勞教制度“高墻”倒塌前前后后

陳小沉

58年之后，勞動教養(yǎng)制度終于漸漸走入歷史。

11月15日，十八屆三中全會決定公布，勞教制度被明確宣告廢止。決定還給出了一個大致的方向：“完善對違法犯罪行為的懲治和矯正法律，健全社區(qū)矯正制度?！?/p>

作為一份原則性的黨內(nèi)文件，決定自然不會給出具體、清晰的改革路線圖與時間表，勞教廢止之后的制度新探索遠未結(jié)束。

58年撼而未動

58年的勞教制度變遷，宛如一部沖突激勵的歷史。根據(jù)北京理工大學法學院教授徐昕的梳理，這一中國特有的通過剝奪人身自由以強制勞動和教育的行政處罰制度發(fā)端于1950年代的“肅反”運動。

1955年，中共中央下發(fā)《關于徹底肅清暗藏反革命分子的指示》，首次明確提出“勞動教養(yǎng)”的辦法。1957年8月，經(jīng)全國人大常委會批準，國務院于8月3日公布了《關于勞動教養(yǎng)問題的決定》，勞動教養(yǎng)制度正式確立。隨后，近百處勞教場所相繼建立，收容勞教人員達數(shù)百萬，勞教對象范圍不斷擴大。

盡管勞教制度在“文革”期間陷入暫停狀態(tài)，但1979年，經(jīng)全國人大常委會批準、國務院公布的《關于勞動教養(yǎng)問題的補充規(guī)定》延續(xù)了1957年《關于勞動教養(yǎng)問題的決定》的效力。1980年，國務院發(fā)布《關于將強制勞動和收容審查兩項措施統(tǒng)一于勞動教養(yǎng)的通知》。1982年，經(jīng)國務院批準轉(zhuǎn)發(fā)公安部《勞動教養(yǎng)試行辦法》。

《關于勞動教養(yǎng)問題的決定》（1957年）、《關于勞動教養(yǎng)問題的補充規(guī)定》（1979年）和《勞動教養(yǎng)試行辦法》（1982年）這三個法規(guī)和規(guī)章構(gòu)成了勞教制度的法律依據(jù)，也正式確立了由行政權(quán)力主導的“勞動教養(yǎng)管理委員會”制度。

自建立之日起，勞動教養(yǎng)的法律依據(jù)效力一直備受爭議。法學界的一個共識是，《決定》和《補充規(guī)定》雖然經(jīng)過全國人大常委會批準，但由于它們都是由國務院頒布的，因而其本質(zhì)上還是屬行政法規(guī)。

中國社科院法學所研究員劉仁文說，退一步來講，如果說對于《決定》和《補充規(guī)定》是否屬于法律還有爭議的余地的話，那么對于《試行辦法》不屬于法律則是毫無疑義的，它充其量只能算是一個行政法規(guī)，其實只能算是一個公安部的部門規(guī)章。

如果梳理法學理論界關于勞教的文獻，至少從20世紀80代后期起，改革和完善勞教制度的呼聲即已不斷，對其法律依據(jù)的質(zhì)疑更是與日俱增，但均未撼動勞教制度。

在運行實踐上，一系列法規(guī)規(guī)章頒布后，勞動教養(yǎng)的對象開始擴散，逐步演變?yōu)獒槍π⊥?、賣淫嫖娼、吸毒、破壞治安等行為。

進入20世紀晚期以來，部分上訪者也成為勞教的對象，這些被剝奪自由的個案不斷累積，最終也助推了這一制度的終結(jié)。

個案推動的代價

2003年，孫志剛案件成為廢除收容審查制度的導火索，當年，這一制度即告廢除。此后10年，社會各界推倒勞教這堵更為堅硬“銅墻鐵壁”的努力從未停止。

2004年，在要求改革或廢除勞動教養(yǎng)制度的議案上簽字的全國人大代表達到420名，超過總?cè)藬?shù)的十分之一。更多著名學者、律師向全國人大提交公民建議，建言廢除勞教制度。

根據(jù)北京理工大學法學院教授徐昕的觀察，終結(jié)勞教制度的最后一根稻草，源于近年來，特別是2012年以來若干具有廣泛影響力的勞教案件。

這些案件包括，以任建宇、彭洪、謝蘇明、黃成城、戴月權(quán)、方洪為代表的重慶系列勞教案，湖南永州唐慧勞教案，遼寧營口80歲老兵劉春山勞教案等。

“隨著這些案件的曝光，勞動教養(yǎng)制度再次被推向輿論的風口浪尖，廢除勞教的呼聲不絕于耳?！毙礻空f，“勞教制度，未經(jīng)法律的正當程序，剝奪公民人身自由最多長達4年，且可重復勞教，違反《憲法》、《立法法》、《行政處罰法》等上位法的規(guī)定，并與中國政府簽署的人權(quán)公約相背，必須立即廢除?！?/p>

