探尋中國公用事業(yè)民營化改革的出路

陳一丹

【摘 要】隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和完善，政治與行政體制改革的不斷推進(jìn)，我國公用事業(yè)改革的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，并日漸成為全社會(huì)普遍關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)問題。本文通過對(duì)中國公用事業(yè)民營化改革中出現(xiàn)的問題進(jìn)行探討，以及分析政府在民營化改革中的定位，試圖探尋民營化改革的出路，進(jìn)一步推進(jìn)我國的公用事業(yè)民營化。

【關(guān)鍵詞】公用事業(yè)；民營化

1.改革過程中存在的問題

盡管我國公用事業(yè)在民營化改革中確實(shí)取得了不小的成績，但由于公用事業(yè)民營化的形式的多樣性，以及長期以來政府的市政管理理念等多方面的原因，在現(xiàn)今的民營化改革中， 仍存在許多問題，主要表現(xiàn)在：

1.1公共責(zé)任缺失

在我國公用事業(yè)民營化改革的實(shí)踐中，隨著政府部分公共服務(wù)職能向私營部門的轉(zhuǎn)移，原本應(yīng)當(dāng)由政府來承擔(dān)的公共責(zé)任， 在一定程度上遭到了的喪失。然而，由于民營化改革仍處在“摸著石頭過河”的階段， 改革的理論并不完善，所以在此過程中也存在著管理上的漏洞， 導(dǎo)致了私人部門可以逃避對(duì)上級(jí)的責(zé)任。正是由于公共服務(wù)民營化過程中的責(zé)任關(guān)系的不明確， 從而導(dǎo)致政府和私人部門相互推卸公共責(zé)任，造成了公民權(quán)利、公平等公共責(zé)任在政府部門與私人部門的相互推諉中流失。

1.2公用事業(yè)民營化的法律制度不健全

我國一直沒有一個(gè)完整的法律方面的規(guī)定為民營化提供制度保障，具體表現(xiàn)在：（1）政出多門。相關(guān)規(guī)定從多個(gè)部門出臺(tái)，如國家計(jì)委、建設(shè)部、工商行政管理總局及有些地方都對(duì)之做出一些規(guī)定。（2）內(nèi)容陳舊過時(shí)。以往建立法規(guī)體系已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上實(shí)踐的需要，一些舊有條款已明顯不適應(yīng)甚至背離改革發(fā)展的趨勢，還有許多新的市場行為亟待法規(guī)的調(diào)整和規(guī)范。

1.3對(duì)民營化的監(jiān)督機(jī)制不完善

無論是政府還是民眾都無法確切地對(duì)民營化進(jìn)行監(jiān)督，這是因?yàn)閷?duì)于政府來說，政府是不可能深入到每一個(gè)細(xì)節(jié)對(duì)其每一個(gè)環(huán)節(jié)過程都進(jìn)行有效地監(jiān)督，導(dǎo)致許多監(jiān)督流于形式。而對(duì)于民眾來說往往是想監(jiān)督卻沒有途徑、缺乏資源與手段。

1.4民營化程序不公開，缺乏公平性

由于目前中國并無一部統(tǒng)一的行政程序法，這使得許多行政機(jī)關(guān)在行使規(guī)制權(quán)力時(shí)沒有程序性限制，因而不同程度地侵害了公民和企業(yè)的聽證權(quán)、知情權(quán)及參與權(quán)。這樣的現(xiàn)實(shí)使行政機(jī)關(guān)可以不顧相對(duì)人的利益而濫用規(guī)制權(quán)力，而公民、企業(yè)面對(duì)隨心所欲的政府規(guī)制權(quán)力無可奈何。

2.政府在民營化過程中的地位與責(zé)任

公用事業(yè)的民營化并不意味著政府完全退出公用事業(yè)領(lǐng)域， 而是政府的角色定位發(fā)生了改變，由原先公用事業(yè)的直接管理者變?yōu)楸O(jiān)管者。那么政府應(yīng)該有怎樣的地位與責(zé)任呢？

2.1提供制度保障：制定相應(yīng)的法律和法規(guī)

事實(shí)上， 我國目前已出臺(tái)了一些相關(guān)法律法規(guī)鼓勵(lì)民營經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的各種形式資本的進(jìn)入， 這在一定程度上給民營化提供了制度保障。因?yàn)樵诩涌焱七M(jìn)市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程， 引入競爭機(jī)制， 建立政府特許經(jīng)營制度， 鼓勵(lì)社會(huì)資金、外國資本等多種形式的創(chuàng)新中都需要法律法規(guī)的制度保障。

2.2提供政策導(dǎo)向：創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境

政府在對(duì)公共服務(wù)民營化進(jìn)行必要的制度約束的同時(shí)， 還應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行激勵(lì)和引導(dǎo)， 創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境， 將公共服務(wù)民營化納入良性的發(fā)展軌道。由于公共服務(wù)具有公益性和價(jià)格機(jī)制不靈活等特點(diǎn)， 所以政府應(yīng)在價(jià)格、稅收、信貸等方面給予私營部門優(yōu)惠和補(bǔ)助， 同時(shí)應(yīng)在公共事業(yè)的市場準(zhǔn)入方面給予私營部門公平機(jī)會(huì)以吸引私營部門的廣泛競爭和參與。

