經(jīng)濟(jì)立法轉(zhuǎn)型

劉志云

2007年發(fā)生于美國的次貸危機(jī)乃至2008年演變?yōu)橄砣虻慕鹑谖C(jī)，一個(gè)原來挺專業(yè)的詞匯即“新自由主義”，變得耳熟能詳。簡言之，該理論認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長的最基本方式是通過自由市場機(jī)制，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)放松管制是增進(jìn)效率和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的最好辦法。而通行的做法是建立一套旨在促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)自由化并增強(qiáng)外部環(huán)境聯(lián)系的政策，這些政策包括降低或取消價(jià)格與進(jìn)口的控制，改善外商投資和國內(nèi)投資環(huán)境，保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定以及刺激出口，等等。

事實(shí)上，在20世紀(jì)的最后20年乃至新世紀(jì)的最初10年里，新自由主義已將其自身的影響力，銘刻到全球政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至國際關(guān)系等歷史篇章中，直至將來，也難以消弭。對(duì)國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)立法乃至國際經(jīng)濟(jì)立法層面（以下簡稱“經(jīng)濟(jì)立法”）來說，也是如此。

經(jīng)濟(jì)立法的自由化

從歷史發(fā)展來看，新自由主義思想首先占據(jù)了國際貨幣基金組織（IMF）的指導(dǎo)意識(shí)，促使了IMF的性質(zhì)與職能的轉(zhuǎn)換，尤其是把20世紀(jì)70年代前體現(xiàn)“公共干預(yù)”精神的固定匯率制徹底廢止，轉(zhuǎn)而實(shí)行體現(xiàn)“自由”的浮動(dòng)匯率制。不久，世界銀行（WB）的指導(dǎo)思想也實(shí)現(xiàn)了這種轉(zhuǎn)換，從一個(gè)主旨在于支持戰(zhàn)后復(fù)興重建的金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變成促進(jìn)發(fā)展中國家制度轉(zhuǎn)換的機(jī)構(gòu)。事實(shí)上，在英美為首的發(fā)達(dá)國家的推動(dòng)下，以“結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃”（SAPs）為依托向發(fā)展中國家推銷新自由主義思想，成為國際貨幣基金組織、世行在20世紀(jì)80年代以后的主要職能之一，初衷也不是把它們看成一種發(fā)展政策，而是促進(jìn)主旨在于貿(mào)易、投資以及金融自由化的“新自由主義國際經(jīng)濟(jì)秩序”（Neoliberal international economic order）的實(shí)現(xiàn)的一種有效手段。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，在20世紀(jì)80年代，有70多個(gè)發(fā)展中國家接受了SAPs，如在非洲撒哈拉以南地區(qū)的47個(gè)國家中，就有36個(gè)國家接受。20世紀(jì)80年代末與90年代初，隨著原蘇東國家的社會(huì)主義制度的解體，它們也紛紛加入這個(gè)行列。至1992年底，IMF與WB批準(zhǔn)的SAPs已達(dá)到267項(xiàng)；而到2002年4月，單IMF正在執(zhí)行的各種形式的SAPs就有154個(gè)。以上數(shù)字表明，盡管國際社會(huì)對(duì)SAPs褒貶不一，但客觀地講，新自由主義理論在發(fā)展中國家以及轉(zhuǎn)型國家的推廣取得相當(dāng)大的成果。

隨著這一思想的廣泛傳播，市場化改革風(fēng)靡全球，市場經(jīng)濟(jì)體制迅速成為全球最為流行的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式。拆除傳統(tǒng)制度所造成的市場壁壘，建立消除歧視或優(yōu)惠、充分競爭、有序運(yùn)行的自由市場環(huán)境，讓市場要素能在全球范圍內(nèi)自由運(yùn)作，正是晚近以“自由化”為核心的包括中國在內(nèi)的各國經(jīng)濟(jì)立法與國際經(jīng)濟(jì)立法的主要內(nèi)容與基本目標(biāo)。在這場全球資本競爭的大比拼的情勢下，各國經(jīng)濟(jì)立法與國際經(jīng)濟(jì)立法實(shí)際上是在展開了一場盡量賦予資本權(quán)益而忽略其責(zé)任的“逐底”游戲。它們所強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容幾乎都是盡可能與盡量多的取消對(duì)投資者、服務(wù)商與商品的限制與管制措施，最大限度地賦予資本廣泛的權(quán)利。