司法部研究室主任王公義認為，廢除勞教有兩大原因，一是從2000年《立法法》頒布以后，勞教就開始處于違法狀態(tài)。2000年《立法法》一頒布，限制人身自由須由法律來定，行政機關沒有限制人身自由的權(quán)力。二是勞教決定沒有經(jīng)過司法化，它沒有經(jīng)過法院的審判，而是公安機關來定的，勞教委員會也沒發(fā)揮作用，限制人身自由也是公安一家說了算，“這兩大缺陷，導致了勞教關押上訪人員、打擊報復等情形”。

徐昕說，“每一起個案，每一聲呼吁，都是力量的積累，只為等待最后的臨門一腳。”

在十八屆三中全會《決定》的說明中，中共中央總書記習近平說，我們中國共產(chǎn)黨人干革命、搞建設、抓改革，從來都是為了解決中國的現(xiàn)實問題?？梢哉f，改革是由問題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問題中得以深化。

習近平接著說，35年來，我們用改革的辦法解決了黨和國家事業(yè)發(fā)展中的一系列問題。同時，在認識世界和改造世界的過程中，舊的問題解決了，新的問題又會產(chǎn)生，制度總是需要不斷完善，因而改革既不可能一蹴而就、也不可能一勞永逸。

勞教制度“高墻”的最終倒塌的背后，也是眾多個體用自由甚至生命代價“倒逼”的結(jié)果。

新與舊之間

從表面上看，廢止勞教制度可以視為堅決要求廢除勞教制度人士的一次完勝，但事情其實并沒有那么簡單。

在此前官方的表態(tài)中，一直使用的都是“改革和完善勞教制度”這樣的表述，“廢止勞教制度”這樣的表述是第一次寫入官方正式文件。

直到今年1月初，中央政法委將勞教改革列為今年四項重點改革之一時，使用還是“推進勞教制度改革”這樣的表述，并未明確指明改革的目標是“廢止”。

長期以來，對于勞教制度的存廢，無論是法學理論界還是實務界觀點殊異，舉其大端，有“加強派”、“廢除派”和“改革派”三大派別。

“加強派”認為勞教制度實施以來，不僅為穩(wěn)定社會秩序做出了重要貢獻，而且把大量被勞教人員改造成了自食其力的守法公民，這一有中國特色的制度只能加強不能削弱。

“改革派”認為，勞教制度有其積極作用，但也存在一些挑戰(zhàn)和問題，迫切需要改革，“思考勞教制度只能立足改革、完善，而不能立足廢除，一下子把實行了多年的勞教制度完全取消，不切實際”。

“廢除派”則認為，勞教制度侵犯了公民的人身自由權(quán)，是法治不健全時代的產(chǎn)物，沒有起到任何積極作用，“違憲違法，必須立即廢除”。

事實上，如果仔細分辨“改革派”和“廢除派”的主張，其實不無相通之處?！案母锱伞备敢庠诔姓J勞教曾經(jīng)發(fā)揮過一定作用的基礎上，提出自己的改革主張，如批準程序司法化、用相關強制教育法案替代現(xiàn)行法規(guī)等。在“改革派”看來，這樣的做法或許有助于減少阻力。

徐昕等人則是“徹底廢除派”的堅定代表，絕不妥協(xié)。在徐昕看來，勞教的罪刑極不相應，輕微違法行為所受處罰比管制、拘役甚至三年以下的有期徒刑等刑罰的懲處更嚴厲。

法學理論界的爭議終于在2013年基本上畫上句號，從這一年年初起，勞教制度開始慢慢走向歷史。在1月7日的全國政法工作會議上，中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱宣布，積極推進勞動教養(yǎng)制度改革，在報請全國人大常委會批準后，將“停止使用”勞教制度，并要求在全國人大常委會批準前，嚴格控制使用勞教手段，對纏訪、鬧訪等三類對象不采取勞教措施。

孟建柱的表態(tài)自然代表了中央決策層的決心與態(tài)度。自今年3月后，上海、廣東、云南、山東、湖南、四川等省份公安機關陸續(xù)暫停了新的勞教審批，尚在“服刑”的被勞教者也相繼走出勞教所，多地被勞教者幾乎釋放完畢。

