淺議農(nóng)民工隨遷子女受義務(wù)教育權(quán)的平等實(shí)現(xiàn)

謝育敏　王雪萍

摘要：農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育問(wèn)題，是我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的社會(huì)問(wèn)題在教育上的反映。與貧困地區(qū)兒童上學(xué)難一樣，農(nóng)民工隨遷子女就學(xué)是我國(guó)義務(wù)教育的另一個(gè)難點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)。城鄉(xiāng)二元的戶籍制度和分級(jí)管理的義務(wù)教育管理體制是造成農(nóng)民工隨遷子女不能與城市兒童一樣享受平等義務(wù)教育權(quán)利的制度障礙。在制度障礙不能完全破解的情形下，保障農(nóng)民工隨遷子女受義務(wù)教育權(quán)的平等實(shí)現(xiàn)，政府應(yīng)做好義務(wù)教育的補(bǔ)償工作，為農(nóng)民工隨遷子女就學(xué)提供專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)；引入“教育券”，對(duì)義務(wù)教育財(cái)政配置的路徑進(jìn)行改革；改革辦學(xué)制度，鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量辦學(xué)；政府在義務(wù)教育管理上應(yīng)有創(chuàng)新，同時(shí)妥善解決好與農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育相關(guān)的非義務(wù)教育問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工隨遷子女；受義務(wù)教育權(quán)；平等

基金項(xiàng)目：江西省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“社會(huì)分層與義務(wù)教育階段學(xué)生受教育權(quán)的平等性研究”（09FX217）

根據(jù)第六次中國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010年中國(guó)流動(dòng)人口總量已達(dá)2.21億，占全國(guó)人口總量的16.5%。由于中國(guó)的人口流動(dòng)逐步呈現(xiàn)出夫妻共同流動(dòng)成為主流特點(diǎn)，隨父母流動(dòng)的兒童逐漸增多。尤其是由農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)派生的“二代移民”進(jìn)城農(nóng)民工子女（以下統(tǒng)稱農(nóng)民工隨遷子女）的義務(wù)教育問(wèn)題凸顯。農(nóng)民工隨遷子女是指跟隨進(jìn)城務(wù)工的父母離開戶籍所在地，與父母在流入地共同生活，在流入地接受義務(wù)教育的流動(dòng)兒童、少年。解決農(nóng)民工隨遷子女的義務(wù)教育問(wèn)題，經(jīng)歷了從上世紀(jì)90年代被擋在城市義務(wù)教育體制之外、辦簡(jiǎn)易民工子弟學(xué)校以自救，到政府開始關(guān)注兩階段之后，2003年之后進(jìn)入流入地政府負(fù)責(zé)，以公辦學(xué)校為主，走向權(quán)利平等的新階段?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃剛要》（2010年—2020年）進(jìn)一步明確提出，堅(jiān)持以輸入地政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主，確保進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女平等接受義務(wù)教育。但政策的演變不等于政策的貫徹落實(shí)。農(nóng)民工隨遷子女就學(xué)難、受歧視的問(wèn)題仍然沒(méi)有從根本上得到

解決。

一、農(nóng)民工隨遷子女受義務(wù)教育權(quán)平等實(shí)現(xiàn)的障礙

（一）制度障礙：城鄉(xiāng)二元的戶籍制度和分級(jí)管理的義務(wù)教育管理體制

農(nóng)民工隨遷子女教育問(wèn)題的形成，與農(nóng)民工在城市的弱勢(shì)地位和邊緣化處境有非常密切的關(guān)系。一般認(rèn)為，其弱勢(shì)地位和農(nóng)民工的教育素質(zhì)、經(jīng)濟(jì)收入有很大關(guān)系，但這只是表面現(xiàn)象，其根源卻是以戶籍制度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)分離的二元化社會(huì)結(jié)構(gòu)。這是造成農(nóng)民工隨遷子女不能與城市兒童一樣享受平等義務(wù)教育權(quán)利的社會(huì)結(jié)構(gòu)性因素