然而，擴(kuò)大投資者權(quán)利的另一方面，不僅減弱國家對(duì)資本的控制權(quán)，也縮小一般民眾的權(quán)利范圍，從而造成了“國家與資本”以及“資本與社會(huì)”之間權(quán)利與義務(wù)的失衡。尤其是包括中國在內(nèi)的廣大國家，消費(fèi)者與勞工權(quán)益的保護(hù)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的恪守、社會(huì)保障機(jī)制的建構(gòu)、生態(tài)多樣化的維護(hù)、國家經(jīng)濟(jì)與金融安全的堅(jiān)守等等，在很長時(shí)期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)立法中處于相對(duì)被忽略的狀態(tài)，或者“徒有立法而不執(zhí)行”之狀態(tài)。

修正

不過，任何事物發(fā)展都有兩面性。當(dāng)新自由主義橫行天下之時(shí)，危機(jī)也悄悄地醞釀，最終導(dǎo)致國際金融危機(jī)的全面爆發(fā)。面對(duì)慘痛的金融危機(jī)，無論是經(jīng)濟(jì)學(xué)家還是相關(guān)政府機(jī)構(gòu)，都不得不對(duì)該新自由主義理論與政策進(jìn)行反思。對(duì)資本權(quán)力的限制以及責(zé)任的施加成為美國金融危機(jī)以來國內(nèi)金融監(jiān)管的改革方向。

而在維護(hù)市場分配的正統(tǒng)地位的同時(shí)，二戰(zhàn)結(jié)束以后曾經(jīng)風(fēng)行資本主義世界的“嵌入式自由主義”（Embedded Liberalism）重新得到歐盟的重視，成為修正新自由主義盲點(diǎn)的重要經(jīng)濟(jì)思想之一。回顧歷史，作為具有強(qiáng)烈“國家干預(yù)”性質(zhì)的自由主義，“嵌入式自由主義”在二戰(zhàn)后曾是戰(zhàn)后美國構(gòu)建國際經(jīng)濟(jì)秩序的主要思想來源，其著重于國家對(duì)資本的管制以及平衡資本與社會(huì)的義務(wù)，也曾經(jīng)是二戰(zhàn)后至20世紀(jì)70年代的英美國家的國內(nèi)主流政治經(jīng)濟(jì)政策。如今，在新自由主義思想主導(dǎo)下的最近30年的全球經(jīng)濟(jì)治理出現(xiàn)重大危機(jī)時(shí)，“嵌入式自由主義”的有關(guān)平衡“資本與國家”以及“資本與社會(huì)”權(quán)益的某些主張又回來了，成為相關(guān)國家與經(jīng)濟(jì)學(xué)家引以為彌補(bǔ)新自由主義漏洞的良藥之一，也帶來經(jīng)濟(jì)立法的理念的調(diào)整。

在這種背景下，“資本與國家”、“資本與社會(huì)”之間權(quán)益失衡的調(diào)整問題，已經(jīng)并將繼續(xù)引起普遍的重視。事實(shí)上，金融危機(jī)爆發(fā)以來，無論是金融領(lǐng)域，還是投資領(lǐng)域，乃至貿(mào)易領(lǐng)域，其立法理念都發(fā)生了180度的逆轉(zhuǎn)。

在危機(jī)治理過程中，金融領(lǐng)域的立法理念與實(shí)踐發(fā)生翻天覆地的變化，先前“放松管制”的監(jiān)管理念已發(fā)生根本逆轉(zhuǎn)，“有效監(jiān)管”得以強(qiáng)調(diào)，“深化微觀審慎監(jiān)管”，“重構(gòu)宏觀審慎監(jiān)管”以及“強(qiáng)調(diào)金融消費(fèi)者的保護(hù)”等成為立法的主旋律。為了克服危機(jī)，英國于2010年4月通過了《2010年金融服務(wù)法》，美國于2010年7月通過了《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》。

