《反壟斷法》離“經(jīng)濟(jì)憲法”有多遠(yuǎn)

張墨寧

自2008年《反壟斷法》出臺(tái)，國(guó)家反壟斷動(dòng)作從最初3年的乏善可陳過(guò)渡到了今年以來(lái)的“高調(diào)”執(zhí)法，涉及的行業(yè)和企業(yè)屬性也拓寬了范圍。未來(lái)如何觸動(dòng)傳統(tǒng)的壟斷行業(yè)以及更為頑固的行政壟斷，本刊記者專(zhuān)訪國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)專(zhuān)家咨詢(xún)組副組長(zhǎng)、對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授黃勇。

逆境中執(zhí)法

《南風(fēng)窗》：今年以來(lái)國(guó)務(wù)院反壟斷機(jī)構(gòu)加大了執(zhí)法力度，涉及電子、通信、白酒、奶粉、藥品等多個(gè)行業(yè)，發(fā)改委價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局局長(zhǎng)許昆林也表示，今后石油、電信、汽車(chē)、銀行都在調(diào)查視野之內(nèi)?，F(xiàn)在3家反壟斷機(jī)構(gòu)有沒(méi)有做出重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)行業(yè)的次序安排？

黃勇：中國(guó)的《反壟斷法》已經(jīng)實(shí)施5周年了，可以說(shuō)反壟斷已經(jīng)進(jìn)入了一種常態(tài)。石油、電信、汽車(chē)、銀行都屬于傳統(tǒng)的壟斷行業(yè)，它們本身屬于改革關(guān)注的領(lǐng)域，不僅跟老百姓有直接、廣泛的關(guān)系，還跟所有的企業(yè)相關(guān)。實(shí)際上，除了傳統(tǒng)的壟斷行業(yè)以外，在競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域同樣存在卡特爾，涉嫌壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位和經(jīng)營(yíng)者集中。而且，發(fā)改委的反壟斷機(jī)構(gòu)只是其中一家，在價(jià)格壟斷方面有查處的重點(diǎn)。從商務(wù)部反壟斷局的角度來(lái)說(shuō)，就沒(méi)有什么重點(diǎn)區(qū)分，只要是達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的集中，經(jīng)營(yíng)者都要上報(bào)，商務(wù)部截至8月1日已收到750起企業(yè)并購(gòu)的反壟斷申報(bào)案件，對(duì)其中690起案件立案調(diào)查，其中既有具有重大國(guó)際影響力的大案要案，也不乏與百姓生活息息相關(guān)的手機(jī)通訊、飲料、電腦硬盤(pán)等案件。所以未來(lái)的反壟斷既要有重點(diǎn)，又要有常態(tài)的關(guān)注。各行各業(yè)都要進(jìn)行合規(guī)。

《南風(fēng)窗》：3家機(jī)構(gòu)有明確的分工，他們各自的執(zhí)法有什么特點(diǎn)？

黃勇：在今年年初的一次內(nèi)部會(huì)議上，我也總結(jié)過(guò)3家機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)。從執(zhí)法的數(shù)量和案件的影響力來(lái)看，發(fā)改委屬于風(fēng)生水起，聲勢(shì)強(qiáng)大；商務(wù)部辦案居首，激流勇進(jìn)；工商局則是埋頭辦案，苦練內(nèi)功。實(shí)際上，這幾年反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的外部環(huán)境并不樂(lè)觀，他們更多是在逆境中成長(zhǎng)。

2008年， 《反壟斷法》出臺(tái)一個(gè)月后，就遭遇了金融危機(jī)。國(guó)家應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的手段、措施都是政府導(dǎo)向的，從4萬(wàn)億的投資、地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式到產(chǎn)業(yè)政策的提出和實(shí)施，其背后的市場(chǎng)化理念和對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策的考量都是不夠的。各級(jí)政府在政績(jī)目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)下采取短期內(nèi)提升GDP的措施，以強(qiáng)制性力量取代市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行資源配置，使商品、資金、勞動(dòng)力、技術(shù)、信息等要素?zé)o法真正流向那些具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的領(lǐng)域和企業(yè)。所以說(shuō)，《反壟斷法》可謂生不逢時(shí)。

