“五位一體”全景式改革

蔡如鵬

11月15日，按慣例應(yīng)在三中全會(huì)后一周發(fā)布的全會(huì)文件罕見(jiàn)地提前4天對(duì)外公布。被認(rèn)為將影響中國(guó)未來(lái)5年乃至10年發(fā)展方向的這份綱領(lǐng)性文件，當(dāng)天一經(jīng)發(fā)布，就贏得各方的積極評(píng)價(jià)。

這份名為《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）既是十八屆三中全會(huì)重大的成果，也是未來(lái)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的施政綱領(lǐng)。該文件確定了新一屆中共中央在未來(lái)深化改革的重點(diǎn)和路線圖，提出了改革的方向和目標(biāo)，確定了全面深化改革的重點(diǎn)和核心，及深化改革決定性成果的時(shí)間表。

有評(píng)論認(rèn)為，這是繼上世紀(jì)七八十年代鄧小平引領(lǐng)的一系列改革以來(lái)，意義最重大的一次改革規(guī)劃。

“這個(gè)改革方案顯然超出了大多數(shù)人的預(yù)期?！眹?guó)家行政學(xué)院教授竹立家對(duì)《中國(guó)新聞周刊》記者表示，從經(jīng)濟(jì)到財(cái)稅、從司法到政府治理等各方面都有更多進(jìn)步。他認(rèn)為，《決定》對(duì)于中國(guó)現(xiàn)實(shí)的判斷顯示出相當(dāng)?shù)亩床炝?，提出的解決方案也反映出新一屆領(lǐng)導(dǎo)的勃勃雄心，“提升了改革的預(yù)期與目標(biāo)”。

30年來(lái)最具雄心的改革計(jì)劃

長(zhǎng)達(dá)兩萬(wàn)多字的《決定》從十余個(gè)方面，對(duì)改革進(jìn)行了全景式的描述。從允許單獨(dú)生二胎、制定延遲退休年齡政策、探索統(tǒng)考減少科目，到健全工資正常增長(zhǎng)機(jī)制、加快房地產(chǎn)稅立法、放開(kāi)小城市落戶，幾乎與每一個(gè)中國(guó)人“生、老、病、死”息息相關(guān)的切身利益，都在改革方案中得到體現(xiàn)。

“這次改革是史無(wú)前例的。過(guò)去談改革，多是強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)為主題的改革，如今的改革是全方位的?！敝窳⒓艺f(shuō)。

中國(guó)社科院學(xué)部委員張卓元曾多次參加全會(huì)文件的起草，他也是十八屆三中全會(huì)文件起草小組成員。他告訴《中國(guó)新聞周刊》，與之前幾屆三中全會(huì)相比，這次全會(huì)的一個(gè)特點(diǎn)是五位一體，“是社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)的全面改革”。

一般以為《決定》可能會(huì)講較宏觀、大原則的內(nèi)容，但公布的內(nèi)容有不少具體細(xì)節(jié)超乎意料。這些內(nèi)容被細(xì)化為60個(gè)改革項(xiàng)目，包括放開(kāi)金融行業(yè)、放寬其他一些行業(yè)的外資準(zhǔn)入限制、讓市場(chǎng)決定資源價(jià)格并賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，廢止之前備受爭(zhēng)議的勞動(dòng)教養(yǎng)制度等等。

新加坡國(guó)立大學(xué)東亞研究所所長(zhǎng)鄭永年在接受《中國(guó)新聞周刊》記者采訪時(shí)表示，這份藍(lán)圖看起來(lái)是中共近30年來(lái)最具雄心的改革計(jì)劃。

張卓元告訴《中國(guó)新聞周刊》記者，這次三中全會(huì)文件的起草，“是第一次由總書記親自掛帥，之前是沒(méi)有過(guò)的，而且有兩個(gè)常委當(dāng)副組長(zhǎng)，五個(gè)政治局委員參加，規(guī)格非常高?！?/p>

在張卓元看來(lái)，“沒(méi)有中央，特別是最高領(lǐng)導(dǎo)下決心、拿主意，有一些比較重大的改革是很難出來(lái)的。”

他介紹說(shuō)，在文件起草之初，中央就強(qiáng)調(diào)這次“只談改革，關(guān)于發(fā)展的問(wèn)題都不談。聚焦在改革上，而且一般的改革不談，要談比較重要的改革”。

4月下旬，起草小組召開(kāi)了第一次會(huì)議。張卓元回憶說(shuō)，在那次會(huì)上，總書記習(xí)近平一開(kāi)始就對(duì)整個(gè)文件提出了目標(biāo)、要求、指導(dǎo)思想，而且提出要解決六方面的改革問(wèn)題。

