江蘇推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的戰(zhàn)略重點(diǎn)

中共江蘇省委黨校第八期省管干部進(jìn)修班

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是江蘇實(shí)現(xiàn)“兩個率先”的根本性要求。江蘇應(yīng)利用自身優(yōu)勢，將深入推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的戰(zhàn)略重點(diǎn)放在以下八方面。

一、重視科學(xué)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)空間有序融合

確立全新的規(guī)劃理念。重視規(guī)劃的先導(dǎo)引領(lǐng)作用，確立開放式、全覆蓋、片區(qū)發(fā)展和多規(guī)疊合的規(guī)劃理念。擯棄傳統(tǒng)的“城市、農(nóng)村”二分法，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃全覆蓋。打破諸多規(guī)劃自成一體、相互分割的格局，整體協(xié)調(diào)規(guī)劃關(guān)系，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃“四規(guī)疊合”。

形成城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃體系。以縣（市）域?yàn)榭臻g單元、以中心鎮(zhèn)為支點(diǎn)編制城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上再編制片區(qū)規(guī)劃、重點(diǎn)區(qū)域控制性詳細(xì)規(guī)劃、專業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃、鎮(zhèn)村布局規(guī)劃等。通過片區(qū)規(guī)劃，落實(shí)片區(qū)功能定位，形成城鎮(zhèn)型、社區(qū)型、改進(jìn)型、生態(tài)型、古鎮(zhèn)型分類規(guī)劃，編制好縣（市）域城鎮(zhèn)建設(shè)、村落分布、產(chǎn)業(yè)布局、基本農(nóng)田保護(hù)、生態(tài)涵養(yǎng)、歷史文化傳承與保護(hù)等專業(yè)性規(guī)劃。

建立集中統(tǒng)一的規(guī)劃管理體制。破除各部門各行業(yè)分管、各自獨(dú)立自成一體、相互缺乏銜接的現(xiàn)行規(guī)劃體制，把分散的規(guī)劃職能統(tǒng)一劃給規(guī)劃管理部門，建立定位清晰、功能互補(bǔ)、銜接協(xié)調(diào)的新體制，建立科學(xué)的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃體系運(yùn)作程序。建立規(guī)劃實(shí)施評估機(jī)制，強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施的法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督。

二、深化土地制度改革，實(shí)現(xiàn)土地要素市場化配置

創(chuàng)新完善農(nóng)村土地管理制度。堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，結(jié)合各地實(shí)際落實(shí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和空間布局，通過建立制度，劃定永久性基本農(nóng)田，確?？偭坎粶p少、用途不改變、質(zhì)量有提高。

探索建立城鄉(xiāng)同地同價(jià)政策制度。改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制。將農(nóng)村集體建設(shè)用地納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，按照同地同權(quán)同價(jià)原則，及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民進(jìn)行合理補(bǔ)償，并解決好被征地農(nóng)民的就業(yè)、住房和社會保障。

健全城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度。在建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低和農(nóng)民利益得到切實(shí)保障的前提下，積極開展土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤改革試點(diǎn)。加大土地復(fù)墾整理，實(shí)現(xiàn)建設(shè)占用耕地的占補(bǔ)平衡。農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地調(diào)劑為建設(shè)用地的，必須符合土地利用規(guī)劃，納入年度建設(shè)用地計(jì)劃，并優(yōu)先滿足集體建設(shè)用地。

明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體。對農(nóng)民及集體經(jīng)濟(jì)組織的承包地、宅基地、農(nóng)村住房、集體建設(shè)用地、林地等，建立明晰的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，進(jìn)行確權(quán)登記，發(fā)放使用權(quán)證，并允許農(nóng)民及集體經(jīng)濟(jì)組織將上述使用權(quán)證進(jìn)行抵押、轉(zhuǎn)讓，為市場配置土地奠定基礎(chǔ)。

建立農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)交易中心。參照城市國有土地管理模式盤活農(nóng)村土地資源，將農(nóng)村集體土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離，使農(nóng)村集體土地具有交易、出租和抵押功能，在此基礎(chǔ)上，創(chuàng)新農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，探索建立土地產(chǎn)權(quán)交易市場。

改變開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)的土地利用方式。改變園區(qū)只能發(fā)展工業(yè)的理念，對規(guī)劃、土地配置和人口配置作適當(dāng)調(diào)整，使部分配套設(shè)施比較完善的園區(qū)實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化，既有利于開發(fā)區(qū)的健康發(fā)展和功能完善，也有利于土地更集約、高效使用，而且可以避免新占用更多耕地的方式推進(jìn)城鎮(zhèn)化。

