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    以改善民生為基調(diào)的江西財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化分析

    2013-06-05 09:49:11
    江西社會科學(xué) 2013年7期
    關(guān)鍵詞:財政支出比重江西省

    楊 伊 溫 濤

    以改善民生為基調(diào)的江西財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化分析

    楊 伊 溫 濤

    近年來雖然江西省的財政支出結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化,經(jīng)濟事務(wù)支出占財政支出的比重持續(xù)下降,與此同時財政用于教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生和住房保障等民生領(lǐng)域的支出相應(yīng)增加,但與改善民生為基調(diào)的財政支出最優(yōu)結(jié)構(gòu)相比較,江西省財政用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、住房保障等方面的支出仍然偏少。因此,江西必須優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),把壓縮的公共服務(wù)支出和減少競爭性領(lǐng)域投資后增加的財政資金的一定比例用于民生領(lǐng)域,加大對民生的投入力度。

    民生;財政支出結(jié)構(gòu);江西省

    楊 伊,南昌大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院經(jīng)濟系講師,經(jīng)濟學(xué)博士;

    溫 濤,南昌大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院財政學(xué)碩士生。(江西南昌 330031)

    十八大報告指出:“構(gòu)建社會主義和諧社會,必須要保障和改善民生。需要從維護最廣大人民根本利益的高度,多謀民生之利,多解民生之憂,解決好人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題;需要加快健全基本公共服務(wù)體系,在教育、就業(yè)、醫(yī)療、社會保障、住房上持續(xù)取得新進展,使發(fā)展成果更多公平地惠及全體人民?!崩^十七大之后,民生問題又一次成為我國現(xiàn)代社會制度體系構(gòu)建和財稅政策研究的核心議題。

    一、財政支出與民生的關(guān)系

    改革開放三十多年以來,中國的經(jīng)濟發(fā)展取得了舉世矚目的巨大成就,但在快速發(fā)展的過程中,也積淀了許多社會、經(jīng)濟、環(huán)境、資源等方面的深層矛盾。當(dāng)今中國絕不是僅僅考慮加快發(fā)展就萬事皆順了,更為重要而緊迫的是解決好“如何發(fā)展”和“為誰發(fā)展”的問題。解決問題最重要的工具就是財政分配,而在公共財政體制框架下最大限度地彰顯財政的民生屬性,無疑是指引我們撥開眼前各種利益交織的迷障,進而深化和完善公共財政體制改革的必然路徑。賈康認(rèn)為:“公共財政的內(nèi)在邏輯、基本框架和全部特征,都決定了它就是民生財政;不可能在公共財政之外再單獨存在另一個民生財政,也不宜把民生財政截然劃分為公共財政的某一個特殊發(fā)展階段或某一個孤立的組成部分?!惫P者認(rèn)為,公共財政職能的重點是提供公共產(chǎn)品和服務(wù),而公共產(chǎn)品和服務(wù)實際上就是民眾的需求,因此公共財政本質(zhì)上具有民生屬性;而民生財政對公共產(chǎn)品和服務(wù)具體投向的要求和結(jié)果,則是對公共財政職能在當(dāng)今時代的側(cè)重體現(xiàn)。財政職能是通過財政支出的投向與結(jié)構(gòu)來體現(xiàn)的,圍繞民生問題,如何調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu),就是今后一個時期財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要課題。

    近幾年來,我國財政部門不斷優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),2006—2010年期間全國財政用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)等民生領(lǐng)域的投入分別增長1.9倍、3.2倍、2.1倍。2011年,中央財政預(yù)算安排用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、住房保障、文化方面的支出安排合計10 509.92億元,比2010年增長18.1%。此外,中央財政在保障性住房建設(shè)方面的支出也從2007年的51.0億元,跨越式地增長到2010的1 125.7億元,2011年達到1 292.7億元。由此可見,財政支出的公平性、公共性、公益性特征日益凸顯。