“這六個(gè)問(wèn)題也正是總書記7月23日在武漢市主持召開(kāi)部分省市負(fù)責(zé)人座談會(huì)時(shí)談到的六個(gè)要點(diǎn)?！睆堊吭f(shuō)，“這被認(rèn)為是對(duì)本屆三中全會(huì)的定調(diào)?！?/p>

據(jù)張卓元回憶，后來(lái)正式開(kāi)會(huì)的時(shí)候，有中央委員提出，為什么像西部大開(kāi)發(fā)這么重要的發(fā)展戰(zhàn)略都沒(méi)寫？“當(dāng)時(shí)的解釋就是，這個(gè)文件是改革的文件，所以有關(guān)發(fā)展方面的就不寫了?！?/p>

十八屆三中全會(huì)文件起草小組成員、中共中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民也證實(shí)了這一點(diǎn)。他在向《人民日?qǐng)?bào)》、中央電視臺(tái)等分析三中全會(huì)的改革亮點(diǎn)時(shí)說(shuō)，很多參會(huì)人員也都沒(méi)想到，很意外，改革力度前所未有。

明確市場(chǎng)決定性

17日，《決定》公布的第三天，北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院舉辦了“解讀三中全會(huì)的改革政策”的論壇。

北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院名譽(yù)院長(zhǎng)、國(guó)務(wù)院參事林毅夫在論壇上說(shuō)，十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，這一表述充分體現(xiàn)了解放思想、實(shí)事求是和與時(shí)俱進(jìn)，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步持續(xù)健康發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

林毅夫表示，將市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮“基礎(chǔ)性作用”改為發(fā)揮“決定性作用”，將能更好地提高資源的配置效率。對(duì)于正在轉(zhuǎn)型的發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，必然是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，同時(shí)有為的政府也尤其重要。

他說(shuō)，政府在此過(guò)程中如果能在產(chǎn)權(quán)保護(hù)、維持宏觀環(huán)境穩(wěn)定等方面發(fā)揮好的作用，那么中國(guó)的經(jīng)濟(jì)還可以持續(xù)、穩(wěn)定、健康，而且比較快速地發(fā)展。他認(rèn)為，中國(guó)還有20年左右每年8%的增長(zhǎng)潛力。

不少學(xué)者在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)均表示，明確“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，是《決定》的一大亮點(diǎn)。

在竹立家看來(lái)，這是《決定》中分量最重的一句話，“這回答了最近十多年來(lái)一個(gè)爭(zhēng)論很大的問(wèn)題，就是改革要往哪個(gè)方向？向市場(chǎng)化的方向走呢？還是向強(qiáng)化政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的管控？這是一個(gè)重大的方向性的問(wèn)題?！?/p>

“三中全會(huì)決定不但肯定了市場(chǎng)的作用，而且把它提到了一個(gè)很高的地位，就是要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性的作用。這表明了黨中央對(duì)于這個(gè)問(wèn)題的明確的、堅(jiān)定的政治態(tài)度?！?竹立家說(shuō)。

楊偉民將這一提法與1992年中共首提建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)相提并論，認(rèn)為兩者具有同等歷史地位，“這是中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵‘質(zhì)的提升，是思想解放的重大突破，也是深化經(jīng)濟(jì)體制改革以及引領(lǐng)其他領(lǐng)域改革的基本方針?！?/p>

釋放民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的活力一直被認(rèn)為是保持經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的重要途徑。楊偉民認(rèn)為，目前中國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一些障礙，如“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”等，根子在于沒(méi)有把非公有制經(jīng)濟(jì)放在與公有制經(jīng)濟(jì)同等地位上。

“而《決定》在基本經(jīng)濟(jì)制度領(lǐng)域有很多新的突破和創(chuàng)新。”他說(shuō)，比如強(qiáng)調(diào)公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)都是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。中共過(guò)去也講過(guò)“非公有制經(jīng)濟(jì)是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分”，但從來(lái)沒(méi)有與公有制經(jīng)濟(jì)放在一起講，“而這次放在一起，十分鮮明，沒(méi)有老大、老二之分了?！?/p>

《決定》在保護(hù)產(chǎn)權(quán)、使用生產(chǎn)要素、參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、法律保護(hù)、市場(chǎng)監(jiān)管等各方面，強(qiáng)調(diào)各種所有制經(jīng)濟(jì)平等、公平、公正、統(tǒng)一等關(guān)鍵詞。今后，中國(guó)既要發(fā)展國(guó)有資本控股的混合所有制經(jīng)濟(jì)，也要鼓勵(lì)發(fā)展非公有制資本控股的混合所有制經(jīng)濟(jì)。