更多曾經(jīng)的勞教所開始“變身”。團河勞教所，這座曾經(jīng)是北京市最著名的勞教所，也已于今年7月改名換牌為北京市監(jiān)獄團河二監(jiān)區(qū)。

未來路線圖尚不清晰

起碼到目前為止，勞教制度廢止之后的“出路”并未明晰。十八屆三中全會《決定》中有關勞教制度的表述只有33個字，顯然，一份高度概括的原則性中央文件提供不了一張清晰、完整的“路線圖”。

幾乎所有的法律學者都承認，勞教制度廢止之后還需要有關部門出臺配套措施進行新舊制度銜接，而不是一廢了之。這些銜接的制度可能包括，司法機關要出臺相應的司法解釋，解決輕微刑事違法犯罪處罰問題；行政執(zhí)法機關通過治安管理處罰法對違法行為進行治安處罰；司法行政機關要加快推進社區(qū)矯正制度，才能保障勞教制度廢止后相關工作平穩(wěn)過渡。

事實上，2005、2010年，《違法行為矯治法》兩度列入全國人大的立法規(guī)劃，但由于草案規(guī)定違法行為矯治的決定權(quán)從公安部門主導的勞動教養(yǎng)委員會收歸法院，因此遭遇政法委、公安系統(tǒng)及地方政府的反對，尚未出臺。

2011年，最高人民法院等十部委下發(fā)《違法行為教育矯治委員會試點工作方案》，將南京、鄭州、青島、濟南四市列為違法行為教育矯治試點地區(qū)，以“違法行為教育矯治”取代勞動教養(yǎng)。試點成效也尚未見公布。

“改革派”和“廢除派”均認為，制定新法替代勞教制度，并將強制教育的決定權(quán)交給法院。這一觀點目前在法學理論界占據(jù)上風，且和國家最高立法機關的意圖基本契合。但按照這一思路，在訴訟程序制度方面，需要人大及常委會制定新法律；在執(zhí)行中，具體由法院哪個庭室來處理，也涉及到《人民法院組織法》的修改調(diào)整，“工作量不小”。

重慶大學法學院院長陳忠林認為，勞教制度不能一廢了之，“對那些多次嚴重危害治安，但又不能用刑法處罰的人怎么辦？”他認為，作為一種類似保安處分的強制性教育措施，有存在的必要，應該予以保留，這也是世界比較通行的做法。“強制性教育措施，也是聯(lián)合國公民權(quán)利政治權(quán)利公約所允許的措施，這不是侵犯人權(quán)?！?/p>

曾經(jīng)代理過多個勞教案件的律師徐利平說，“還聽到一種說法，違法行為教育矯治法有可能整合禁毒、賣淫嫖娼、精神病方面的法律法規(guī)，統(tǒng)一成一部法典，整體來進行處理。這一塊比較混亂，各種法律法規(guī)文件比較多?！?/p>

徐昕也贊成，作為一種銜接，廢除勞教后，以《違法行為教育矯治法》取而代之，“國外許多國家早有成型的保安處分、輕罪制度的方案可供借鑒”。

徐昕更強調(diào)，新制度必須避免“穿新鞋，走老路”，確保新制度與勞教具有原則性不同。他提出了兩點主張：第一，除行政拘留外，任何剝奪公民人身自由的決定，不得由警察或其他行政機構(gòu)作出，而必須由法院裁決；第二，裁決須經(jīng)法律的正當程序，包括聽審、辯護、上訴、委托律師幫助等環(huán)節(jié)。

“就實質(zhì)而言，勞教的決定權(quán)若從公安部門為主導的勞動教養(yǎng)委員會轉(zhuǎn)移至法院，就與先前的勞教制度完全不同，毫無必要讓新制度背負勞教制度的惡名?！毙礻空f，期待《違法行為教育矯治法》早日出臺，這將正式標志著勞教制度的廢除。

律師陳有西則認為，廢止勞教意味著，中國將來不會由行政權(quán)來決定剝奪一個人的自由，必須經(jīng)過司法審判、法庭抗辯、律師辯護、法庭合議，由法院來決定一個人該不該被剝奪自由。

當然，學界也有人認為，經(jīng)過刑法和刑事訴訟法的修改，治安管理處罰法、禁毒法的制定，相關法律制度日臻完善，通過進一步嚴密治安處罰與刑事處罰的銜接可以將勞動教養(yǎng)對象通過刑罰和治安處罰進行處理，沒有必要再搞違法行為教育矯治制度。

更值得注意的是，盡管法律意義上勞教制度的廢止與新制度的設立，仍有待全國人大及其常委會的最終決定，但如何處理勞教制度的歷史后遺癥，已成為迫在眉睫的問題。