與此同時(shí)，相關(guān)的國際金融組織，包括金融穩(wěn)定委員會(huì)、巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)、國際證監(jiān)會(huì)組織等，從2009年以來，也相繼出臺(tái)了一系列的規(guī)范性文件。比如，較之舊巴塞爾協(xié)議，《巴塞爾協(xié)議III》在監(jiān)管理念、監(jiān)管對(duì)象以及監(jiān)管內(nèi)容上，都進(jìn)行了大刀闊斧的改革，力圖通過嚴(yán)格審慎的監(jiān)管打破金融危機(jī)的厄運(yùn)循環(huán)，增強(qiáng)銀行抵抗金融危機(jī)的能力。

在國際貿(mào)易立法方面，對(duì)于WTO有關(guān)貿(mào)易市場進(jìn)一步開放的談判，成員方表現(xiàn)出更多的焦慮與遲疑，甚至多數(shù)成員方已默認(rèn)“多哈回合談判”名存實(shí)亡。而在WTO談判遲滯不前的情況下，雙邊或區(qū)域的自由貿(mào)易協(xié)議的談判卻如火如荼地開展。而且，原先環(huán)境、勞工、人權(quán)等議題長期被參與國家間貿(mào)易立法的國家，尤其是發(fā)展中國家所抵觸。但最近一些年相關(guān)國家開始改變這種態(tài)度。

例如，2009年11月，美國正式提出擴(kuò)大跨太平洋伙伴關(guān)系計(jì)劃（TPP），并在2010年3月在澳大利亞墨爾本啟動(dòng)首輪談判，談判議題將環(huán)境、社會(huì)議題與傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)議題打包在一起。再如，2012年11月20日，中日韓自由貿(mào)易協(xié)定的談判啟動(dòng)，“可持續(xù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展”與“環(huán)境保護(hù)”成為最主要的議題之一。

此外，在國際投資立法上，原來緊緊圍繞投資者權(quán)益的立法理念也得到調(diào)整，“平衡投資者利益與東道國利益”成為新的立法指導(dǎo)思想。在立法內(nèi)容上，原來一度被視為“洪水猛獸”的包括東道國為了公共利益的征收權(quán)、國家安全例外、臨時(shí)安全措施、審慎措施等體現(xiàn)國家對(duì)跨國公司管制的條款，重新納入或考慮納入作為國際投資法最重要的淵源的雙邊投資條約中。對(duì)資本權(quán)力的限制以及責(zé)任的施加成為金融危機(jī)以來美國新推出的2012年雙邊投資協(xié)議范本的特色之一；而“嵌入式自由主義”重新得到歐盟投資立法的重視。

中國經(jīng)濟(jì)立法的轉(zhuǎn)變

經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展30多年，成就了中國的GDP世界第二的地位，但環(huán)境的惡化、勞工權(quán)益的踐踏、生態(tài)的破壞、觸目驚心的基尼系數(shù)、“未富先老”與社會(huì)保障機(jī)制的殘缺等，都預(yù)示著這個(gè)國家已經(jīng)走到了亟需轉(zhuǎn)型的懸崖邊上。

這時(shí)，跟“以人為本”執(zhí)政觀的提出相呼應(yīng)，類似于呼應(yīng)新自由主義思潮而構(gòu)建的原有經(jīng)濟(jì)立法的轉(zhuǎn)型，成為引領(lǐng)國內(nèi)走出這場社會(huì)危機(jī)的一大關(guān)鍵點(diǎn)。事實(shí)上，我國的經(jīng)濟(jì)立法的這種轉(zhuǎn)型甚至在國際金融危機(jī)爆發(fā)前就已經(jīng)啟動(dòng)。

例如，原來以“市場化”為教條的教育制度改革，使得1986年4月通過的《中華人民共和國義務(wù)教育法》規(guī)定的國家實(shí)行九年制義務(wù)教育制度一直“有名無實(shí)”。這種狀況在2006年9月1日起開始實(shí)施新的《義務(wù)教育法》，得以改變。2012年，教育經(jīng)費(fèi)投入達(dá)到GDP的4%目標(biāo)終于在溫家寶總理任期內(nèi)的最后一年得以實(shí)現(xiàn)。