而且，中國(guó)的《反壟斷法》還承載著一個(gè)重要的職能，就是促進(jìn)市場(chǎng)化進(jìn)一步成熟，除了其他國(guó)家所共有的壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位以及經(jīng)營(yíng)者集中這三項(xiàng)經(jīng)濟(jì)壟斷行為的規(guī)治之外，還有反行政壟斷的職責(zé)，這在《反壟斷法》的第五章里有明確的表述，對(duì)濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為做出了禁止性規(guī)定。對(duì)于行政壟斷的專(zhuān)章規(guī)定，是中國(guó)反壟斷法不同于西方國(guó)家的顯著特點(diǎn)之一，立法的這一特殊安排也顯示了行政壟斷問(wèn)題在中國(guó)的特殊性與重要性。

對(duì)于行政壟斷的專(zhuān)章規(guī)定，是中國(guó)反壟斷法不同于西方國(guó)家的顯著特點(diǎn)之一，立法的這一特殊安排也顯示了行政壟斷問(wèn)題在中國(guó)的特殊性與重要性。

《南風(fēng)窗》：反行政壟斷恐怕要面臨更大的阻力，這5年里，公開(kāi)報(bào)道的案例也只有廣東省工商局查處GPS行政壟斷的案例。

黃勇：我個(gè)人近期也向反壟斷機(jī)構(gòu)建議，行政壟斷應(yīng)該成為下一步的查處重點(diǎn)。反壟斷法可以作為中央政府破除地方政府惡性競(jìng)爭(zhēng)和減少經(jīng)濟(jì)短視措施的法律武器。對(duì)于執(zhí)法部門(mén)來(lái)講，肯定會(huì)有阻力，畢竟他們都只是部委下屬的機(jī)構(gòu)，而且在法律設(shè)計(jì)上，盡管《反壟斷法》第五章有相關(guān)法律條文的列舉和表述，但是對(duì)行政壟斷實(shí)施主體的法律責(zé)任規(guī)定是非常弱的，第51條只是規(guī)定了執(zhí)法機(jī)構(gòu)有建議權(quán)，如果地方政府不配合，反壟斷機(jī)構(gòu)也沒(méi)有辦法。

不過(guò)，盡管只是建議權(quán)，實(shí)際上也給了反壟斷執(zhí)法部門(mén)調(diào)查和違反定性的權(quán)力，如果執(zhí)法機(jī)構(gòu)去觸動(dòng)行政壟斷頑疾的話，對(duì)于推動(dòng)改革，特別是健全統(tǒng)一競(jìng)爭(zhēng)開(kāi)放有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，實(shí)現(xiàn)深化改革是能夠起到輔助作用的。過(guò)去，我國(guó)治理行政壟斷，更多是體現(xiàn)在規(guī)定、規(guī)章以及《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的個(gè)別法條中，但是既然《反壟斷法》比較完整地包含了這個(gè)內(nèi)容，說(shuō)明了當(dāng)時(shí)立法之初，是有決心的。

競(jìng)爭(zhēng)政策應(yīng)上升為基礎(chǔ)

《南風(fēng)窗》：反壟斷的覆蓋面會(huì)越來(lái)越大，也不是光靠執(zhí)法機(jī)構(gòu)就能完成的，具體行業(yè)的監(jiān)管部門(mén)是不是也要做一些支持和配合？

黃勇：國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)現(xiàn)在有15家成員單位，幾乎包括了所有的行業(yè)監(jiān)管部門(mén)。但目前的狀況是，行業(yè)主管部門(mén)更熱衷于制定產(chǎn)業(yè)政策，財(cái)政補(bǔ)貼、銀行的優(yōu)先貸款顯然不應(yīng)該壓倒甚至取代企業(yè)的市場(chǎng)化選擇。競(jìng)爭(zhēng)政策在整個(gè)官方的體制處于非常孱弱的狀況，政府在管理經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，過(guò)多依賴(lài)行政手段，肯定會(huì)造成資源偏向。政府的作用絕不是為特定群體或階層提供特供產(chǎn)品，而是提供以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制為核心的優(yōu)良的市場(chǎng)環(huán)境這一公共產(chǎn)品。產(chǎn)業(yè)政策長(zhǎng)期以來(lái)替代了競(jìng)爭(zhēng)政策，所以《反壟斷法》現(xiàn)在還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到“經(jīng)濟(jì)憲法”的作用。

