江蘇農(nóng)村新社區(qū)管理模式探討

包宗順 張立冬

（包宗順：江蘇省社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長(zhǎng)，研究員；張立冬：江蘇省社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副研究員，博士）

近幾年來，伴隨工業(yè)化、城市化的發(fā)展，以及大規(guī)模農(nóng)田整治和新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)，江蘇各地出現(xiàn)了一批農(nóng)民集中居住新區(qū)，這里我們將其稱之為“農(nóng)村新社區(qū)”。由于城鄉(xiāng)差異性，城市居民集中居住區(qū)的管理模式基本不適用于農(nóng)村，因此，農(nóng)村新社區(qū)管理體制建設(shè)和相關(guān)配套政策研究，成為當(dāng)前各級(jí)政府尤其是縣鄉(xiāng)基層政府的迫切需求。

一、江蘇農(nóng)村新社區(qū)的三種類型

根據(jù)農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)的直接動(dòng)因，大致可劃分為“征地拆遷安置型”、“耕地整理安置型”和“康居示范型”三種主要類型，且各種類型特征鮮明。

征地拆遷安置型新社區(qū)。以征地拆遷安置形成的農(nóng)村新社區(qū)，是典型的城市化、工業(yè)化的產(chǎn)物。主要特征是：第一，新社區(qū)規(guī)模大。第二，居民社會(huì)身份改變。征地拆遷安置形成的農(nóng)村新社區(qū)，以“雙失型”居民為主體。絕大多數(shù)居民已完全失去了原有承包耕地（包括自留地）和農(nóng)村宅基地，其社會(huì)身份特征已經(jīng)徹底“非農(nóng)化”，其生存形態(tài)也已與城市居民基本相同。第三，居民原有的社會(huì)組織隸屬關(guān)系被徹底打破，基層社會(huì)組織必須重新構(gòu)建。

耕地整理安置型新社區(qū)。通常以“萬頃良田工程”等大規(guī)模農(nóng)田基本建設(shè)為抓手，在地方政府積極推進(jìn)下形成的農(nóng)村居民集中居住區(qū)，有以下主要特征：

第一，農(nóng)戶土地承包權(quán)不變。新社區(qū)絕大多數(shù)居民仍保留原有集體土地承包權(quán)和自留地經(jīng)營(yíng)權(quán)。但在承包地經(jīng)營(yíng)方式上，地區(qū)間存在較大差異。蘇南多數(shù)通過組建土地股份合作社這類土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，實(shí)行土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。具體經(jīng)營(yíng)方式上，以大戶承包經(jīng)營(yíng)為主，部分為農(nóng)業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)，少數(shù)由村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。市、鎮(zhèn)兩級(jí)政府為鼓勵(lì)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，往往實(shí)行政策性財(cái)政補(bǔ)貼，每年每畝補(bǔ)貼規(guī)模經(jīng)營(yíng)者300元左右。在蘇中和蘇北地區(qū)，則基本上仍維持原有的分戶經(jīng)營(yíng)方式，有些地方政府為解決農(nóng)戶集中居住后耕作半徑過大、路途太遠(yuǎn)的矛盾，每年給農(nóng)戶發(fā)放一定數(shù)額的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)交通補(bǔ)貼。

第二，居民社會(huì)身份未變。與農(nóng)戶土地承包權(quán)不變相對(duì)應(yīng)，耕地整理安置型農(nóng)村新社區(qū)居民的農(nóng)村戶籍身份沒有改變。對(duì)于非整村拆遷的新社區(qū)居民而言，雖然居住地離開，但與原行政村仍保持著所屬關(guān)系，特別是經(jīng)濟(jì)上仍保持密切聯(lián)系，如村委會(huì)換屆選舉等重大活動(dòng)也都要回到原行政村參加。在社會(huì)保障方面，蘇南大多數(shù)進(jìn)入各類企業(yè)的職工基本上已納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障體系，而仍留在農(nóng)業(yè)上的勞動(dòng)力及農(nóng)村老人絕大多數(shù)只能參加“新農(nóng)?！?，目前每月每人領(lǐng)取的最低養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為60元。在我們調(diào)查的吳江震澤鎮(zhèn)，農(nóng)村老人每人每月可領(lǐng)取養(yǎng)老金160元。