    而作為中部省份,江西省近年來財政支出用于民生方面的投入前所未有,民生工程亮點頻閃,成效顯著,多項民生工程實施走在全國前列,涌現(xiàn)了多個在全國有影響的民生亮點工程??傮w而言,在涉及群眾切身利益的就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、住房等民生工程方面,江西省均取得了一系列成果。在連續(xù)五年大力實施民生工程的基礎(chǔ)上,2012年江西省共籌集財政性資金約500億元,著重圍繞就業(yè)和創(chuàng)業(yè)、社會保險等八個方面,集中辦好涉及群眾切身利益的70件實事,繼續(xù)扎實推進新一輪民生工程。

    盡管取得了一系列成績,但目前江西省財政支出結(jié)構(gòu)還存在一些問題,未能突破民生財政的實施難點,民生支出的比重和質(zhì)量提升仍存在一些亟待解決的問題,有必要進一步優(yōu)化完善。

    二、江西省民生財政支出結(jié)構(gòu)分析

    根據(jù)財政支出的特點和民生的含義,財政民生支出可以采用寬、窄兩個口徑來統(tǒng)計。窄口徑的財政民生支出是直接民生支出的口徑,內(nèi)容包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、保障性住房、文化體育與傳媒以及 “三農(nóng)”支出等人民群眾可以切身感受的財政支出;寬口徑的財政民生支出,除直接民生支出外,還包括環(huán)境保護、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、交通運輸、科學(xué)技術(shù)、地震災(zāi)后恢復(fù)重建等其他與人民群眾物質(zhì)文化生活密切相關(guān)的財政支出。本文采取的口徑為寬口徑的民生財政支出。

    (一)江西省民生財政支出結(jié)構(gòu)縱向比較

    根據(jù)2008—2012年 《江西統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù),本文整理出2007—2011年江西省財政各主要項目的支出值和比重,逐項分析其中存在的問題。

    從表1中,我們可以分析出以下幾個主要問題:

    1.財政支出用于一般公共服務(wù)的比重逐年下降

    由表1可以看出,在近五年間,這一比重由2007年的16.21%下降到2011年的10.18%,平均每年下降的幅度超過1個百分點。我們可以預(yù)測,隨著市場經(jīng)濟的不斷完善,這一比重將會進一步降低,這將為民生財政的支出釋放巨大的資金空間。

    2.財政支出用于公共安全的比重緩慢下降

    表1 2007—2011年江西省財政支出結(jié)構(gòu)(單位:億元,%)

    近年來,我國國內(nèi)局勢以及周邊地區(qū)的國際環(huán)境相對穩(wěn)定,因此公共安全支出占財政支出的比重在緩慢下降。與全國大趨勢相似,近五年間,江西省公共安全支出占財政支出的比重由2007年的7.20%降低至2011年的4.89%。

    3.財政支出用于教育、科技、文化的總比重先減后增

    江西省財政支出用于教育、科技、文化的總比重由2007的21.92%開始逐漸降低,到2010年這一比重僅為17.90%,到2011年這一比重重新上升至21.12%。目前,教育支出已經(jīng)成為江西省財政支出的第一大項目,這充分說明了政府對教育事業(yè)的重視,也說明 “科教興國”戰(zhàn)略在江西得到了很好的實施。

    4.財政支出用于社會保障和就業(yè)的比重波動中緩慢下降

    在五年間,該比重先增又減,在2008年達到最高,比重為15.41%,隨后下降到2011年的10.76%。社會保障支出屬于基礎(chǔ)性民生支出,這是最基本的民生支出,直接關(guān)乎民眾的基本生存和社會的和諧穩(wěn)定。因此,在未來的財政支出優(yōu)化改革中,如何優(yōu)先滿足這一最急迫、最直接的民生需求值得深入研究。

    5.財政支出用于醫(yī)療衛(wèi)生的比重逐年上升

    從總量上來看,2007年江西省醫(yī)療衛(wèi)生費用支出為58.07億元,到2011年變成196.32億元,5年間增長2.38倍,增長幅度較大。從相對量來看,醫(yī)療衛(wèi)生支出占財政支出的比重由2007年的6.42%增加到2011年的7.75%。可以預(yù)測,隨著醫(yī)療體制改革的進一步進行,這一比重將會進一步上升。

