試論國內外農(nóng)村公共產(chǎn)品供給比較與經(jīng)驗借鑒

孫月梅　古春　李偉

摘 要：在對國內外不同國家或地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給進行分析的基礎上，總結出對貧困地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的借鑒意義，認為應充分認識農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的重要性；重視以政府為主導的多元主體供給體制構建；要大力培育農(nóng)村自治組織，承接好政府轉移職能；突出農(nóng)村地區(qū)實際，要體現(xiàn)出農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的種類與數(shù)量上的差異性。

關鍵詞：政府職能；農(nóng)村公共產(chǎn)品供給；比較借鑒

中圖分類號：F032 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）10-0068-02

公共產(chǎn)品供給是政府本職。本文擬通過對國內外一些典型國家或地區(qū)在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主要措施進行分析，以提煉出加強對貧困地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的有益借鑒與經(jīng)驗教訓。

一、國外農(nóng)村公共產(chǎn)品供給經(jīng)驗

（一）美國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給

美國對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給實行市場化發(fā)展，供給主體多元化，并形成了發(fā)達和完善的農(nóng)業(yè)社會化服務體系。主要特點有以下四個方面。

一是注重頂層設計，完善系列的農(nóng)業(yè)政策法規(guī)。美國是現(xiàn)代法治國家，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的法規(guī)體系上也一樣體現(xiàn)。美國從建國之初就開始加強涉農(nóng)立法，到1914年《史密斯—利弗合作推廣法》規(guī)定聯(lián)邦政府向接受該法的州提供資金；1916 年《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸法》規(guī)定由聯(lián)邦政府提供部分資金成立聯(lián)邦土地銀行，專門為農(nóng)場主長期貸款；此外，《土壤保護與國內配額法》、《農(nóng)業(yè)調整法》等法律，以完善的法律體系保障農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給[1]。

二是大力建設農(nóng)業(yè)基礎設施。美國注重大型基礎設施建設，從聯(lián)邦政府到州政府都加大財政轉移支付，大力建設全國性的基礎設施，如在低洼易澇地建明溝和地下管道排水工程；在干旱地區(qū)興建農(nóng)田水利灌溉設施和引水工程等[2]。

三是引導社會資本的進入。美國由財政投資為主，籌集社會資本，建立農(nóng)業(yè)保險基金，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以保險形式進行投保，如遇農(nóng)業(yè)風險將給予補貼，以減輕農(nóng)民負擔，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展。

（二）韓國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給

韓國是一個后發(fā)崛起的國家。韓國高度重視農(nóng)村的建設，早在 20世紀 70 年代初就開始實施了著名的“新村運動”，大力實施農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，實現(xiàn)了農(nóng)村與城市的均衡發(fā)展以及農(nóng)村的現(xiàn)代化。主要特點有：

一是政府發(fā)揮著農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主導責任。“新村運動”之初， 韓國政府免費向全國35 000個村莊提供了大量的水泥和鋼筋， 直接修建道路、橋梁、河堤等公共產(chǎn)品，使農(nóng)村基礎設施建設得到飛速發(fā)展[3]；政府還組織技術人員深入農(nóng)村一線開辦培訓班，實行全民科技普及；增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的財政投資。僅在 1971—1978 年的財政預算中， 農(nóng)村開發(fā)項目費用就增加了78 倍，中央和地方財政投資合計增加82倍[4]。

二是大力培育農(nóng)民自治組織。在農(nóng)村中組建了農(nóng)協(xié)組織14 000多個，農(nóng)民會員200多萬。大量的農(nóng)民自治組織生產(chǎn)和提供了許多農(nóng)村農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品，也有效承接了政府轉多的服務職能。

三是發(fā)展農(nóng)村基層民主。韓國“新村運動”中，政府注重協(xié)調處理好政府與第三部門、農(nóng)民之間的關系，推進農(nóng)村基層民主。如韓國各地紛紛興建村民會館， 農(nóng)民又利用會館這一平臺，大力組織各類服務活動。

（三）印度農(nóng)村公共產(chǎn)品供給

印度是一個農(nóng)業(yè)大國，在發(fā)展基礎、人口規(guī)模、農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀上與我國具有很大的相似性。由于受西方文化教化程度較重，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制中民主化程度較高，非常強調民眾的參與性與決策的民主性。主要有以下一些特點。