第三，社會(huì)管理上雙重架構(gòu)。耕地整理安置型農(nóng)村新社區(qū)規(guī)模通常較大，同一社區(qū)內(nèi)往往集中了不同行政村的居民。事實(shí)上新社區(qū)居民的生活居住地與村民自治組織往往形成了空間上的分離。一方面，由于其與原行政村在土地承包等經(jīng)濟(jì)和行政隸屬關(guān)系不變；另一方面，當(dāng)然也要接受現(xiàn)居住和生活所在新社區(qū)的管理，這就形成了新社區(qū)居民受原行政村和新社區(qū)組織雙重管理的態(tài)勢(shì)，原行政村管理職能在經(jīng)濟(jì)、政治生活方面占主要地位；新社區(qū)組織著重負(fù)責(zé)社區(qū)治安、生活服務(wù)和社區(qū)環(huán)境保潔等，居相對(duì)次要地位。

康居示范型新社區(qū)?？稻邮痉缎托律鐓^(qū)，是目前全省各地最為常見的農(nóng)村新社區(qū)，旨在改善農(nóng)村居民的居住條件和生活環(huán)境，提高農(nóng)村居民生活質(zhì)量。它有以下主要特征：首先，新社區(qū)規(guī)模相對(duì)較小。由于并非是行政指令性的大拆大建，而以農(nóng)戶自由選擇為導(dǎo)向，入住農(nóng)戶規(guī)模多在100戶左右。第二，居民社會(huì)關(guān)系不變。社區(qū)居民原有土地承包權(quán)屬關(guān)系不變，自留地隸屬關(guān)系不變，新社區(qū)居民與原有村組自治組織的隸屬關(guān)系也維持不變。第三，新區(qū)建設(shè)統(tǒng)分結(jié)合。即新社區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施由村集體統(tǒng)一建設(shè)，以優(yōu)越的環(huán)境條件吸引村民自愿落戶新社區(qū)。居民住房則按規(guī)劃的地點(diǎn)和宅基地面積由農(nóng)民自建為主，農(nóng)民自建房較少有政策性補(bǔ)助，地方政府和集體經(jīng)濟(jì)組織投入負(fù)擔(dān)較輕。許多地方對(duì)農(nóng)戶舊房翻建有強(qiáng)制性規(guī)定，即必須遷建到規(guī)劃的新社區(qū)。第四，社區(qū)管理村社合一。新社區(qū)建設(shè)規(guī)劃中，各地通常將村黨支部和村委會(huì)辦公地點(diǎn)、村民生活服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)設(shè)在新社區(qū)。

二、江蘇農(nóng)村新社區(qū)管理的困境

管理體制不順，“管不著”與“不服管”并存。征地拆遷安置形成的大型農(nóng)村新社區(qū)，居民跨區(qū)域居住、與原基層自治組織空間上分離的現(xiàn)象十分普遍。由于集中居住的村民仍要在原村進(jìn)行選舉、獲得集體資產(chǎn)分紅、享受相關(guān)福利待遇等，因此他們與原村的關(guān)系很難割斷，心理歸屬也傾向于原行政村，戶籍關(guān)系留在原行政村。理論上新社區(qū)管委會(huì)與原行政村對(duì)社區(qū)居民實(shí)行雙重管理，但兩者管理職能上難以有效整合，雙方的責(zé)、權(quán)、利難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一。原居住地村委會(huì)往往因“跨界”管理不方便而“管不著”。新社區(qū)村委會(huì)則因不是本村的村民，管理起來總覺得名不正、言不順，加之集中居住的村民又覺得居住地村委會(huì)不會(huì)給自己什么利益，往往也“不服管”。還有部分在集鎮(zhèn)購(gòu)房定居的村民則出現(xiàn)“無人管”的狀況。

拆遷安置政策前后不一，居民長(zhǎng)期積怨影響安定。征地拆遷安置型新社區(qū)，通常是邊拆遷、邊建設(shè)，居民拆遷工程也是分期、分批進(jìn)行的，往往是建到哪拆到哪。拆遷安置和補(bǔ)償政策缺少連貫性，使得新社區(qū)干群關(guān)系“先天不足”，給新社區(qū)管理者的日常工作及和諧社區(qū)建設(shè)帶來很大麻煩和阻力。

社區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、質(zhì)量差、維修難?？傮w而言，目前農(nóng)村拆遷安置新社區(qū)的房屋質(zhì)量遠(yuǎn)不如商品房，居民意見很大，新社區(qū)管理人員每天為各種問題消耗大量精力。此外，新社區(qū)建筑質(zhì)量不高，維修壓力自然就很大。而農(nóng)村新社區(qū)物業(yè)維修難，沒有物業(yè)維修的經(jīng)濟(jì)承受能力，而申請(qǐng)使用物業(yè)維修基金，則難上加難。據(jù)了解，農(nóng)村新社區(qū)基本上不可能申請(qǐng)到物業(yè)維修基金使用權(quán)。