我國(guó)的戶籍制度源于1958年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，此條例在法律上把我國(guó)公民劃分為“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”，城鎮(zhèn)人口優(yōu)先享有公共資源，形成了事實(shí)上的戶口登記、戶籍世襲制度，使公民具有不同等級(jí)的社會(huì)身份。我國(guó)的義務(wù)教育體制是以戶籍制度為基礎(chǔ)，實(shí)行“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的管理模式，表明義務(wù)教育的責(zé)任落實(shí)到財(cái)政上，就是由戶籍所在地的地方政府來(lái)承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的主要支出。農(nóng)民工子女離開農(nóng)村后，由于交納的教育統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)沒(méi)有根據(jù)農(nóng)民工的就業(yè)流向在地區(qū)間劃轉(zhuǎn)，造成了農(nóng)民工隨遷子女既享受不到流出地政府的財(cái)政補(bǔ)貼，又沒(méi)有資格享受流入地政府的優(yōu)待，這個(gè)條塊分割的管理體制，反而成了流入地政府不愿意無(wú)條件接納農(nóng)民工隨遷子女就讀公立學(xué)校的合法依據(jù)。制度人為地造成城鄉(xiāng)分割局面，使得農(nóng)民工隨遷子女在城市無(wú)法享受與城市兒童同等受教育的權(quán)利，造成入學(xué)機(jī)會(huì)的不平等。

（二）觀念障礙：對(duì)農(nóng)民工的歧視

在調(diào)查走訪中，我們發(fā)現(xiàn)在農(nóng)民工隨遷子女的義務(wù)教育問(wèn)題上，人們存在著觀念上的障礙：一是地方政府對(duì)農(nóng)民工對(duì)城市發(fā)展的貢獻(xiàn)認(rèn)識(shí)不足，把農(nóng)民工隨遷子女的義務(wù)教育問(wèn)題看做一種負(fù)擔(dān)，沒(méi)有將農(nóng)民工隨遷子女的教育納入發(fā)展規(guī)劃，導(dǎo)致政策落實(shí)不力；二是公立學(xué)校認(rèn)為農(nóng)民工隨遷子女的家庭教育薄弱，失學(xué)輟學(xué)普遍，社會(huì)融合不足，基于升學(xué)率的考慮，不愿意接納農(nóng)民工隨遷子女入學(xué)；三是同學(xué)家長(zhǎng)對(duì)農(nóng)民工的歧視殃及其子女，基于對(duì)孩子成長(zhǎng)教育的考慮，給學(xué)校施加壓力。

（三）門檻障礙：農(nóng)民工隨遷子女就讀公立學(xué)校的門檻高

首先，盡管政策層面上要求取消農(nóng)民工隨遷子女交納借讀費(fèi)，但實(shí)際上學(xué)校為了限制入學(xué)，大部分需要交納入學(xué)費(fèi)用（借讀費(fèi)、贊助費(fèi)），這種歧視性的收費(fèi)對(duì)于家庭經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，收入低的農(nóng)民工而言不能承擔(dān)；其次，身份認(rèn)定程序過(guò)于嚴(yán)格。入學(xué)需要三證：農(nóng)村戶籍證明、暫住證、合法務(wù)工證明（勞動(dòng)合同和交納社保證明），三證齊全，才能由政府統(tǒng)籌安排到公立學(xué)校就讀并免交借讀費(fèi)；再次，農(nóng)民工隨遷子女進(jìn)入公立學(xué)校后的壓力很大。學(xué)校方面由于借讀生身份無(wú)法獲得撥付的教育經(jīng)費(fèi)而區(qū)別對(duì)待，老師方面對(duì)借讀生普遍關(guān)心不夠，借讀生被同學(xué)家長(zhǎng)孤立，易引發(fā)心理問(wèn)題。

二、農(nóng)民工隨遷子女受義務(wù)教育權(quán)平等實(shí)現(xiàn)的對(duì)策

農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育問(wèn)題，是我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的社會(huì)問(wèn)題在教育上的反映，在目前情況下，需要分階段有步驟地從逐步緩解到徹底解決。目前來(lái)看，將義務(wù)教育與戶籍制度完全脫鉤，需要依賴戶籍制度的改革，而戶籍制度改革是牽一發(fā)而動(dòng)全身的大事，改革需要一個(gè)過(guò)程。在制度障礙不能完全破解的情形下，我們認(rèn)為，保障農(nóng)民工隨遷子女受義務(wù)教育權(quán)的平等實(shí)現(xiàn)，具體而言：

