我國農(nóng)村最低生活保障制度的現(xiàn)狀研究

郭丹

摘 要：農(nóng)村最低生活保障法律制度的建立，對于我國貧困線下的人民生活起到最基礎(chǔ)的保障，對解決貧困問題意義重大。目前我國農(nóng)村最低生活保障制度無論在規(guī)范化程度還是在保障水平上都有了很大的提升。但是由于它在全國建制時間不長還存在很多問題。完善我國農(nóng)村低保制度的對策有：準(zhǔn)確確定農(nóng)村低保對象；健全農(nóng)村低保的法律法規(guī)；合理制定低保標(biāo)準(zhǔn)；增加低保資金投入等。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村最低生活保障制度；低保；現(xiàn)狀成因

中圖分類號：C913 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）11-0055-02

一、低保相關(guān)概念

“農(nóng)村低保戶”是農(nóng)村最低生活保障戶的簡稱，它一般是指家庭年人均純收入低于農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)且已經(jīng)納入農(nóng)村最低生活保障范圍的家庭。所謂最低生活保障是指國家和社會為生活在最低生活保障線以下的社會成員提供滿足最低生活需要的物質(zhì)幫助的一種社會救助制度安排。農(nóng)村社會保障制度是穩(wěn)定農(nóng)村社會、保障農(nóng)民基本生活的一項(xiàng)基本制度。從1994年在山西省民政局在陽泉市開始試點(diǎn)，到現(xiàn)在農(nóng)村低保在全國各地全面展開。我國農(nóng)村低保制度經(jīng)過多年的探索、發(fā)展，取得相當(dāng)可觀的成績，例如保障人數(shù)增加、保障金標(biāo)準(zhǔn)提高等。

二、低?，F(xiàn)狀

在20世紀(jì)90年代以來，我國一些地方特別是東部發(fā)達(dá)省份，開始探索建立農(nóng)村最低生活保障制度，90年代末，我國的部分地區(qū)逐步建立起農(nóng)村居民最低生活保障制度。從1992年山西開展農(nóng)村最低生活保障試點(diǎn)后，我們經(jīng)過了15年的艱苦探索，于2007年6月國務(wù)院召開了農(nóng)村最低生活保障工作會議并且于2007年7月下發(fā)了《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低社會保障制度的通知》（國發(fā)[2007]19號），這樣農(nóng)村最低社會保障制度就在全國正式建立了，是農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的一個歷史舉措，同時解開了法制建設(shè)層面的新篇章。農(nóng)村最低生活保障制度的建立標(biāo)志著我國政府已全面投身到最低社會保障的建設(shè)中，廣大勞苦人民的生活將得到基本的保障。通知下發(fā)后，2007年底，我國的31個省和自治區(qū)，直轄市都紛紛出臺了農(nóng)村最低生活保障政策。有1 407.7萬戶3 100.9萬人納入農(nóng)村最低生活保障的制度范圍，全年投入農(nóng)村最低生活保障資金75.6億元，全年人均保障標(biāo)準(zhǔn)為1 032元，月人均補(bǔ)差30.8元。在以后的實(shí)踐中，農(nóng)村最低生活保障制度使農(nóng)村的社會保障政策走入到一個新階段，對農(nóng)村的貧困問題，做出了有效的解決。

總體看，農(nóng)村最低生活保障框架基本確立，管理制度逐步健全，組織機(jī)構(gòu)基本形成、人員隊伍陸續(xù)到位，農(nóng)村最低生活保障體系基本建立。