社區(qū)管理經(jīng)費(fèi)無著落是最大的問題。無論是蘇南經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，還是蘇中、蘇北農(nóng)村新社區(qū)，至今未見靠收取物業(yè)費(fèi)維持社區(qū)日常運(yùn)轉(zhuǎn)的。目前不同類型的農(nóng)村新社區(qū)，物管經(jīng)費(fèi)籌措的來源也不相同?？稻邮痉缎托律鐓^(qū)，居民來自同一個(gè)行政村內(nèi)的一個(gè)或相鄰幾個(gè)自然村落，實(shí)行村社合一社區(qū)管理體制，也即村黨支部、村委會(huì)和社區(qū)管委會(huì)三塊牌子，一套班子。物業(yè)管理經(jīng)費(fèi)來自村集體經(jīng)濟(jì)收入。100多戶規(guī)模的康居示范型新社區(qū)，每年的物管經(jīng)費(fèi)在15—20萬元之間。征地拆遷安置形成的農(nóng)村新社區(qū)，目前的物業(yè)管理經(jīng)費(fèi)通常由地方財(cái)政承擔(dān)。

居民對(duì)新社區(qū)歸屬感不強(qiáng)，民主管理亟待加強(qiáng)。居民參與社區(qū)管理的積極性不高，居民對(duì)社區(qū)的歸屬感不足，社區(qū)凝聚力不強(qiáng)。部分社區(qū)民主選舉、民主管理、村民自治不能有效落實(shí)，村干部在村委會(huì)換屆選舉中設(shè)流動(dòng)票箱、拿錢買票的現(xiàn)象也不鮮見。此外，部分社區(qū)表現(xiàn)出較為明顯的行政化色彩，管理干部與居民之間的關(guān)系較為疏遠(yuǎn)，居民表達(dá)利益訴求的渠道有限，社區(qū)民主管理和居民自治流于形式。

新社區(qū)管理者工作強(qiáng)度大待遇低。原行政村比較而言，已建成的農(nóng)村新社區(qū)，尤其是以拆遷安置為主體的新社區(qū)普遍規(guī)模較大，社區(qū)社會(huì)管理和服務(wù)的任務(wù)十分繁重，社區(qū)管理人員承擔(dān)的工作量大、強(qiáng)度高。當(dāng)前社區(qū)管理人員中大部分由原行政村干部轉(zhuǎn)任，與所承擔(dān)的繁重管理工作任務(wù)比較而言，社區(qū)管理人員工資待遇偏低，影響工作積極性。

三、建立江蘇農(nóng)村新社區(qū)管理的長(zhǎng)效機(jī)制

盡快理順新社區(qū)管理體制。要在積極借鑒城市居民小區(qū)管理經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，較好地適合農(nóng)民集中居住的特點(diǎn)；農(nóng)村新社區(qū)管理也不能是單一模式，應(yīng)針對(duì)不同類型農(nóng)村新社區(qū)的特點(diǎn)，建立與之相適應(yīng)的新社區(qū)管理模式。對(duì)康居示范型新社區(qū)，由于新社區(qū)居民與基層自治組織的經(jīng)濟(jì)紐帶和社會(huì)組織關(guān)系沒有發(fā)生改變，現(xiàn)行的管理組織體系也無需變更，需要重新適應(yīng)的是新社區(qū)居民的管理、服務(wù)方式，還有新增加的社區(qū)物業(yè)管理成本的消化。對(duì)征地拆遷安置形成的農(nóng)村新社區(qū)，其居民身份、生存狀態(tài)已完全城鎮(zhèn)化。當(dāng)前最緊迫的工作主要包括：一是建立專職、穩(wěn)定的社區(qū)管理隊(duì)伍，管理人員部分從鄉(xiāng)村干部中分流，部分采取面向社區(qū)和社會(huì)公開選聘；二是發(fā)動(dòng)和依靠群眾，教育農(nóng)村居民改變?cè)胁涣忌盍?xí)慣；三是針對(duì)失地農(nóng)民建立創(chuàng)業(yè)機(jī)制，幫貧扶弱，提供公益性崗位，通過技能培訓(xùn)，提高就業(yè)能力；四是努力豐富小區(qū)居民文化生活，組織居民開展多種形式、積極健康的文體活動(dòng)。對(duì)耕地整理安置型農(nóng)村新社區(qū)，一是要建立專職、穩(wěn)定的社區(qū)管理隊(duì)伍（包括明確職級(jí)、報(bào)酬、經(jīng)費(fèi)來源）；二是要加強(qiáng)新社區(qū)組織與原行政村相互間理解、溝通與工作交流，努力探索并建立制度化、高效率的協(xié)調(diào)工作機(jī)制和糾紛處理機(jī)制；三是組織籌建物業(yè)委員會(huì)，提高社區(qū)居民的組織化程度和自我管理能力；四是社區(qū)管理人員目前以原有村組干部為基礎(chǔ)，今后應(yīng)逐步引進(jìn)年輕新型管理人才，提高管理水平。

