外國(guó)投資者同時(shí)在一家美國(guó)公司持有權(quán)益，判斷該美國(guó)公司是否為外國(guó)投資者控制時(shí)，應(yīng)考慮以下因素：這幾家外國(guó)投資者相互之間有無(wú)聯(lián)系；外國(guó)投資者之間有無(wú)正式或者非正式的協(xié)同一致行為；幾家外國(guó)投資者是否同為某一外國(guó)政府的下屬機(jī)構(gòu)或者同為某一外國(guó)政府下屬機(jī)構(gòu)控制等等。

（三）審查內(nèi)容方面的完善

FINSA第四部分完善了美國(guó)政府在進(jìn)行外資安全審查時(shí)所應(yīng)當(dāng)考慮的審查因素，具體包括以下內(nèi)容：（1）國(guó)防事業(yè)所需要的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)力；（2）國(guó)防部長(zhǎng)認(rèn)為交易會(huì)對(duì)美國(guó)產(chǎn)生軍事上威脅；（3）滿足國(guó)防事業(yè)需要的能力，包括技術(shù)、產(chǎn)品、資源或者服務(wù)；（4）外國(guó)人控制美國(guó)公司或其資產(chǎn)給國(guó)防需求所帶來(lái)的影響力；（5）交易導(dǎo)致向恐怖主義國(guó)家或者生化武器擴(kuò)散國(guó)家出口軍事設(shè)備技術(shù)的影響；（6）交易對(duì)美國(guó)的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、主要能源資產(chǎn)造成的國(guó)家安全相關(guān)的影響；（7）交易對(duì)美國(guó)關(guān)鍵技術(shù)造成的涉及國(guó)家安全的影響；（8）交易是否存在著外國(guó)政府控制；（9）收購(gòu)方是否是在防止核擴(kuò)散、反恐等方面有著不良記錄的國(guó)家的國(guó)有企業(yè)；（10）交易對(duì)重要資源、能源、材料的長(zhǎng)期供應(yīng)的影響；（11）其他總統(tǒng)或者委員會(huì)認(rèn)為適當(dāng)或者經(jīng)特別審查和調(diào)查后認(rèn)為適當(dāng)?shù)囊蛩豙3]?？梢?jiàn)，美國(guó)在審查內(nèi)容方面的規(guī)定可謂十分詳盡，并設(shè)置了最后一條所謂的“兜底條款”，以供決策或?qū)彶椴块T(mén)在遇到特殊案例時(shí)進(jìn)行個(gè)案認(rèn)定，避免無(wú)法可依的狀況。

（四）重新審查程序的設(shè)置

FINSA第二部分規(guī)定，對(duì)于已經(jīng)結(jié)束的交易，CFIUS有權(quán)在以下情況下重新啟動(dòng)調(diào)查：（1）交易方提交給CFIUS的材料和信息中含有錯(cuò)誤或誤導(dǎo)性的重要信息， 或者遺漏了關(guān)鍵信息；（2）交易方故意實(shí)質(zhì)性違反CFIUS與其達(dá)成的對(duì)并購(gòu)交易的限制條件或減緩協(xié)議， 而對(duì)于這種違反又沒(méi)有其他補(bǔ)救措施以減輕其帶來(lái)的損失[4]。任何交易方或者相關(guān)者提供虛假材料或者違反減緩協(xié)議或者限制協(xié)議，都將被可以不超過(guò)25萬(wàn)美元的罰款。

他山之石，可以攻玉。希望對(duì)該法案的研究對(duì)于中國(guó)法律的完善可以起到一點(diǎn)參考作用。

參考文獻(xiàn)：

[1]Regulations Pertaining to Mergers， Acquisitions， and Takeo-

vers by Foreign Persons of 20008[EB/OL].https：//www.feder-

alregister.gov/articles/2008/11/21/E8-27525/regulations-pe-

rtaining-to-mergers-acquisitions-and-takeovers-by-forei-

gn-persons， last visited at 2013-3-9.

[2]Regulations Pertaining to Mergers， Acquisitions， and Takeo-

vers by Foreign Persons of 20008[EB/OL].https：//www.feder-

alregister.gov/articles/2008/11/21/E8-27525/regulations-pe-

rtaining-to-mergers-acquisitions-and-takeovers-by-forei-

gn-persons， last visited at 2013-3-9.

[3]Foreign Investment And National Security Act of 2007[EB/OL].http：//www.treasury.gov/resource-center/international/foreign-

investment/Pages/cfius-legislation.aspx， last visited at 2013-

03-09.

[4]Foreign Investment And National Security Act of 2007[EB/OL].http：//www.treasury.gov/resource-center/international/foreign-

investment/Pages/cfius-legislation.aspx， last visited at 2013-

03-09.

（責(zé)任編輯：田 苗）