三、深化二元戶籍制度改革，維護(hù)公民權(quán)利平等

解決農(nóng)民身份確認(rèn)與組織成員權(quán)益保障問題。戶籍制度改革的一項(xiàng)重要任務(wù)，就是要明確界定農(nóng)民在農(nóng)村集體組織中的成員身份，并以頒發(fā)權(quán)證的形式依法明確其享有的各種產(chǎn)權(quán)、股權(quán)。在充分維護(hù)農(nóng)民享有集體經(jīng)濟(jì)組織各種經(jīng)濟(jì)權(quán)益的基礎(chǔ)上，通過探索換房、換保、換股等改革，加快推進(jìn)農(nóng)村行政管理與經(jīng)濟(jì)組織的分離，加快經(jīng)濟(jì)組織從社區(qū)封閉型向市場開放型轉(zhuǎn)變，努力為農(nóng)民向市民身份轉(zhuǎn)變提供平臺和基礎(chǔ)。

建立城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一享有國民待遇的政策制度。加強(qiáng)社會管理配套制度改革，全面清理和調(diào)整現(xiàn)有各級、各部門制定的，依據(jù)戶籍落實(shí)城鄉(xiāng)居民不同政治、經(jīng)濟(jì)、社會待遇的政策制度，進(jìn)一步剝離附著在戶口上的涉及社會功能和經(jīng)濟(jì)待遇的有關(guān)規(guī)定，逐步建立新的更加科學(xué)合理的參照物，妥善處理好原依附在戶籍上的各種利益關(guān)系，加快農(nóng)民市民化進(jìn)程。

四、強(qiáng)化農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式

加快農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。大力推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，加快發(fā)展土地股份合作組織，建設(shè)一批農(nóng)業(yè)規(guī)?；痉秴^(qū)，發(fā)展一批現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，培育一批從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的專業(yè)公司。

積極發(fā)展高效農(nóng)業(yè)。大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步，發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，建設(shè)一批高效農(nóng)業(yè)示范基地，提高農(nóng)產(chǎn)品競爭力；加大農(nóng)業(yè)科技園、農(nóng)業(yè)科技型企業(yè)建設(shè)力度，培育創(chuàng)新型、職業(yè)型農(nóng)民；積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)裝備現(xiàn)代化，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率；加快品牌農(nóng)業(yè)建設(shè)，增加農(nóng)產(chǎn)品附加值。

加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)功能。更加注重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)、景觀等功能的耦合，鼓勵和支持創(chuàng)建生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)，滿足城鎮(zhèn)制造業(yè)發(fā)展和維護(hù)市域生態(tài)平衡的需要，構(gòu)建城鎮(zhèn)生態(tài)平衡區(qū)與基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)建設(shè)之間的功能互補(bǔ)鏈。

完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)體系。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)服務(wù)平臺建設(shè)，建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品物流園區(qū)，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品配送中心、農(nóng)產(chǎn)品連鎖經(jīng)營、電子商務(wù)等新型流通方式和流通業(yè)態(tài)。

制定農(nóng)業(yè)發(fā)展扶持政策。理順財(cái)政支農(nóng)管理體制，改變多部門掌控、多條線管理、多項(xiàng)目投入的支農(nóng)辦法，實(shí)行集中撥付。采取直接補(bǔ)貼和減少扶持環(huán)節(jié)的辦法，重點(diǎn)支持生態(tài)農(nóng)業(yè)及農(nóng)產(chǎn)品深加工，對于生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工項(xiàng)目稅收，能減則減，能免則免。建立有利于保護(hù)自然資源和農(nóng)業(yè)物種資源的生態(tài)補(bǔ)償制度；建立以財(cái)政為主體，吸引社會資金多元化投入的農(nóng)業(yè)投資機(jī)制，進(jìn)一步健全政府扶持、多方參與、市場運(yùn)作的農(nóng)業(yè)擔(dān)保、再擔(dān)保和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。

五、加強(qiáng)農(nóng)村“三大合作”，創(chuàng)新組織形式

圍繞發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，加快發(fā)展土地股份合作組織和農(nóng)民專業(yè)合作組織。創(chuàng)新土地股份合作模式，探索建立跨區(qū)域的土地合作總社或聯(lián)社，重點(diǎn)在合作規(guī)模上取得重大進(jìn)展。以縣（市、區(qū)）為單元、以產(chǎn)品為紐帶，鼓勵建立專業(yè)合作聯(lián)社，提高產(chǎn)品市場競爭力和農(nóng)民話語權(quán)。圍繞農(nóng)業(yè)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)發(fā)展壯大一批專業(yè)合作組織，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和高效農(nóng)業(yè)規(guī)?；?。

圍繞構(gòu)建農(nóng)民增收長效機(jī)制，創(chuàng)新社區(qū)股份合作組織。把發(fā)展社區(qū)股份合作組織作為重點(diǎn)，通過明晰產(chǎn)權(quán)主體，讓農(nóng)民享有集體資產(chǎn)股權(quán)，建立健全利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的管理運(yùn)行機(jī)制。允許和鼓勵社區(qū)股份合作組織預(yù)留一定面積的建設(shè)用地，統(tǒng)一使用、建設(shè)和經(jīng)營，重點(diǎn)支持農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)、增加財(cái)產(chǎn)性收入；允許和鼓勵社區(qū)股份合作組織對其擁有的經(jīng)營性用房進(jìn)行翻建和改造，對廢棄地、邊角地整合利用，增加集體經(jīng)濟(jì)的資產(chǎn)；允許和鼓勵社區(qū)股份合作組織采取增量擴(kuò)股、現(xiàn)金配股等方式，充實(shí)壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