    6.財政支出用于農(nóng)林水事務(wù)的比重先增后減

    這一比重由2007年的11.44%增加到 2009年的13.02%,在2011年又回落至11.36%。作為農(nóng)業(yè)大省,農(nóng)業(yè)在江西省的經(jīng)濟發(fā)展中起著重要的作用,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村基本建設(shè)等的支出逐年增加,這不僅可以調(diào)動農(nóng)民進行糧食生產(chǎn)的積極性,增加農(nóng)民的收入,而且有利于社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。

    (二)江西省民生財政支出結(jié)構(gòu)橫向比較

    為進一步分析,我們將對比分析江西省與其他五個中部省份和全國財政支出結(jié)構(gòu)的情況,雖然中部各省具體省情不同,財政支出結(jié)構(gòu)不同,但使財政支出結(jié)構(gòu)合理化、科學(xué)化,日益凸顯民生財政的公益性、公共性與公平性,各省則是相通的。我們將財政支出項目按民生財政的職能歸為四類:經(jīng)濟建設(shè)類、行政管理類、科教文衛(wèi)類和社會保障類。據(jù)此,統(tǒng)計出2011年中部六省財政支出按職能分類的比重(見表2)。

    表2 2011年中部六省財政支出按職能分類的比重情況(%)

    由表2可以看出,2011年江西省民生財政支出結(jié)構(gòu)與中部其他省份相比,具有以下特點:

    第一,經(jīng)濟建設(shè)類支出比重最高。2011年,江西省經(jīng)濟建設(shè)類支出比重為37.91%,是財政支出的第一大項目,該比重高于同時期的所有中部省份,高出全國平均水平2.09%,這將對投入民生領(lǐng)域的財政資金產(chǎn)生 “擠出效應(yīng)”。

    第二,行政管理類支出比重低,且低于大部分中部省份和全國平均水平。江西省行政管理類支出比重為15.27%,僅高于安徽省的14.52%,低于全國平均水平6.08%,這將釋放出民生財政支出的資金空間。

    第三,科教文衛(wèi)類支出比重較高,且高于大部分中部省份和全國平均水平。江西省科教文衛(wèi)類支出比重為28.87%,是財政支出第二大項目,該比重低于安徽省的29.71%和河南省的 31.37%,但高出全國平均水平2.65%。

    第四,社會保障類支出比重低,且低于大部分中部省份,但高于全國平均水平。江西省社會保障類支出比重為15.03%,僅高于湖北省的13.98%,高出全國平均水平1.36%。

    通過以上對江西省公共財政支出結(jié)構(gòu)的縱橫向比較,我們可看出江西省財政資金圍繞保障和改善民生的投向布局面臨“有進有退”,公平性、公共性、公益性特征有待進一步凸顯的局面。

    三、對策建議

    可以說,在未來相當(dāng)長的時期內(nèi),財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的方向是有利于踐行民生財政的理念,建立民生財政的運行機制和模式。應(yīng)當(dāng)說,經(jīng)過這些年的公共財政建設(shè),江西省財政用于民生方面的支出顯著增加,民生狀況得到了積極改善。但是,民生問題具有明顯的階梯性,當(dāng)?shù)蛯哟蔚拿裆鷨栴}得到解決以后,較高層次的民生問題又會成為客觀現(xiàn)實問題,而且民生問題具有動態(tài)特征,這就要求財政支出必須依據(jù)民生需求的階梯性和動態(tài)性,不斷調(diào)整其結(jié)構(gòu)以滿足民生需求。