楊偉民說(shuō)，中國(guó)國(guó)企第一波改革是在20世紀(jì)90年代中期，當(dāng)時(shí)國(guó)有企業(yè)改革是整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)，以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為目標(biāo)。“有效實(shí)施《決定》關(guān)于國(guó)企改革的任務(wù)和舉措，必將掀起國(guó)有企業(yè)的第二波改革?！?h3>首提“國(guó)家治理”

《決定》在改革總體目標(biāo)里提出“國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”。竹立家分析說(shuō)，這是中共黨內(nèi)文獻(xiàn)里首次出現(xiàn)“國(guó)家治理”這個(gè)詞，與過(guò)去的“國(guó)家統(tǒng)治”“國(guó)家管理”“國(guó)體”“政體”等等提法都不同。

在竹立家看來(lái)，以“治理”取代“管理”體現(xiàn)了主體的多元化。他分析說(shuō)，治理與管理的區(qū)別就在于治理是政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織，黨、人大、政府、政協(xié)等多元主體一起進(jìn)行國(guó)家的治理，而不是僅僅依靠一種力量，這是民主的一種表現(xiàn)。

“治理就是強(qiáng)調(diào)公開(kāi)、透明、民主、法治?！彼f(shuō)。

政治學(xué)者、國(guó)家行政學(xué)院教授宋世明在接受采訪時(shí)表示，中央把“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”列為全面深化改革的總目標(biāo)，“這超越了單純的經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)，而是包括社會(huì)治理和政治體制改革在內(nèi)的總體性目標(biāo)。”

竹立家則告訴《中國(guó)新聞周刊》，在他看來(lái)，國(guó)家治理包括政府職能轉(zhuǎn)變、依法治國(guó)和廣泛的民主參與。

中國(guó)憲法學(xué)會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)莫紀(jì)宏認(rèn)為，中央首次提出“國(guó)家治理體系”概念，其核心內(nèi)涵是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，“國(guó)家治理不僅是國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)的管理，還包括正確處理國(guó)家機(jī)關(guān)之間關(guān)系、國(guó)家與公民之間關(guān)系及公民與公民之間關(guān)系。”

《決定》對(duì)現(xiàn)行社會(huì)體制和政策進(jìn)行了大幅改革，具體包括放開(kāi)中等城市落戶限制、實(shí)行網(wǎng)上受理信訪制度等舉措。飽受爭(zhēng)議的勞教制度也被廢除。民生方面，《決定》出臺(tái)諸多舉措回應(yīng)了民間的長(zhǎng)期訴求，包括單獨(dú)家庭可生二胎在內(nèi)的諸多舉措令人“拍手稱快”。

與此同時(shí)，在談及“強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”時(shí)候，《決定》明確提出，要“探索實(shí)行官邸制”，來(lái)嚴(yán)格規(guī)范官員的生活配置。這一前所未有的新提法引起廣泛關(guān)注。

據(jù)悉，這一表述來(lái)自國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱的建言。今年7月，他撰寫的《關(guān)于建立中國(guó)特色“官邸制”的建議》，曾由中國(guó)行政體制改革研究會(huì)上報(bào)中央高層。

汪玉凱告訴《中國(guó)新聞周刊》，所謂官邸制，就是由重要官員在任期內(nèi)，由國(guó)家為其提供住房的一種制度。在世界范圍內(nèi)，著名的官邸包括美國(guó)總統(tǒng)居住的白宮、英國(guó)首相進(jìn)駐的唐寧街10號(hào)，以及韓國(guó)總統(tǒng)所在的青瓦臺(tái)等。

據(jù)汪玉凱介紹，目前黨政領(lǐng)導(dǎo)干部利用權(quán)力侵占住房的問(wèn)題嚴(yán)重。舉例而言，廣西柳州市專為該市四大班子領(lǐng)導(dǎo)建造了高檔住宅小區(qū)，名為“河?xùn)|苑”，每套320～340平方米，每平方米售價(jià)僅相當(dāng)于周邊商品房?jī)r(jià)的一半，后被《人民日?qǐng)?bào)》曝光。

據(jù)悉，當(dāng)代主要發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)缀醵紝?shí)行了官邸制，其相同特征是，任職期間入住，卸任后搬出；此外，從多數(shù)國(guó)家的實(shí)踐看，對(duì)部長(zhǎng)級(jí)以上高級(jí)官員，也普遍實(shí)行“官宅制”，即提供住房補(bǔ)貼，卸任后取消。