三、建立農(nóng)村最低生活保障制度的意義

農(nóng)村最低生活保障法律制度的建立，對于我國貧困線下的人民生活起到最基礎(chǔ)的保障，對解決貧困問題意義重大。

首先，農(nóng)村最低生活保障制度的建立，加大了保障的力度，構(gòu)筑了農(nóng)村最后一道安全網(wǎng)。維持基本生活是社會救助最原始、最基本的功能，即是對貧困主體提供衣、食、住、行等必需的生活條件，保障他們基本的生存。對處于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)之下的貧困群體實(shí)施救助，讓每個貧困人口能夠維持最低的生活標(biāo)準(zhǔn)，也就是維護(hù)了農(nóng)民作為公民，他們所應(yīng)當(dāng)享有的基本的生存權(quán)利，就這一點(diǎn)，具有非凡的意義。

其次，農(nóng)村最低生活保障制度的建立，縮小了貧困差距，緩解了農(nóng)村的社會矛盾，對消除不安定因素起到了積極作用。農(nóng)村的貧困人口的最低生活得到保障，對于社會穩(wěn)定作出了貢獻(xiàn)，鄧小平曾指出“農(nóng)村人口占我國人口的80%，農(nóng)村不穩(wěn)定，整個政治局勢不穩(wěn)定，農(nóng)民沒有擺脫貧困，就是我國沒有擺脫貧困”[1]。只有社會穩(wěn)定了，經(jīng)濟(jì)和社會才會不斷向前發(fā)展，社會要穩(wěn)定，農(nóng)村首先要得以穩(wěn)定，三農(nóng)問題一直是我們社會主義建設(shè)的關(guān)鍵，受到廣泛的關(guān)注，所有農(nóng)村最低生活保障的建立為三農(nóng)問題的解決，奠定了一個安定穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

最后，農(nóng)村最低生活保障制度的建立使我國農(nóng)村社會保障體系更加的完善。張秀蘭和顧昕教授認(rèn)為，從國際背景下審視目前中國農(nóng)村最低生活保障制度，“可以說，中國以最低社會生活保障制度為核心所建立的綜合性社會救助體系，在制度框架上已經(jīng)同發(fā)達(dá)國家接軌，在亞洲發(fā)展中國家無疑取得了領(lǐng)先地位?！盵2]當(dāng)前，農(nóng)村五保戶供養(yǎng)、農(nóng)村醫(yī)療救助與農(nóng)村最低生活保障構(gòu)成了農(nóng)村社會救助制度框架的主體。在這其中，農(nóng)村最低生活保障制度是農(nóng)村社會保障體系中的基礎(chǔ)，把它建設(shè)好，為農(nóng)村社會保障體系更好的建設(shè)奠定了根基。

四、農(nóng)村最低生活保障制度現(xiàn)存的問題

2007年至今，農(nóng)村最低生活保障制度無論在規(guī)范化程度還是在保障水平上都有了很大的提升。但是由于它全國建制時間不長還存在很多問題。

1.難以準(zhǔn)確界定低保對象

農(nóng)村居民最低生活保障制度，原則上以農(nóng)村全體特困居民為對象，凡生活水平低于最低生活標(biāo)準(zhǔn)的特困農(nóng)民都應(yīng)得到保障。包括無勞動能力、無生活來源、無法定扶（贍）養(yǎng)義務(wù)人或無法定扶（贍）養(yǎng)義務(wù)人的未成年人、老年人；因疾病、殘疾或其他種種原因造成特困的人。有的地方甚至還規(guī)定，由于好吃懶做、游手好閑等各種非正常原因?qū)е录彝ダщy的不能列入最低生活保障的范圍，可見低保對象的類別很多。在此基礎(chǔ)上，保障對象的家庭收入來源也十分復(fù)雜，計算保障農(nóng)戶的家庭收入并不容易，特別是其土地與家庭養(yǎng)殖業(yè)之外的收入很難確定，運(yùn)用統(tǒng)計測算的方法在實(shí)際操作中費(fèi)時費(fèi)力而且結(jié)果不理想。由此可以看出，審定保障對象是非常復(fù)雜、細(xì)致重要的工作，然而在現(xiàn)實(shí)中，“人情保”現(xiàn)象也是普遍存在的，就更加難以準(zhǔn)確界定低保對象。