    (一)合理控制經(jīng)濟建設(shè)資金,做到有進有退

    在計劃經(jīng)濟逐漸向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的背景下,財政資金應(yīng)進一步退出一般競爭性的營利性項目直接投資領(lǐng)域,減少生產(chǎn)性建設(shè)資金,加大能源、交通、環(huán)境保護等基礎(chǔ)公共設(shè)施的建設(shè)投資力度,為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營創(chuàng)造良好的公平競爭環(huán)境,將財政資金轉(zhuǎn)移到政府履行職能和社會公共需求上來,這也能逐步解決財政職能的“越位”和“缺位”問題。

    (二)減少行政管理支出的占用空間

    隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展,行政管理支出的增加是必然的,關(guān)鍵是要控制好行政管理支出增長的“度”。目前江西省正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時期,財政支出的投向應(yīng)逐步向民生傾斜,為跨越“中等收入陷阱”培育新的基礎(chǔ)。行政管理支出的過度膨脹,已成為影響經(jīng)濟健康發(fā)展的一個重要因素,針對這一問題,應(yīng)實行預(yù)算定值,嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行;管理費用與業(yè)績掛鉤,減少不必要的行政開支;減少管理人員,實行扁平化管理;科學(xué)部署財政支出投向結(jié)構(gòu),提高財政資金利用效率。

    (三)加大科技投入,提升科技創(chuàng)新能力

    在知識經(jīng)濟時代,科學(xué)技術(shù)是經(jīng)濟發(fā)展的主要動力。就江西省現(xiàn)階段情況來看,科技創(chuàng)新與發(fā)達國家和國內(nèi)發(fā)達地區(qū)相比仍處于較低水平,政府應(yīng)不斷提高對科學(xué)研究事業(yè)的財力投入,并在科研支出總量提高的基礎(chǔ)上,加大基礎(chǔ)科研的投入力度,優(yōu)化科研支出結(jié)構(gòu),努力構(gòu)筑經(jīng)濟和科技緊密結(jié)合的運行機制。數(shù)據(jù)顯示,2011年財政支出用于科學(xué)技術(shù)投入的比重僅為0.84%,離2%的目標(biāo)還有距離,這要求各級財政要遵照這一目標(biāo),增大對科技的投入幅度。

    (四)扎實推進教育公平發(fā)展

    所謂教育公平,就是指社會公平價值在教育領(lǐng)域的延伸和體現(xiàn),包括教育權(quán)利平等和教育機會均等兩個基本方面。在江西省的一部分貧困偏遠(yuǎn)地區(qū),教育經(jīng)費嚴(yán)重不足,教育設(shè)施落后,師資力量缺乏,教育質(zhì)量低下。針對這種情況,江西必須增加更多具有公共產(chǎn)品特性的初等教育,特別是義務(wù)教育的投入,保證基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科研等公共產(chǎn)品完全由政府財政出資提供,使落后農(nóng)村地區(qū)能享受到與發(fā)達城市同等公平的教育。相反,對于具有私人產(chǎn)品性質(zhì)的高等教育等的投入可以適當(dāng)減少,從而全面促進教育服務(wù)公平均等化。

    (五)加強文化建設(shè),發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)

    江西省是農(nóng)業(yè)大省,農(nóng)民數(shù)量占全省總?cè)丝诘娜种陨?,因此我們一方面要繼續(xù)做實文化惠民工程,出臺更多的政策措施,構(gòu)建一體化的省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級公共文化服務(wù)體系,另一方面,大力發(fā)展有特色的江西文化產(chǎn)業(yè)。江西作為革命老區(qū),有豐富的紅色資源,近現(xiàn)代史上,江西在它獨特的歷史際遇中孕育成為 “中國革命的搖籃”、“共和國的搖籃”和“人民軍隊的搖籃”,有著濃厚的紅色文化底蘊,近幾年也率先在全國開展了紅色旅游,舉辦中國紅歌會等活動。除此之外,江西有著內(nèi)涵豐富的客家文化、儺文化、茶文化、瓷文化等。這些豐富的文化資源,為江西文化產(chǎn)業(yè)的個性化發(fā)展提供了相當(dāng)廣闊的前景。