按照汪玉凱的建議，在“官邸制”制度下，所有的官邸和官宅都?xì)w國(guó)家所有，或由國(guó)家租用，按規(guī)定配置內(nèi)部設(shè)施，費(fèi)用由國(guó)家承擔(dān)?！肮賳T住房、薪酬等待遇必須公開(kāi)透明，接受社會(huì)監(jiān)督，并建立嚴(yán)格的糾錯(cuò)機(jī)制，防止高級(jí)官員謀取住房特權(quán)?！?h3>強(qiáng)力機(jī)構(gòu)落實(shí)改革

從這份改革方案來(lái)看，不僅有深化改革的明確目標(biāo)，而且不乏具體的路徑，那就是加大中央權(quán)力，希望借以上對(duì)下的強(qiáng)力推進(jìn)來(lái)達(dá)成改革目標(biāo)。

“十六屆三中全會(huì)的遺憾，就是文件通過(guò)以后就放在一邊，沒(méi)有落實(shí)措施，以至于之后改革不理想?！睆堊吭獙?duì)《中國(guó)新聞周刊》記者說(shuō)，“這次不光通過(guò)了文件，還成立了一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組來(lái)協(xié)調(diào)、推動(dòng)、督促、落實(shí)，而且有個(gè)年限規(guī)定，到2020年要完成。”

他告訴《中國(guó)新聞周刊》，中央設(shè)立“全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”正是出于這種考慮：即便改革有頂層設(shè)計(jì)，但如果沒(méi)有高層強(qiáng)力推動(dòng)，恐怕政策依舊很難落實(shí)，畢竟很多改革涉及到了政府自身改革?！斑@一次中央下了決心，都要一一落實(shí)，監(jiān)督檢查”。

一位不愿具名的分析人士稱，全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組將負(fù)責(zé)統(tǒng)籌政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)、黨建六大領(lǐng)域的全盤改革，同時(shí)統(tǒng)領(lǐng)指導(dǎo)現(xiàn)今中央已有的財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)、文化改革小組、司法改革小組和國(guó)務(wù)院醫(yī)改小組、教改小組等，從而令該小組成為在人員配備、職權(quán)責(zé)任等方面規(guī)格最高的超級(jí)機(jī)構(gòu)。

“要推動(dòng)包括經(jīng)濟(jì)和政治在內(nèi)的全面改革，必須要有個(gè)層級(jí)很高、超越部門利益的機(jī)構(gòu)?！编嵱滥陮?duì)《中國(guó)新聞周刊》記者分析說(shuō)，《決定》所提到的改革措施肯定會(huì)面臨阻力，而阻力很可能來(lái)自政府部委、大型國(guó)企和地方政府。

為什么之前有些改革老是深入不下去？鄭永年認(rèn)為，正因?yàn)橥苿?dòng)改革的主要機(jī)構(gòu)都是利益相關(guān)者，“所以這幾年中國(guó)有很多改革，很難說(shuō)是為了整體利益，不同的部門、不同的既得利益集團(tuán)都在追求自身利益，結(jié)果越改革越糟糕?！?p>

有評(píng)論認(rèn)為，全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組以及國(guó)家安全委員會(huì)的設(shè)立，將使得權(quán)力更加集中。鄭永年認(rèn)為，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)都是“行動(dòng)體”，“這就相當(dāng)于公開(kāi)明確誰(shuí)來(lái)做的問(wèn)題，否則說(shuō)了一大堆，不知道誰(shuí)來(lái)做?，F(xiàn)在明確了誰(shuí)來(lái)承擔(dān)責(zé)任的問(wèn)題?！?/p>

上海的歷史學(xué)教授蕭功秦一直提倡用“新威權(quán)主義”統(tǒng)治來(lái)保護(hù)市場(chǎng)改革的進(jìn)程。“中國(guó)需要一個(gè)支持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)人，能壓制政治上的反對(duì)聲音，同時(shí)能帶領(lǐng)中國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化。”蕭功秦告訴《中國(guó)新聞周刊》。

對(duì)此，鄭永年也表示認(rèn)同。他對(duì)《中國(guó)新聞周刊》分析說(shuō)，改革初期肯定需要有相對(duì)集中的權(quán)力作后盾。中國(guó)很多制度還不完善，既得利益群體勢(shì)力還很龐大，如果沒(méi)有一個(gè)強(qiáng)有力的中央權(quán)力，根本無(wú)法建立起完善的制度。

“現(xiàn)在的領(lǐng)導(dǎo)人要有魄力，現(xiàn)在既得利益者這么強(qiáng)大，沒(méi)點(diǎn)權(quán)力能行嗎？”鄭永年說(shuō)。