圍繞做大做強(qiáng)“三大合作”，營造良好的發(fā)展環(huán)境。建立和完善財(cái)稅政策支持體系，逐步改變合作組織越規(guī)范、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)越重、發(fā)展代價(jià)越大的矛盾，支持具備條件的合作組織向企業(yè)化、公司化方向發(fā)展。加快公共服務(wù)平臺建設(shè)，進(jìn)一步拓寬服務(wù)領(lǐng)域；推進(jìn)合作組織法規(guī)建設(shè)，促進(jìn)合作組織規(guī)范發(fā)展。

六、推進(jìn)社會保障制度改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)一

建立城鄉(xiāng)一體的社會養(yǎng)老保障制度。將勞動年齡段的被征地農(nóng)民和農(nóng)村勞動力、在城鄉(xiāng)各類企業(yè)務(wù)工并與之建立勞動關(guān)系的農(nóng)村居民納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)范疇；將原參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村居民逐步納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)。對已享受農(nóng)村老年居民社會養(yǎng)老補(bǔ)貼待遇的，采用增加養(yǎng)老補(bǔ)貼金額等形式，進(jìn)一步提高保障待遇，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保障制度一元化。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。統(tǒng)一城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)覆蓋范圍、保障項(xiàng)目、待遇標(biāo)準(zhǔn)、醫(yī)療救助和管理制度在城鄉(xiāng)的“五統(tǒng)一”。全面實(shí)施城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，加快完成新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度向社會基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的銜接。

建立城鄉(xiāng)一體的社會救助體系。不斷完善城鄉(xiāng)最低生活保障政策，積極落實(shí)農(nóng)村低保、五保供養(yǎng)待遇的自然增長機(jī)制。加快統(tǒng)一城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，完善社會醫(yī)療救助辦法，提高城鄉(xiāng)醫(yī)療救助水平，實(shí)行城鄉(xiāng)社會醫(yī)療救助統(tǒng)一管理。

七、創(chuàng)新政府公共資源配置機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

建立城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度體系。建立適應(yīng)農(nóng)民生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變要求的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系；建立保障有力、滿足運(yùn)轉(zhuǎn)需要的公共財(cái)政投入保障機(jī)制；建立民主決策、民主評議、民主監(jiān)督的公共服務(wù)管理體制，形成覆蓋全程、綜合配套、便捷高效、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會化公共服務(wù)體系。

合理配置基本公共服務(wù)資源。建立城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展機(jī)制，優(yōu)秀師資配備向農(nóng)村傾斜。建立城鄉(xiāng)居民方便共享的公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)體系，鼓勵醫(yī)務(wù)人員向農(nóng)村流動。建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的文化事業(yè)發(fā)展機(jī)制，城市文化功能向農(nóng)村延伸。

推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化。統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)交通、水利、電力、電信、環(huán)保等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快城鄉(xiāng)道路、供水管網(wǎng)的“無縫對接”，促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享共用。加快城鄉(xiāng)公交一體化。加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)，逐步實(shí)行城鄉(xiāng)垃圾統(tǒng)一收集處理；加大農(nóng)村環(huán)境綜合整治力度，將村莊整治與村莊綠化相結(jié)合；加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，健全農(nóng)村環(huán)境保護(hù)政策體系和長效管理機(jī)制。

八、加強(qiáng)社會管理體制改革，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會管理一體化

統(tǒng)籌整合區(qū)域行政管理體制。探索“區(qū)鎮(zhèn)合一”、“區(qū)鎮(zhèn)互補(bǔ)”模式，促進(jìn)資源整合，增強(qiáng)區(qū)域綜合競爭優(yōu)勢。對具備一定人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的中心鎮(zhèn)賦予必要的城市管理權(quán)限。完善政績考核體系，根據(jù)區(qū)域主體功能定位，對不同區(qū)域?qū)嵭胁煌闹笜?biāo)考核體系。

建立健全新型社區(qū)管理體制。按照地域相近、規(guī)模適度，有利于整合公共資源的原則，穩(wěn)步推進(jìn)鎮(zhèn)村體制向街道社區(qū)體制轉(zhuǎn)變。依法推進(jìn)“撤村建居”，逐步建立現(xiàn)代新型社區(qū)，加快建設(shè)社區(qū)服務(wù)中心，把社區(qū)服務(wù)延伸到自然村落，健全村級服務(wù)體系，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基層便民服務(wù)機(jī)制。

完善城鄉(xiāng)一體的城市管理體系。推進(jìn)管理中心下移，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐執(zhí)法管理機(jī)構(gòu)，依據(jù)管理區(qū)域的居住人口和面積，配備相應(yīng)執(zhí)法人員和裝備，提高城市管理效率和覆蓋面。加快建立健全與城市化相適應(yīng)的“大防控”體系，全面提升城鄉(xiāng)綜合治理基礎(chǔ)工作水平。