明確扎口統(tǒng)籌管理部門。農(nóng)村新社區(qū)的建設(shè)和管理，涉及許多政府部門。如建設(shè)局負(fù)責(zé)小區(qū)規(guī)劃、選址、審批、施工許可、驗(yàn)收以及房屋維修基金管理；民政局負(fù)責(zé)社區(qū)居委會(huì)設(shè)置、審批、選舉、公共服務(wù)，社區(qū)專職工作者管理、培訓(xùn)、上崗、使用考核，社區(qū)志愿者招募、注冊(cè)、管理等；農(nóng)工辦負(fù)責(zé)統(tǒng)籌新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)、土地流轉(zhuǎn)、環(huán)境整治、農(nóng)民收入等；小區(qū)所在鎮(zhèn)政府則具體負(fù)責(zé)農(nóng)村新社區(qū)的投資施工建設(shè)。根據(jù)當(dāng)前部門工作職責(zé)分工的實(shí)際情況，農(nóng)工辦比較適宜擔(dān)當(dāng)這樣的扎口統(tǒng)籌管理部門角色。

加強(qiáng)長(zhǎng)效管理工作制度建設(shè)?；窗步?jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)下屬的城西花園社區(qū)，近年來在上級(jí)部門的指導(dǎo)下，全面完整地制定了一整套社區(qū)工作和管理規(guī)章制度，包括：社區(qū)居民公約、社區(qū)民主自治制度、社區(qū)民主理財(cái)制度、社區(qū)門衛(wèi)值班制度、創(chuàng)建工作獎(jiǎng)勵(lì)制度、公共秩序（保安）管理制度、綠化管理制度、環(huán)境衛(wèi)生保潔制度、公共設(shè)施維修管理制度、計(jì)劃生育工作制度、治安調(diào)解工作職責(zé)、學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度、志愿者工作制度、獨(dú)居老人居家養(yǎng)老工作制度，等等。各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地方財(cái)力水平不同，不能要求各地建設(shè)統(tǒng)一的新社區(qū)管理和服務(wù)硬件設(shè)施，但加強(qiáng)新社區(qū)長(zhǎng)效管理和服務(wù)工作制度軟件建設(shè)，應(yīng)引起各地更多的重視。

積極處理拆遷遺留問題，努力消解居民怨氣。拆遷安置和補(bǔ)償政策缺少連貫性，是各地較為普遍的現(xiàn)象。各地應(yīng)認(rèn)真吸取這一深刻教訓(xùn)，保持不同時(shí)期征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的可比性、連貫性，充分保護(hù)被征地拆遷農(nóng)戶的應(yīng)得利益。各地基層政府和新社區(qū)管理人員，要通力協(xié)作，不回避矛盾，積極調(diào)解處理拆遷遺留問題，真心實(shí)意地努力幫助他們解決現(xiàn)實(shí)中的切身利益問題，努力消解這部分社區(qū)居民的怨氣。

培育“造血”功能，構(gòu)建良性物管經(jīng)費(fèi)保障體系。目前，全省各地農(nóng)村新社區(qū)物業(yè)管理經(jīng)費(fèi)籌集渠道單一。康居示范型新社區(qū)物業(yè)管理經(jīng)費(fèi)通常完全是由村集體買單；征地拆遷安置型農(nóng)村新社區(qū)，物管費(fèi)基本上是由地方財(cái)政買單；耕地整理安置型新社區(qū)物業(yè)費(fèi)，通常由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和行政村集體共同承擔(dān)。淮安經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)下轄8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2011年用于全區(qū)拆遷安置新社區(qū)物業(yè)補(bǔ)貼投入高達(dá)3000萬元。隨著農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)規(guī)模的日益擴(kuò)大，完全由政府和村集體承擔(dān)的物管經(jīng)費(fèi)籌措方式，不僅會(huì)日益加重村集體和地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，長(zhǎng)期下去難以為繼，也不盡合理和缺少效率。努力培育農(nóng)村新社區(qū)物業(yè)管理的“造血”功能，多渠道籌措物業(yè)管理經(jīng)費(fèi)，是今后必由之路，也是當(dāng)務(wù)之急。鑒于農(nóng)村新社區(qū)居民在轉(zhuǎn)型期處于“城市居民生活方式，農(nóng)村居民收入水平，城市貧民社會(huì)保障”的弱勢(shì)地位，不應(yīng)照搬城市居住小區(qū)物業(yè)管理收費(fèi)模式，積極探索建立一個(gè)“社區(qū)居民交一些、社區(qū)商業(yè)配套用房賺一些、政府財(cái)政補(bǔ)一些”的良性社區(qū)管理經(jīng)費(fèi)保障體系，比較符合當(dāng)前社會(huì)現(xiàn)實(shí)。