《反壟斷法》總則第九條規(guī)定了國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)的職責(zé)，其中很重要的兩條就是擬定競(jìng)爭(zhēng)政策，評(píng)估市場(chǎng)總體競(jìng)爭(zhēng)狀況、發(fā)布評(píng)估報(bào)告。但是到目前為止，反壟斷委員會(huì)并沒(méi)有相關(guān)報(bào)告，所以下一步除了反壟斷執(zhí)法，也應(yīng)該總體評(píng)市場(chǎng)總體和重點(diǎn)行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)狀況，配合總體改革。

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型不僅要放松管制，更在于放松管制之后新的政策重心選擇—長(zhǎng)期而言，通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的做法應(yīng)逐步弱化，而將競(jìng)爭(zhēng)政策作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的基本政策。競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)地位體現(xiàn)在競(jìng)爭(zhēng)政策要成為政府制定政策的重要目標(biāo)和依據(jù)，政府制定其它政策必須考慮是否符合競(jìng)爭(zhēng)政策、必須考慮是否有利于形成和維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

“打老虎”的一個(gè)重大意義就在于，引起對(duì)下一步行業(yè)體制改革、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、評(píng)估競(jìng)爭(zhēng)政策在壟斷行業(yè)可行性和路徑的重新思考。

從制度和組織保障上，反壟斷主管機(jī)關(guān)除了制定和實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)政策之外，應(yīng)當(dāng)賦予其檢視和規(guī)范其他政策的權(quán)力?？梢哉f(shuō)，競(jìng)爭(zhēng)政策地位能否得以確立，競(jìng)爭(zhēng)政策能否有效推行，已經(jīng)成為我國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵因素。應(yīng)當(dāng)將競(jìng)爭(zhēng)政策作為基礎(chǔ)性政策，作為政府下一步工作的重點(diǎn)，改變我國(guó)一直以來(lái)重產(chǎn)業(yè)政策而輕競(jìng)爭(zhēng)政策的做法。產(chǎn)業(yè)政策往往是短期的或者有時(shí)間限度的，且政府主導(dǎo)，行政手段居多；競(jìng)爭(zhēng)政策則是長(zhǎng)效機(jī)制，它是市場(chǎng)化的，按市場(chǎng)規(guī)律辦事，手段是法治，兩者區(qū)別很明顯。

“打老虎”的價(jià)值在于彰顯威力

《南風(fēng)窗》：反壟斷立法方面現(xiàn)在已經(jīng)形成了以法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、司法解釋、地方性立法為主要形式、包括10余部法規(guī)的綜合性法律體系。怎么評(píng)價(jià)相關(guān)法律的完備性？

黃勇：我認(rèn)為還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠?！斗磯艛喾ā芬呀?jīng)出臺(tái)5年多了，希望全國(guó)人大能夠進(jìn)行執(zhí)法大檢查。我也準(zhǔn)備跟全國(guó)人大常委會(huì)提出這個(gè)建議。而且，這部法律只有8章57條，在立法研究的過(guò)程中，我們光是翻譯美國(guó)和歐盟的相關(guān)資料，就有上百萬(wàn)字。

《反壟斷法》不僅僅是一個(gè)綱領(lǐng)性的法律，更重要的是要有專(zhuān)業(yè)性。因?yàn)榉磯艛鄽w根結(jié)底是用公權(quán)力直接干預(yù)私權(quán)利，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法治理念中，要非常謹(jǐn)慎和專(zhuān)業(yè)。

