縣域經(jīng)濟發(fā)展的法律思考

安桂榮　宋楊

摘 要：據(jù)統(tǒng)計，我國有2853個縣級行政區(qū)域，70%的人口集中在縣域，我國的法治化建設不能忽視這樣一個群體和廣闊的空間?？h域經(jīng)濟是以縣城為中心，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為紐帶、農(nóng)村為腹地的一種特殊的區(qū)域經(jīng)濟。立足于縣域經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，深入分析縣域經(jīng)濟發(fā)展中存在的問題，并提出相應的法律對策，為發(fā)展和完善我國縣域經(jīng)濟法治建設提供有益的幫助。

關鍵詞：縣域經(jīng)濟；依法治縣；依法行政

中圖分類號：F207 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）10-0119-02

據(jù)統(tǒng)計，我國有2853個縣級行政區(qū)域，70%的人口集中在縣域，我國的法治化建設不能忽視這樣一個群體和廣闊的空間。我國“十二五”規(guī)劃綱要再一次特別強調(diào)“增強縣域經(jīng)濟發(fā)展活力”，十八大之后，縣域經(jīng)濟發(fā)展將進入“統(tǒng)籌推動縣域經(jīng)濟科學發(fā)展”的新階段。

一、縣域經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀

縣域經(jīng)濟是以縣級行政區(qū)劃為地理空間，以縣級政權為調(diào)控主體，以市場為導向，優(yōu)化資源配置，具有地域特色和功能完備的區(qū)域經(jīng)濟。它具有如下特征。

（一）區(qū)域性

縣域經(jīng)濟屬于區(qū)域經(jīng)濟范疇，是中國經(jīng)濟中的一種特殊的區(qū)域經(jīng)濟，具體來說是以縣城為中心，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶，以農(nóng)村為腹地的基礎行政區(qū)域經(jīng)濟。

（二）地域性

縣域經(jīng)濟以縣級行政區(qū)劃為地理空間，區(qū)域界限明確。與城市的“市轄區(qū)”相比，縣域經(jīng)濟的范圍相對較小，但其經(jīng)濟結(jié)構(gòu)更具特色。

（三）獨立性

縣域經(jīng)濟有一個縣級政權作為市場調(diào)控主體，它可通過發(fā)揮政府的經(jīng)濟職能作用，對本區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟活動進行統(tǒng)一的、有計劃的宏觀調(diào)控，是一個相對獨立的經(jīng)濟體系。

（四）綜合性

縣域經(jīng)濟活動既涉及生產(chǎn)、流通、分配和消費各個過程，還涉及農(nóng)業(yè)、工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)各個部門。要正確處理好縣域內(nèi)諸多經(jīng)濟關系、社會關系，發(fā)揮比較優(yōu)勢，促進縣域經(jīng)濟健康發(fā)展。

經(jīng)過新中國成立60多年，特別是改革開放30多年來的發(fā)展，我國縣域經(jīng)濟發(fā)展取得了長足的進步，在法制建設中也取得了明顯的成效，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，法律法規(guī)進一步完善，已基本形成體系。截至2013年3月，我國農(nóng)業(yè)領域共制定16件現(xiàn)行有效法律、27件行政法規(guī)、161件農(nóng)業(yè)部規(guī)章、共600多件地方性農(nóng)業(yè)法規(guī)規(guī)章，涵蓋了農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟的主要方面。同時，積極推進立法程序的公開透明和公眾參與，著力提高立法質(zhì)量。

第二，行政執(zhí)法較大改進，法制環(huán)境日益寬松。截至2012年底，全國已有2295個縣開展了農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作，縣級覆蓋率達到99%。在完善執(zhí)法體系的同時，各地也結(jié)合實際開展執(zhí)法培訓，有效提升了執(zhí)法人員的執(zhí)法能力。僅2011年，各級農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)辦理行政處罰案件51412件，行政復議變更或行政訴訟撤銷案件維持在萬分之一左右，有效維護了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營秩序和農(nóng)民合法權益。

第三，縣域普法工作取得成效，基層干部群眾法制觀念有所增強。自上個世紀八十年代以來，各級農(nóng)業(yè)部門認真落實農(nóng)業(yè)普法規(guī)劃，組織了形式多樣的普法活動。在當前正在進行的“六五”普法工作也取得了顯著的成效，增強了執(zhí)法人員與基層干部的法制觀念和依法行政能力，提高了群眾依法治縣的主體意識和政治熱情。