而由新社區(qū)管委會(huì)通過出租社區(qū)商業(yè)配套用房獲得租金收益，是培育農(nóng)村新社區(qū)物業(yè)管理“造血”功能行之有效的辦法之一。但不少地方的農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)開發(fā)商，違反相關(guān)政策規(guī)定，將社區(qū)商業(yè)用房全部買光了，使得社區(qū)居委會(huì)接手后沒有任何經(jīng)濟(jì)收入來源。對(duì)此政府相關(guān)行政職能部門應(yīng)嚴(yán)加防范，嚴(yán)肅查處。征地拆遷安置型農(nóng)村新社區(qū)，大多數(shù)位于城鄉(xiāng)結(jié)合部，社區(qū)居民身份絕大多數(shù)也已轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，可以在這類社區(qū)進(jìn)行“社區(qū)居民交一些”的先行試點(diǎn)。努力引導(dǎo)居民轉(zhuǎn)變習(xí)慣性思維，確立付費(fèi)獲得服務(wù)的觀念，并隨著物業(yè)管理質(zhì)量的不斷提升，向住戶收取一部分物業(yè)費(fèi)，逐步減輕政府負(fù)擔(dān)，努力形成良性可持續(xù)的社區(qū)物業(yè)管理經(jīng)費(fèi)保障體系。

努力引導(dǎo)和組織居民開展自我管理和自我服務(wù)。與城市居民小區(qū)相比，農(nóng)村新社區(qū)的管理有其特殊優(yōu)勢(shì)。一是與城市居民小區(qū)常見的鄰里甚至對(duì)門鄰居老死不相往來不同，農(nóng)村新社區(qū)是一個(gè)熟人社會(huì)，或沾親帶故，或來自同一個(gè)村組的鄰里關(guān)系，熟人好辦事；二是農(nóng)村新社區(qū)有大量原村組的老干部、老黨員等組織資源；三是農(nóng)村新社區(qū)有大量剛剛失去土地的中老年閑置勞動(dòng)力資源。新社區(qū)黨支部、居委會(huì)在社區(qū)管理中應(yīng)充分利用這些特殊優(yōu)勢(shì)和寶貴社會(huì)資源，把熱心的社區(qū)居民組織起來，努力引導(dǎo)他們開展民主管理，從而增強(qiáng)社區(qū)居民的歸屬感、親和力和凝聚力，達(dá)到實(shí)現(xiàn)充分的自我管理、自我服務(wù)的目標(biāo)。如淮安市城西花園社區(qū)將整個(gè)社區(qū)劃分為若干個(gè)網(wǎng)格，每網(wǎng)格有幾幢樓，充分利用原行政村的老黨員、村組老干部資源，聘任他們擔(dān)任“格長(zhǎng)”和“樓長(zhǎng)”，參與小區(qū)的管理。要求格長(zhǎng)每天走訪轄區(qū)內(nèi)兩戶家庭，既了解民情，又廣泛聽取小區(qū)內(nèi)居民對(duì)社區(qū)管理方面存在問題的意見。該社區(qū)還組織社區(qū)熱心公益的居民，成立了“關(guān)心下一代工作委員會(huì)”、“社區(qū)校外輔導(dǎo)站”、“社區(qū)志愿者工作站”等群眾組織，并制定了相應(yīng)的工作制度，有序開展各項(xiàng)社區(qū)服務(wù)活動(dòng)。包括前述社區(qū)家庭困難居民以提供綠化、保潔和突擊性勞務(wù)抵消物業(yè)費(fèi)的方式，也都是很好的自我服務(wù)形式，收到良好的社會(huì)效果。