一是高度重視農(nóng)村基礎設施建設。印度政府高度重視農(nóng)業(yè)基礎設施建設，中央政府直接設立專項發(fā)展基金，大力加強建設水壩、池塘等蓄水設施和抽水機、提灌站等提水設施，建立糧食緩沖儲備，改善倉庫設施等；在農(nóng)村衛(wèi)生方面，印度 2007 年享有清潔飲用水源人口占總人口的比重為 86%，而中國的為 77%[5]。

二是重視推廣合作社等群眾自治組織。印度立法，明確農(nóng)村農(nóng)民合作社等群體組織的合法地位，并在政策上通過給予免稅等優(yōu)厚條件，支持其發(fā)展。目前在全國范圍內建立了各種合作組織，如耕種類合作組織、銷售類合作組織、加工和倉儲類的合作組織，這些群眾性自治組織在促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，維護農(nóng)民利益，提供涉農(nóng)信息方面起著重要作用。

三是建立完善的農(nóng)村公共產(chǎn)品決策監(jiān)督機制。印度是一個倡導民主公平的國家，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中也一樣，注重進行監(jiān)督，以提高效益。如通過立法形式，加強對中央與邦政府農(nóng)村政策實施的問責。

二、國內部分省市農(nóng)村公共產(chǎn)品供給經(jīng)驗

（一）江蘇省農(nóng)村公共產(chǎn)品供給情況

江蘇作為全國的經(jīng)濟大省，近年來高度重視農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，推進農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展，特別是堅持走市場化改革模式，開創(chuàng)了一條新道路。我們可以試從江蘇省的農(nóng)村低保、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體系、農(nóng)村教育三個典型的公共產(chǎn)品來分析了解供給特點。在農(nóng)村低保方面，堅持財政專項支持，實施差異化最低保障制度。制定出臺相關實施意見，對較發(fā)達的蘇南地區(qū)農(nóng)村進行全覆蓋，欠發(fā)達的蘇北地區(qū)農(nóng)村則側重特困戶保障，并逐步提高。同時實施物價動態(tài)補貼制度，保障民眾最低生活水平。在農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療方面，堅持政府與市場的結合，建立完善的衛(wèi)生服務體系。江蘇針對不同性質的公共產(chǎn)品采取了不同的供給方式，對于純公共產(chǎn)品的公共衛(wèi)生防疫領域，公共財政全力支持。對于農(nóng)村合作醫(yī)療采取公共財政、集體、個人合作的方式。對于醫(yī)院則采取公辦民助、民辦公助、公退民進等多種形式的體制創(chuàng)新[6]。

（二）廣東省農(nóng)村公共產(chǎn)品供給情況

廣東地處沿海開放省份，市場經(jīng)濟發(fā)達、財政收入廣，早于2010年財政收入就跨進萬億行列。廣東在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上堅持市場化改革道路，推進投資主體和資金來源多元化，努力建立城鄉(xiāng)一體化和地區(qū)均衡化的公共產(chǎn)品供給體系。主要表現(xiàn)為，一是省級政府的財政投入大。憑借雄厚的財政實力，省級政府對農(nóng)村進行大力的投入，如從2005年的840.6億增長到2009年的2227.8億人民幣，并每年約以30%速度增長[7]。二是社會資本的廣泛參與。在廣州、深圳、佛山等地區(qū)一些經(jīng)濟較發(fā)達的行政村中，大量的廣場、衛(wèi)生站、文娛設施等，由眾多的民間資本參與建設，還有許多農(nóng)村企業(yè)、華僑聯(lián)合會及NGO組織也參與其中。三是注重精神產(chǎn)品的提升。全省大力發(fā)展農(nóng)村文化建設；全國率先普及農(nóng)村免費義務教育等，使農(nóng)村精神文化得到迅速提升。

（三）重慶市農(nóng)村公共產(chǎn)品供給情況

重慶位于長江上游地區(qū)，是全國綜合交通樞紐，2011年國務院批復《成渝經(jīng)濟區(qū)區(qū)域規(guī)劃》，把重慶定位國際大都市。綜合起來，主要特點有：一是轉變政府職能，實施大部門制。如針對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上，把基層農(nóng)業(yè)局、農(nóng)機局和畜牧局整合成農(nóng)業(yè)委員會，統(tǒng)一負責農(nóng)村政策法規(guī)制定、農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃及其他農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，有效改變了過去“多龍治水”現(xiàn)象。二是利用政策優(yōu)勢，加強城鄉(xiāng)一體化建設。重慶利用了《成渝經(jīng)濟區(qū)區(qū)域規(guī)劃》的政策，重點加強了農(nóng)村基礎設施建設，提高農(nóng)村公共服務水平，以形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一管理，推進了城鄉(xiāng)改革試驗[8]。因此，近年來農(nóng)村公共產(chǎn)品得到有效供給。三是以發(fā)展小城鎮(zhèn)，來帶動農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。近年來，重慶市政府加大對小城鎮(zhèn)的優(yōu)惠發(fā)展政策，鼓勵和支持小城鎮(zhèn)帶動農(nóng)村發(fā)展，形成一條全新的發(fā)展模式。近年來，在全市683 個建制鎮(zhèn)、10 387 個行政村中，基本上實現(xiàn)了村村通電、通郵和通電話，基本建立了中小學、幼兒園、醫(yī)療衛(wèi)生等基礎設施。