二、縣域經(jīng)濟發(fā)展存在的問題

（一）立法存在的問題

我國法律、法規(guī)中雖然對縣域經(jīng)濟依法行政的規(guī)定很多，但在實際應用時還存在空白，這與建設法治政府仍有不相適應的地方，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.現(xiàn)有法律、法規(guī)缺乏可操作性，優(yōu)惠政策吸引力不強。現(xiàn)有的法律、法規(guī)以概括性為主，政策性的法制宣傳意味很濃，但只是原則性指出要加強依法治縣，尚未建立起與現(xiàn)代市場經(jīng)濟相適應的、完備的法律體系。不少縣（市）的優(yōu)惠政策制定得還不足，缺少可操作性。

2.強化自身利益、弱化責任和義務。少數(shù)行政公職人員受利益的驅(qū)動，存在亂收費、亂罰款、不作為、亂作為的現(xiàn)象，無明確的法律責任，一些領導干部很難做到自我約束，這不僅影響了縣域的發(fā)展大局，而且極大地阻礙著社會主義和諧社會的建設進程。

（二）部分基層干部法律意識淡薄

目前我國各級領導干部思想觀念陳舊，重經(jīng)濟、輕法制，重傳統(tǒng)經(jīng)驗、輕法律依據(jù)，重上級政策、輕法制教育，重行政命令、輕法律程序的“四輕四重”現(xiàn)象嚴重，再加上地方保護主義、司法腐敗等嚴重制約著“普治”工作的正常進行?；鶎有姓?zhí)法人員的素質(zhì)較差，目前我國縣鄉(xiāng)行政執(zhí)法人員多數(shù)沒有經(jīng)過行政執(zhí)法必備的文化、道德和法律素質(zhì)培養(yǎng)。縣一級執(zhí)法人員經(jīng)過系統(tǒng)業(yè)務和法律培訓的較少，有的上崗后，不懂法律條文。人民群眾對這些基層執(zhí)法人員的評價是：執(zhí)法不懂法；執(zhí)法隨意性大，濫施處罰；以權謀私嚴重；執(zhí)法態(tài)度蠻橫。法律意識淡薄導致公民合法權益得不到保護，違法事件難以遏制、嚴重影響社會穩(wěn)定。如不引起重視，任其發(fā)展、蔓延，則會貽害無窮。

（三）執(zhí)法存在的問題

目前，執(zhí)法不嚴、司法不公、執(zhí)法內(nèi)容不公開、執(zhí)法行為不規(guī)范問題時有發(fā)生。一些行政不當或違法的行為還得不到及時糾正，有的行政機關工作人員法治觀念淡薄、缺乏群眾感情和服務意識，存在不作為和亂作為、失職、越權等問題。造成法治建設在縣域更加舉步維艱。其主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

1.擁權自重，謀取私利?！皺啻笥诜ā?，很大程度上就是指行政權力大于法律，政府工作缺位、錯位、越位的現(xiàn)象時有發(fā)生。行政權力不受法律的制約，這顯然是與法治原則背道而馳的，極大地阻礙著社會主義和諧社會的建設進程。合法行政、合理行政是依法行政的基本要求。然而少數(shù)部門受利益驅(qū)動，仍然存在亂收費、亂罰款、收受人情賄賂等現(xiàn)象。

2.法制不健全，執(zhí)法行為隨意。我國現(xiàn)行的法規(guī)條文有許多規(guī)定得不具體，這就必然賦予行政機關及其工作人員一定的自由裁量權。行政自由裁量權本應體現(xiàn)執(zhí)政為民的宗旨，遵循公平、公正的原則，但在實際操作中不能有效地防止和制裁以權謀私、權錢交易，必然會破壞正常的經(jīng)濟秩序，產(chǎn)生一系列的社會問題。

（四）監(jiān)督管理機制存在的問題

1.黨內(nèi)主要領導干部在本級及以下有絕對權力，加上上級監(jiān)督不到位、同級監(jiān)督乏力、下級監(jiān)督滯后、互相監(jiān)督難以執(zhí)行以及自身監(jiān)督很難等問題，造成“一把手”處于無人監(jiān)管的狀態(tài)。當前的腐敗主要是“權力腐敗”，原因在于權力過于集中且缺乏平行監(jiān)督的強力機制。

2.長期以來，監(jiān)督工作重點在事后監(jiān)督，忽略了對行為的事前和事中監(jiān)督。使監(jiān)督工作出現(xiàn)被動局面，加上近年來違紀違法手段多樣且隱蔽，使監(jiān)督效果越來越不明顯。