（一）政府應(yīng)做好義務(wù)教育的補(bǔ)償工作

現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展中，正規(guī)教育程度正在起著重要的作用，缺乏良好的正規(guī)教育阻礙了社會(huì)階層的流動(dòng)已經(jīng)成為不爭(zhēng)的事實(shí)。由于農(nóng)民工隨遷子女受義務(wù)教育起點(diǎn)的不公平和過(guò)程的不公平，農(nóng)民工陷入貧困代際傳遞中：家庭收入低無(wú)法提供好的教育機(jī)會(huì)→子女教育水平低→子女就業(yè)機(jī)會(huì)少→子女收入低→新一代低收入者。缺乏正規(guī)的教育既是貧困的原因同時(shí)又成為貧困的結(jié)果。社會(huì)的階層化導(dǎo)致了教育的階層化，教育的階層化反過(guò)來(lái)又加劇了社會(huì)的階層化。

義務(wù)教育是免費(fèi)教育。根據(jù)美國(guó)當(dāng)代著名的哲學(xué)家羅爾斯提出的差別原則，要達(dá)到實(shí)質(zhì)上的平等，就要以“不平等”的手段實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)的平等，即對(duì)先天不利者和有利者使用不同的尺度，政府在分配義務(wù)教育資源時(shí)應(yīng)向弱勢(shì)地區(qū)、弱勢(shì)學(xué)校和弱勢(shì)人群一方傾斜。具體體現(xiàn)在政策上傾斜、經(jīng)費(fèi)安排上傾斜，為農(nóng)民工隨遷子女就學(xué)提供專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)。

（二）引入“教育券”，對(duì)義務(wù)教育財(cái)政配置的路徑進(jìn)行改革

目前我國(guó)的義務(wù)教育財(cái)政資源配置路徑是由政府到學(xué)校再到學(xué)生，引入教育券制度，改變?yōu)橛烧綄W(xué)生再到學(xué)校的配置路徑，將產(chǎn)生積極的作用。這種撥款體制的好處是 ：一方面政府承擔(dān)了義務(wù)教育的責(zé)任 ；另一方面作為教育“消費(fèi)者”的學(xué)生及其家長(zhǎng)有權(quán)進(jìn)行擇校，公辦學(xué)校和民辦學(xué)校通過(guò)“教育券”，有同等的機(jī)會(huì)獲得政府的教育補(bǔ)貼。

教育券是政府把原來(lái)直接投入公立學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)按照生均單位成本折算以后，以面額固定的有價(jià)證券（即教育券）的形式直接發(fā)放給家庭或?qū)W生，學(xué)生憑教育券自由選擇政府所認(rèn)可的學(xué)校（公立學(xué)校或私立學(xué)校）就讀，不再受學(xué)區(qū)的限制，教育券可以沖抵全部或部分學(xué)費(fèi)，學(xué)校憑收到的教育券到政府部門兌換教育經(jīng)費(fèi)，用于支付辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。從教育券在我國(guó)試行情況看，2001年浙江省長(zhǎng)興縣首開教育券試行先河，該縣經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，是全國(guó)綜合實(shí)力“百?gòu)?qiáng)縣”。然而優(yōu)質(zhì)教育資源嚴(yán)重不足。僅僅靠政府投入難以滿足人們對(duì)教育多樣化需求，2002年長(zhǎng)興縣教育局發(fā)放了三種面額不同教育券：200元、300元和500元。累計(jì)發(fā)放職業(yè)教育類、義務(wù)階段類、扶持貧困學(xué)生類三種類型教育券共計(jì)156萬(wàn)元，使3220名學(xué)生受益。長(zhǎng)興縣試行教育券制度以后民辦學(xué)校招生率顯著增加。由此可見(jiàn)教育券制度實(shí)施能給更多學(xué)生提供入學(xué)機(jī)會(huì)，對(duì)貧困學(xué)生更是有益，并有效地保證了義務(wù)教育階段學(xué)生受教育權(quán)的公平性。

（三）改革辦學(xué)制度，鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量辦學(xué)