反壟斷執(zhí)法也并不簡(jiǎn)單是非黑即白的判斷，現(xiàn)在，只有對(duì)極少數(shù)的核心卡特爾，才采取國(guó)際慣例，采用“本身違法原則”，即只要是有相關(guān)的證據(jù)，就可以直接判斷競(jìng)爭(zhēng)危害，快速定性。除此之外，像濫用市場(chǎng)支配地位，經(jīng)營(yíng)者集中，實(shí)際上需要一個(gè)專(zhuān)業(yè)的判斷。不能執(zhí)法過(guò)度，更不能替代競(jìng)爭(zhēng)。反壟斷保護(hù)的是競(jìng)爭(zhēng)格局，而非競(jìng)爭(zhēng)者。

以美國(guó)為例，這幾年在公共財(cái)政的問(wèn)題上，很多部門(mén)都被削減了預(yù)算，但是競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法部門(mén)的預(yù)算不減反增，正是因?yàn)橐浅Ｖ?jǐn)慎地運(yùn)用公權(quán)力。對(duì)于新的業(yè)態(tài)模式和經(jīng)營(yíng)模式，政府不能粗暴地打掉。

此外，還有很多模糊的條款需要解決，比如，根據(jù)《工商行政管理機(jī)關(guān)禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為的規(guī)定》，經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位的，由工商行政管理機(jī)關(guān)責(zé)令停止違法行為，沒(méi)收違法所得，并處上一年度銷(xiāo)售額1%以上10%以下的罰款。什么叫違法所得、怎么計(jì)算，銷(xiāo)售額指的是涉案產(chǎn)品還是全部、全球還是地區(qū)銷(xiāo)售額，其實(shí)都沒(méi)有做出明晰的規(guī)定?？梢哉f(shuō)，幾乎每一條法律規(guī)定都有很多不確定因素，工商總局最近正在制定知識(shí)產(chǎn)權(quán)反壟斷的規(guī)章，問(wèn)題更復(fù)雜。專(zhuān)業(yè)性的確是反壟斷的一個(gè)挑戰(zhàn)。

《南風(fēng)窗》：如何評(píng)價(jià)現(xiàn)在反壟斷效果，“打老虎”是動(dòng)真格嗎？比如發(fā)改委2011年就啟動(dòng)了對(duì)中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通的調(diào)查，但是至今也沒(méi)有結(jié)案。

黃勇：雖然還沒(méi)有結(jié)案，但是中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通在遭到反壟斷調(diào)查后，承諾降低資費(fèi)和寬帶接入費(fèi)，消費(fèi)者等于享受到了一部分好處。我個(gè)人認(rèn)為所謂的“打老虎”對(duì)彰顯《反壟斷法》的威力是有作用的?！斗磯艛喾ā愤m用所有的企業(yè)，肯定要觸動(dòng)傳統(tǒng)的、涉及巨大利益的壟斷性行業(yè)。以前，國(guó)有企業(yè)對(duì)《反壟斷法》都比較陌生，一些涉嫌違法的行為仍被一些企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)認(rèn)為具有正當(dāng)性，比如當(dāng)行業(yè)不景氣的時(shí)候一些行業(yè)協(xié)會(huì)就要“抱團(tuán)取暖”、協(xié)調(diào)價(jià)格，現(xiàn)在，幾個(gè)有重大影響力的調(diào)查案件發(fā)生后，壟斷行業(yè)和地方國(guó)企才開(kāi)始重視這個(gè)問(wèn)題。

此外，通過(guò)對(duì)涉嫌壟斷行業(yè)的調(diào)查，可以引起和推動(dòng)決策層對(duì)于行業(yè)體制的重新認(rèn)識(shí)?！按罄匣ⅰ北旧砭褪菄?guó)家主導(dǎo)的一種壟斷，在體制改革的過(guò)程中，國(guó)家雖然也一直在涉及國(guó)計(jì)民生行業(yè)的安全效率和市場(chǎng)化之間進(jìn)行平衡和調(diào)整，比如壟斷行業(yè)南北分割、發(fā)電和電網(wǎng)分離，但是現(xiàn)在已經(jīng)形成了新的壟斷格局。所以，“打老虎”的一個(gè)重大意義就在于，引起對(duì)下一步行業(yè)體制改革、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、評(píng)估競(jìng)爭(zhēng)政策在壟斷行業(yè)可行性和路徑的重新思考。