2.立法的滯后

目前農(nóng)村居民最低生活保障制度的法制化、規(guī)范化水平還不能令人滿意。各地雖然頒布了一些法規(guī)、條例和規(guī)章，但大多是單項(xiàng)的、功能單一、缺乏力度，沒有形成有機(jī)的法規(guī)體系。至今，全國性的《社會救濟(jì)法》遲遲沒有出臺，還沒有一部完整規(guī)范的法規(guī)。立法的滯后，造成了社會救濟(jì)管理上的不規(guī)范，救濟(jì)對象把握不準(zhǔn)、救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)高低不一、救助經(jīng)費(fèi)分配不公等現(xiàn)象時有發(fā)生。

3.保障標(biāo)準(zhǔn)偏低、保障范圍較小、實(shí)際覆蓋面有限

由于地方財力有限，總體來看將保障標(biāo)準(zhǔn)壓得很低。在現(xiàn)行物價水平下，難以有效地保障這些對象的基本生活，很多農(nóng)村低保對象生活境況依然很艱難。再次，很多地方由于資金的有限，在制定農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)時，不是“量體裁衣”而是“量布裁衣”，根據(jù)經(jīng)費(fèi)來制定低保標(biāo)準(zhǔn)和保障的人數(shù)，沒有進(jìn)行科學(xué)的測算，帶有很強(qiáng)的隨意性，沒有根據(jù)當(dāng)?shù)刎毨мr(nóng)民的具體情況作出準(zhǔn)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)制定。這些就導(dǎo)致了低保保障范圍較小和低保覆蓋面的有限。

4.關(guān)于保障資金存在的問題

明確而又穩(wěn)定的資金籌集渠道是農(nóng)村最低生活保障制度的必要條件，保障資金沒有落實(shí)，制度訂得再好也難以實(shí)施，保障對象就得不到實(shí)際好處。由于中央財政目前沒有設(shè)立該項(xiàng)資金的專項(xiàng)預(yù)算科目，在實(shí)施中，都是由地方財政主要是市、縣、鄉(xiāng)、村四級按比例分擔(dān)，那么在資金籌集中存在這樣一個矛盾，就是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，地方財政和村集體財力都比較強(qiáng)，需要救助的人數(shù)也不是太多，救助資金和物資基本能到位。但在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)和落后地區(qū)，地方財政困難，保障資金的籌集和到位十分困難，而且，越是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地方，貧困人口越多，救濟(jì)面越大，需要的資金越多，貧困地區(qū)的農(nóng)村居民最低生活保障制度很難真正落到實(shí)處。

5.低保實(shí)施中存在的監(jiān)督約束問題

“人情?！?、“關(guān)系?！爆F(xiàn)象在農(nóng)村低保制度的推行中屢見不鮮。部分農(nóng)村居民為了領(lǐng)取保障金，瞞報財產(chǎn)使用各種不正當(dāng)手段來爭取領(lǐng)取低保的名額。導(dǎo)致農(nóng)村低保制度養(yǎng)了一些懶漢，沒有切實(shí)落到實(shí)處。一方面由于現(xiàn)行的低保制度在實(shí)施的過程中還存在一些不足，讓懶漢鉆了制度的漏洞，另一方面，在農(nóng)村，農(nóng)民的法律意識和維權(quán)意識相對淡薄，在面對確定低保對象有失公允的狀況下，往往采取默默忍受的態(tài)度。這些因素就阻礙了農(nóng)村低保制度的健康、有序的實(shí)施，歸其原因，還在于我們廣大的農(nóng)村地區(qū)，在實(shí)施農(nóng)村最低保障制度的過程中，沒有有效的監(jiān)督約束機(jī)制，沒有一個客觀公正的環(huán)境。