三、國內外成功經(jīng)驗的借鑒意義

從上述國內外農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的例子中，我們可以看到大致的規(guī)律，如高度重視農(nóng)村的基礎設施的發(fā)展，加大政策供給、財政轉移、資源傾斜等，同時，通過對他們的深入分析，總結基本經(jīng)驗，有以下一些方面值得借鑒與參考。

一是充分認識農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的重要性。各國或各地區(qū)在發(fā)展歷程中，大多都采取過歧視農(nóng)村、犧牲農(nóng)業(yè)來發(fā)展城市、保證工業(yè)的經(jīng)歷。如日本、韓國等國在迅速實現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的過程中，也出現(xiàn)了過分剝奪而導致農(nóng)業(yè)萎縮的情況，但都在工業(yè)化達到一定水平之后，分別于20世紀60年代中期和70年代初期實行了對農(nóng)業(yè)的反哺政策，從而使農(nóng)業(yè)迅速強大起來[9]。

二是重視以政府為主導的多元主體供給體制構建。通過國內外成功的經(jīng)驗總結發(fā)現(xiàn)，大多把農(nóng)村公共產(chǎn)品供給作為政府的主要職能，政府發(fā)揮著主導性。同時還應引入競爭機制，把各級政府、市場力量、社會組織及各類農(nóng)業(yè)合作社、專業(yè)協(xié)會、農(nóng)民個體等積極性充分調動起來，形成多元主體參與的格局。

三是要大力培育農(nóng)村自治組織，承接好政府轉移職能。公民社會的發(fā)展需要培育大量的社會組織，農(nóng)民自治組織也應與社會發(fā)展同時進行。通過國內外成功經(jīng)驗分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村自治組織以自我管理、自我組織、自我服務為宗旨，鏈接著政府與農(nóng)民，表達著農(nóng)民的群體利益，凝聚著農(nóng)民的群體力量，是提升農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率不可缺少的重要內容。

四是要突出農(nóng)村地區(qū)實際，要體現(xiàn)出農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的種類與數(shù)量上的差異性。從國內外經(jīng)驗分析，可以總結出，對農(nóng)村提供公共產(chǎn)品必須結合農(nóng)村實際來進行，體現(xiàn)出差異性。不同國家或地區(qū)對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給應與其經(jīng)濟發(fā)展水平、政府財力相適合，應呈現(xiàn)出由低層次向高層次發(fā)展的趨勢。

參考文獻：

[1]彭秋玲.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與社會主義新農(nóng)村建設[D].江西：南昌大學.2007.

[2]廖紅豐.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的國際經(jīng)驗借鑒與我國的政策建議[J].決策咨詢通訊，2006，（2）

[3]社會主義新農(nóng)村建設的國際經(jīng)驗借鑒[EB/OL].http：//www.baidu.com/link？url=o7gPG.

[4]易承志.社會主義新農(nóng)村建設中的政府能力——公共產(chǎn)品的視角[J].公共管理學報， 2007，（2）.

[5]世界各國2000年享有衛(wèi)生設施和清潔飲用水源人口占總人口比重統(tǒng)計[EB/OL].http：//www.baidu.com/link？url= iCUGG.

[6]對江蘇省創(chuàng)新農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生公共產(chǎn)品供給機制的調查[EB/OL].http：//www.baidu.com/link？url=dH12G.

[7]廣東省農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給的對策探析[EB/OL].http：//www.baidu.com/link？url=-GsDG.

[8]《成渝經(jīng)濟區(qū)區(qū)域規(guī)劃》實施對大足發(fā)展的利好分析 [EB/OL].http：//www.baidu.com/link？url=nyoXG.

[9]三農(nóng)數(shù)據(jù)網(wǎng)[EB/OL].http：//www.baidu.com/link？url=n7sRG.