    (六)積極穩(wěn)妥推進醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)改革發(fā)展

    健康是人全面發(fā)展的基礎(chǔ),涉及千家萬戶,直接關(guān)系人民群眾的生活質(zhì)量和幸福指數(shù),是重大的民生問題。首先,要努力健全全民醫(yī)保體系,全面推進醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系工作,促進基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化;其次,科學(xué)完善新農(nóng)合制度和基本藥物制度,推進重大疾病醫(yī)療保障工作,鞏固基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)運行新機制;再次,統(tǒng)籌抓好全局,積極穩(wěn)妥地推進 “醫(yī)改”,支持社會資本興辦醫(yī)療機構(gòu),確保老百姓的醫(yī)療權(quán)益,使老百姓用得起藥、用放心藥。

    (七)穩(wěn)定社會保障支出,加強社會保障體系建設(shè)

    2011年《政府工作報告》明確指出:“要著力優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),增加‘三農(nóng)’、民生、社會事業(yè)、結(jié)構(gòu)調(diào)整等重點支出。加快健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系?!憋@然,黨中央、國務(wù)院已將健全城鄉(xiāng)社會保障體系擺在至關(guān)重要的位置。針對當(dāng)前江西的經(jīng)濟發(fā)展水平和具體省情,必須做好以下方面:

    加快失業(yè)保險制度改革,擴大失業(yè)保險實施范圍,使各類城鎮(zhèn)企事業(yè)職工都參加失業(yè)保險;盡快建立起比較完善的城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險體系,使公眾晚年生活得到保障;進一步深化醫(yī)療保險制度改革,建立社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本醫(yī)療保險制度模式;加快建立和完善農(nóng)村社會保障體系,縮小城鄉(xiāng)收入差距,達到真正意義上的公平。

    (八)合理安排財政住房保障支出

    江西省保障性住房建設(shè)通過實行“三房合一”,即經(jīng)濟適用住房、廉租住房、公共租賃住房“三房合一”,提高了建設(shè)管理效率。這不僅有利于保障性住房的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一分配、統(tǒng)一管理,提高土地、資金使用效率,便于操作和管理,也有利于擴大住房保障覆蓋面,解決新就業(yè)職工、外來務(wù)工人員的住房問題,吸引人才。財政住房保障支出具體要面臨的攻堅問題應(yīng)包括以下幾個方面:

    第一,繼續(xù)提高各級財政住房保障支出投入的規(guī)模。2011年江西省住房保障支出累計達到108.28億元,同比增長59.0%,2012年財政住房保障支出達到136.3億元,增長25.9%。

    第二,要進一步明確中央財政和地方財政在住房保障支出上的職責(zé),確立中央財政在住房保障支出中承擔(dān)主要責(zé)任,地方財政承擔(dān)次要責(zé)任,建立起中央與地方政府間財權(quán)和事權(quán)相對稱的保障性住房財力保障機制。

    第三,合理確定財政住房保障支出的重點投向和受益對象。政府在建設(shè)保障性住房時,要根據(jù)其目的,保證在任一財政住房保障支出項目上,都具有明確的受益對象和資金保障方式的事先規(guī)劃。合理確立財政住房保障支出的重點投向,確保城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭 “住有所居”。

    [1]賈康.民生財政論析[N].中國日報財經(jīng)頻道,2011-05-08.

    [2]羅志紅,朱青.促進民生改善的財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化分析[J].求索,2012,(4).

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    【責(zé)任編輯:陳保林】

    F812.7

    A

    1004-518X(2013)07-0074-05

    國家社會科學(xué)基金項目“中國參與國際公共產(chǎn)品供給模式與路徑選擇”(13CJY117)、國家社會科學(xué)基金項目“建立主體功能區(qū)制度的流域行政區(qū)合作機制及政策研究”(12BJL071)、江西省高校人文社會科學(xué)研究項目 “全球性公共產(chǎn)品 (GPGs)的提供及籌資機制的設(shè)計——兼議我國公共品提供系的建設(shè)”(JJ0803)

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