五、完善我國農(nóng)村低保制度的建議和對策

1.準(zhǔn)確確定農(nóng)村低保對象；健全農(nóng)村低保的法律法規(guī)；合理制定低保標(biāo)準(zhǔn)；增加低保資金投入

審定保障對象是十分復(fù)雜的，準(zhǔn)確到位的確定低保對象，才能將政府財力保障落到實(shí)處，因此應(yīng)該建立一套準(zhǔn)確統(tǒng)計和測算農(nóng)民家庭年收入的方法?？梢詫⑥r(nóng)民的家庭收入細(xì)分為：種植收入、養(yǎng)殖業(yè)收入、加工業(yè)收入、各種勞務(wù)收入、各類救濟(jì)補(bǔ)助、接受的撫養(yǎng)費(fèi)、贍養(yǎng)費(fèi)和義務(wù)兵優(yōu)待金等其他收入，然后分類進(jìn)行統(tǒng)計測算，規(guī)范公正的確定低保對象，并輔之以村民大會的評議監(jiān)督，可以提高農(nóng)村居民最低生活保障工作的科學(xué)化、規(guī)范化管理水平，保證這項(xiàng)工作健康的進(jìn)行。

2.健全農(nóng)村低保的法律法規(guī)

我國農(nóng)村低保立法的滯后，已嚴(yán)重影響了農(nóng)村最低生活保障制度的發(fā)展，完善法規(guī)體系 是農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)中一項(xiàng)緊迫而重要的工作。要建立完善的法律法規(guī)體系，健全農(nóng)村居民最低生活保障制度的法律法規(guī)。要加強(qiáng)立法，將最低生活保障管理逐步全面納入到法制管理的軌道之中，切實(shí)做到有法可依。同時，還要加強(qiáng)農(nóng)村行政執(zhí)法人員的素質(zhì)建設(shè)，提高執(zhí)法水平，增強(qiáng)執(zhí)法的能力，在法律的范圍內(nèi)，避免“人情?！薄瓣P(guān)系?！爆F(xiàn)象的發(fā)生。

3.合理制定低保標(biāo)準(zhǔn)

我國各地之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，各個地方在制定農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)時不能一刀切，不能急于求成，應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，有計劃有步驟地進(jìn)行，根據(jù)各自的實(shí)際情況制定出最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)。在認(rèn)真調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)自身的實(shí)際情況測算出最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，適時的調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)維持對象的基本生活水平。調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)，首先要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、消費(fèi)結(jié)構(gòu)和物價水平的變化，確立合理的標(biāo)準(zhǔn)，同時擴(kuò)大范圍，努力做到應(yīng)保盡保，在救濟(jì)的同時，關(guān)注農(nóng)民的自救，做好“輸血”工作，同時積極引導(dǎo)農(nóng)民自身的“造血”能力，以低保制度為跳板，切實(shí)解決農(nóng)民中存在的貧困問題。

4.增加低保資金投入

資金是保障，沒有必要的資金，社會救助工作就不可能開展起來。農(nóng)村最低保障制度之所以在這短短幾年內(nèi)成為農(nóng)村社會保障的主體制度，其關(guān)鍵在于中央政府對農(nóng)村最低生活保障制度的重視與承諾，中央財政對農(nóng)村最低生活保障制度的介入。同時，由于我國農(nóng)村最低生活保障制度目前僅僅是建制初期，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)與水平還很低，所以國家的財政還需要源源不斷的支持，為低保制度的不斷完善，提供基礎(chǔ)的資金保證。同時，可以考慮在縣級以上政府建立最低生活保障資金的調(diào)劑金，傾斜投入經(jīng)濟(jì)落后、集體財力不足、救濟(jì)人口較多的地方。

參考文獻(xiàn)：

[1]鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社，1993：149.

[2]中國農(nóng)村最低生活保障制度研究[EB/OL].http：//www.doc88.

com/p-093900481361.html，[2006-09]

（責(zé)任編輯：許廣東）