2.3建立監(jiān)管體系：維護(hù)并保障公共利益

政府應(yīng)該從維護(hù)公共利益出發(fā)， 對(duì)公共服務(wù)民營化進(jìn)行監(jiān)督。（1）由于私營部門趨利性和信息不對(duì)稱現(xiàn)象的存在， 可能會(huì)產(chǎn)生漫天要價(jià)、服務(wù)質(zhì)量下降、環(huán)境污染、壟斷等損害公眾利益的外部經(jīng)濟(jì)問題， 所以政府應(yīng)按照合同規(guī)定的服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)對(duì)私營部門進(jìn)行定期監(jiān)督。（2）在公共服務(wù)民營化的過程中， 政府和私營部門廣泛接觸， 容易為權(quán)力腐敗提供機(jī)會(huì)， 使得尋租行為發(fā)生的機(jī)會(huì)增大， 所以政府應(yīng)該從完善相應(yīng)法律法規(guī)入手， 對(duì)公共服務(wù)民營化中的政府行為進(jìn)行必要的約束和監(jiān)督， 促使政府依法行政， 實(shí)現(xiàn)政府行為的法制化。

3.進(jìn)一步推進(jìn)公用事業(yè)民營化的對(duì)策

為保證我國城市公用事業(yè)民營化進(jìn)程的順利進(jìn)行，最終促進(jìn)我國公用事業(yè)的良性發(fā)展和公共利益最大限度的實(shí)現(xiàn)。綜合已有的研究，應(yīng)采取以下對(duì)策，來消除我國城市公用事業(yè)民營化進(jìn)程中的有關(guān)障礙。具體有：

3.1建立起完善的防腐敗機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)范政府行為

一方面，在民營化過程中需嚴(yán)格依循標(biāo)準(zhǔn)程序操作，減少行政自由裁量權(quán)的運(yùn)用，即隨意變更其規(guī)則。另一方面，通過信息公開等機(jī)制，確保民營化全過程的透明公正。

3.2加快推進(jìn)公共事業(yè)民營化相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)

法律法規(guī)是公用事業(yè)民營化的重要依據(jù)，只有依據(jù)法律法規(guī)，才能協(xié)調(diào)各利益主體之間的關(guān)系，避免可能發(fā)生的爭端，使民營化順利進(jìn)行。除了加快新法規(guī)的訂立，還要注重對(duì)那些已經(jīng)不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)又或者不規(guī)范的法律法規(guī)進(jìn)行整合與修改，對(duì)監(jiān)管體制、市場準(zhǔn)入、價(jià)格監(jiān)管及質(zhì)量監(jiān)管等內(nèi)容以法律的形式加以明確。

3.3完善政府對(duì)公共事業(yè)民營化的監(jiān)督機(jī)制

由于公用事業(yè)的公共性，在保證民營化高效運(yùn)作的同時(shí)，政府應(yīng)保證公眾的利益不因公共服務(wù)提供者的趨利性而受到侵害，具體應(yīng)做到：

（1）健全市場準(zhǔn)入制度。既保持適度競爭，又要維護(hù)各個(gè)時(shí)期各類競爭者的公平權(quán)益。

（2）立法規(guī)定控制權(quán)。通過法律形式規(guī)定國家在某些特定的關(guān)鍵性的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域保持絕對(duì)控股地位或相對(duì)控股地位以及必要的決策權(quán)或否決權(quán)。

（3）建立公共服務(wù)定價(jià)機(jī)制。根據(jù)各地不同情況和公眾可承受能力，通過專家論證、召開價(jià)格聽證會(huì)等形式，吸引利益相關(guān)方共同參與對(duì)公共服務(wù)的合理定價(jià)，并進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)行。

（4）建立和完善公共服務(wù)民營化的績效評(píng)估制度。通過設(shè)立公共服務(wù)質(zhì)量投訴機(jī)構(gòu)和利用社會(huì)中介組織，定期地對(duì)民營化所表現(xiàn)的績效進(jìn)行科學(xué)評(píng)估并公布于眾，采取獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的形式對(duì)民營化中出現(xiàn)損害公眾利益的行為進(jìn)行整改。

3.4強(qiáng)調(diào)公眾積極參與，保障民營化程序公正

行政規(guī)制體制必須強(qiáng)調(diào)公眾參與在民營化過程中，所有程序都應(yīng)該公開透明，比如通過公開招標(biāo)制度、價(jià)格聽證制度、規(guī)制談判制度以及信息公開制度等，讓公眾廣泛地參與到民營化進(jìn)程中，所有的意見都能得到合理表達(dá)，這樣才能充分體現(xiàn)競爭及民意。

總之，我國的公用事業(yè)改革不能單單著眼于一個(gè)方面，而要注重從政府角色定位、制度建設(shè)、監(jiān)管體系、法律法規(guī)等方面綜合推進(jìn)，以全面的視角，大力地推進(jìn)我們公用事業(yè)民營化的進(jìn)程。