再如，2005年底，衛(wèi)生部坦然承認(rèn)了之前以“市場化”為教條的醫(yī)療改革的失敗，并以壯士斷腕的勇氣以及按照以人為本的原則重新設(shè)計(jì)醫(yī)療體制。無疑，無論是義務(wù)制教育的“有名有實(shí)”與教育經(jīng)費(fèi)的投入增加，還是醫(yī)療衛(wèi)生改革的重新設(shè)計(jì)，乃至社會(huì)保障制度的推廣與普及，對(duì)“三農(nóng)”問題的重視以及“反哺”，等等，都意味著糾正類似新自由主義所強(qiáng)調(diào)的絕對(duì)化之政策的開始。

國際金融危機(jī)的爆發(fā)也引發(fā)了國內(nèi)金融監(jiān)管的革新。例如，在金融宏觀審慎監(jiān)管方面，2008年8月國務(wù)院印發(fā)的旨在強(qiáng)化央行宏觀管理職能的新“三定方案”正是對(duì)這種改革需求的反映之一。這個(gè)方案從防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)國家金融安全的戰(zhàn)略高度賦予了中國人民銀行“擬訂金融業(yè)改革和發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，參與評(píng)估重大金融并購活動(dòng)對(duì)國家金融安全的影響并提出政策建議，促進(jìn)金融業(yè)有序開放”等主要職責(zé)，并從兩個(gè)層面要求建立“協(xié)調(diào)機(jī)制”。

一是發(fā)改委、財(cái)政部、央行等部門建立健全協(xié)調(diào)機(jī)制，綜合運(yùn)用財(cái)稅、貨幣政策，形成更加完善的宏觀調(diào)控體系，提高宏觀調(diào)控水平；二是在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，作為“牽頭人”的央行“會(huì)同”銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，以部際聯(lián)席會(huì)議制度的形式，加強(qiáng)貨幣政策與監(jiān)管政策之間以及監(jiān)管政策、法規(guī)之間的協(xié)調(diào)。同時(shí)，2010年10月通過的“十二五”規(guī)劃也明確提出，未來5年必須深化金融體制改革，構(gòu)建逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架，加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)，建立存款保險(xiǎn)制度。

在金融消費(fèi)者保護(hù)方面，保監(jiān)會(huì)已率先于2011年率先成立了保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局，證監(jiān)會(huì)投資者保護(hù)局也于2012年初成立。2012年7月，中國人民銀行決定組建金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)局。2012年11月，銀監(jiān)會(huì)銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局也正式成立。無疑，發(fā)生于金融監(jiān)管領(lǐng)域的以上改革，是平衡金融市場中“國家與資本”、“資本與社會(huì)”權(quán)利義務(wù)平衡重大舉措。

在經(jīng)濟(jì)立法領(lǐng)域，已在做并必須繼續(xù)進(jìn)行的方面包括：完善微觀審慎監(jiān)管與宏觀審慎監(jiān)管并行的國家金融監(jiān)管機(jī)制，維護(hù)國家金融安全；完善《勞動(dòng)法》與《勞動(dòng)合同法》等相關(guān)法律法規(guī)，健全的勞工權(quán)益保護(hù)機(jī)制；創(chuàng)建金融消費(fèi)者保護(hù)局，修改《消費(fèi)者保護(hù)法》等，建立健全消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制；修改《環(huán)境法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等相關(guān)法律法規(guī)，建立健全環(huán)境與生態(tài)保護(hù)機(jī)制；修改《社會(huì)保險(xiǎn)法》等相關(guān)法律法規(guī)，建立健全一個(gè)能夠體現(xiàn)平等精神以及“老有所依”的社會(huì)保障機(jī)制。

當(dāng)然，對(duì)于目前的中國法治狀況來說，立法先行后法律能否真正貫徹執(zhí)行更是重中之重的任務(wù)。