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，公立學(xué)校、民工子弟學(xué)校、民辦貴族學(xué)校、流入地政府專門為農(nóng)民工子女舉辦的學(xué)校、流出地政府在流入地辦學(xué)是農(nóng)民工隨遷子女的就學(xué)途徑，其中公立學(xué)校和民工子弟學(xué)校是主要的渠道。而公立學(xué)校的入學(xué)門檻高，對(duì)農(nóng)民工隨遷子女的招收規(guī)模小，所以大部分農(nóng)民工隨遷子女是在民工子弟學(xué)校接受義務(wù)教育。民工子弟學(xué)校的教學(xué)設(shè)施嚴(yán)重缺乏，師資力量薄弱，其教育質(zhì)量與公立學(xué)校相差甚遠(yuǎn)。

政府沒(méi)有足夠的能力興辦高質(zhì)量的義務(wù)教育學(xué)校供農(nóng)民工隨遷子女就讀，就應(yīng)鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量辦學(xué)?，F(xiàn)實(shí)狀況是，民間辦學(xué)的手續(xù)繁雜，使部分有愛(ài)心、有能力人士對(duì)辦學(xué)望而卻步。政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，簡(jiǎn)化辦學(xué)手續(xù)，為社會(huì)力量辦學(xué)提供方便。在扶持招收農(nóng)民工隨遷子女的民辦學(xué)校上，可以推廣浙江省的“政府負(fù)責(zé)，公民并舉”做法，按照“條件達(dá)標(biāo)、教師合格、財(cái)政資助、收費(fèi)低廉”的要求發(fā)展民辦學(xué)校，政府給予扶持和管理。

（四）政府在義務(wù)教育管理上應(yīng)有創(chuàng)新

對(duì)于農(nóng)民工隨遷子女的流動(dòng)狀況，由于信息不對(duì)稱，流入地政府和流出地政府之間的責(zé)任難以協(xié)調(diào)。在技術(shù)層面上，應(yīng)設(shè)計(jì)一套針對(duì)義務(wù)教育的信息市場(chǎng)管理軟件，以校級(jí)為單位，以實(shí)際居住地為統(tǒng)計(jì)依據(jù)，信息公開透明，實(shí)時(shí)統(tǒng)計(jì)、實(shí)時(shí)管理。對(duì)于中央財(cái)政撥款而言，學(xué)生走到哪就向哪撥款，對(duì)流入地多的地區(qū)實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，劃撥相應(yīng)的教育經(jīng)費(fèi)，既減輕流入地政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，又真正實(shí)現(xiàn)以流入地政府的管理為主。

（五）妥善解決好與農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育相關(guān)的非義務(wù)教育問(wèn)題

社會(huì)發(fā)展對(duì)勞動(dòng)者素質(zhì)要求越來(lái)越高，義務(wù)教育已不能滿足社會(huì)對(duì)教育的需求。高中階段教育需求將成為大多數(shù)流動(dòng)人口家庭的教育選擇底線。農(nóng)民工隨遷子女在城市就受完初中教育畢業(yè)后如果要留城念高中或中職的話又將面臨著中、高考制度的限制。當(dāng)前異地中考、高考政策規(guī)定的缺失與不完善，在很大程度上讓大量的農(nóng)民工隨遷子女在城市接受高中階段教育的希望落空，既給農(nóng)民工家庭增加諸多負(fù)擔(dān)，又影響著國(guó)家“普及高中階段教育”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（2010-2020年）指出，“要研究制定進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試的辦法。未來(lái)中國(guó)教育發(fā)展，必須為農(nóng)民工隨遷子女創(chuàng)造享有平等受教育權(quán)的政策環(huán)境和社會(huì)環(huán)境，讓其能在流入地平等參加升學(xué)考試，、順利地接受高中教育或中職教育。

參考文獻(xiàn)

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[3]吳霓，讓農(nóng)民工隨遷子女平等順利接受高中階段教育，中國(guó)教育報(bào)，2012年2月9日

作者簡(jiǎn)介

謝育敏（1964—），女，江西贛州市人，本科，贛南師范學(xué)院政法學(xué)院教授，從事法學(xué)教學(xué)與研究。

王雪萍（1961—），女，江西信豐人，本科，贛南師范學(xué)院人事處副教授