3.有些地方把處理違法現(xiàn)象與發(fā)展穩(wěn)定對立起來，在責任追究上搞“內(nèi)部消化”，大事化小、小事化了，使一些違紀違法分子不但沒有受到及時有效處分，反而在行使權力時繼續(xù)濫用職權。

三、縣域經(jīng)濟發(fā)展的法律對策

（一）加強地方立法，提高立法質(zhì)量

隨著農(nóng)業(yè)領域基本實現(xiàn)有法可依，農(nóng)業(yè)立法工作迫切需要實現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)變：第一，由注重立“新法”向立“新法”與改“舊法”并重轉(zhuǎn)變，不僅要繼續(xù)查漏補缺，及時將強農(nóng)惠農(nóng)政策立為“新法”，也要注重對“舊法”進行分析評估并適時修改。抓住制定“十二五”規(guī)劃的有利時機，在充分了解和掌握縣情的基礎上，結(jié)合本地實際，對一些資源優(yōu)勢的縣進行區(qū)域性規(guī)劃，并制定相關的優(yōu)惠政策。第二，由注重立法數(shù)量向立法數(shù)量與質(zhì)量并重、更加重視質(zhì)量轉(zhuǎn)變。用足、用好、用活地方的政策法規(guī)，逐步使法制環(huán)境建設實現(xiàn)由量變到質(zhì)變的飛躍。保障公民權利、維護社會安定。

（二）加大法制宣傳，增強法律意識

加強縣域公民的法制宣傳教育，提高全民法律權威意識，尤其要增強公職人員的法制觀念和依法辦事能力。黨員和干部特別是領導干部要成為“遵守憲法和法律的模范”。具體建議是：第一，采取多種有效形式，在縣域群眾中繼續(xù)開展法律宣傳教育，增強公民守法意識和依法維護自身合法權益的能力，不斷提高廣大干部群眾依法決策水平，為依法治縣打下堅實的思想基礎。第二，要在青少年中大力開展法制宣傳教育，把法制教育列為學校德育教育的主要內(nèi)容，培養(yǎng)學生遵紀守法觀念。第三，運用媒體在法制宣傳教育中的作用，加大覆蓋面和滲透力。加強宣傳部門、新聞媒體與執(zhí)法部門的溝通協(xié)調(diào)，保證法制宣傳教育的積極效果。

（三）堅持依法行政，嚴格公正司法

依法行政是依法治縣的核心。首先，行政機關必須嚴格按照憲法和法律的規(guī)定辦事，嚴格依法從事行政行為。其次，要將現(xiàn)行的國家法律和地方法規(guī)按其內(nèi)容明確執(zhí)法主體，建立完善執(zhí)法責任制，強化執(zhí)法力度，提高執(zhí)法水平。第三，行政機關對執(zhí)法過程中出現(xiàn)的錯案和過錯應認真糾正，并依法追究其責任。承擔責任的具體方式是撤銷違法的行政行為；對“不作為違法”可以限期履行；作出“違法確認”，給行政相對人造成損害的，要依法賠償。

公正司法是依法治縣的關鍵。公正司法要求司法機關在行使國家審判權、檢察權、刑法執(zhí)行權時，應堅持“執(zhí)法必嚴、違法必究”的原則；堅決杜絕以權代法、權錢交易、等司法腐敗行為，做到嚴格執(zhí)法，不徇私情；各級檢察、審判機關必須打破行政轄區(qū)對司法轄區(qū)的統(tǒng)轄關系，建立獨立于本行政轄區(qū)的司法管轄系統(tǒng)。

（四）建立和完善執(zhí)法監(jiān)督制約機制

依法監(jiān)督是衡量依法治縣的重要標志。第一，加強對權力機關的監(jiān)督。把對國家機關和司法、行政部門的監(jiān)督作為重點，密切結(jié)合實際，加大執(zhí)法檢查力度，大力推進執(zhí)法公開，提高工作的透明度，防止國家公務人員的權力濫用。第二，各級人民政府要加強行政機關內(nèi)部及行政系統(tǒng)層級的檢查監(jiān)督，建立和完善部門執(zhí)法責任制，堅持“兩錯”責任追究制，對黨員干部和執(zhí)法人員出現(xiàn)的問題更應秉公執(zhí)法。第三，要加強民主監(jiān)督和輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督。建立和完善司法機關和行政執(zhí)法部門內(nèi)部制約機制，提高司法機關，行政機關依法行政水平；充分調(diào)動廣大人民群眾的積極性，積極參與依法治縣的各項活動，為依法治縣創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。

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